各国监管机构对金融机构的监管

第十四章　金融监管

第一节　金融监管概述

一、金融监管的概念

金融监管是金融当局依据法律、法规和社会公众利益需要，为了维护金融业的合法、稳健运行，实现公平竞争，保证国家货币政策的正确贯彻执行，运用政策手段和法律手段，对各类金融机构、金融市场的所有活动进行监督和管理的总称。在市场经济条件下，金融业是一个竞争最激烈、风险最高的领域，是整个国民经济的神经中枢。金融领域一旦出现大的危机，就会给一国国民经济造成巨大影响，所以各国政府都非常重视通过金融监管机构对金融活动实行监管，以保证金融体系的运行安全。

二、金融监管的必要性

为什么要进行金融监管，监管经济学给出了部分回答，一种较为广泛认同的观念是市场失灵，主要表现在：

（一）金融体系的负外部效应

金融体系的负外部效应是指金融机构破产倒闭及其连锁反应，将通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础。由于金融业的关联性较强，一家机构的倒闭会引起较大的连锁反应；在金融国际化的背景下，一个国家和地区的金融风险会很快传播到全世界。由于金融业的这些性质，使金融风险传导具有发生速度快、传播面广、给债权人造成的损失大、对经济危害深的特点。这种连锁反应所涉及的范围远远大于工业和贸易，而且极易引发系统性金融危机。这就使金融监管具有必要性。

（二）金融体系的公共产品特性

一个稳定、公平、有效的金融体系所带来的利益为社会公众所共同享受，无法排斥某一部分人享受此利益，而且增加一个人享用这种利益，也并不影响生产成本，金融体系对整个社会而言具有明显的公共产品特性。这种公共性就要求政府对其采取特殊的监管，以保证金融体系的稳定。

（三）信息不对称

在不确定性研究基础上发展起来的信息经济学表明，信息的不完全和不对称是市场经济不能像古典和新古典经济学所描述的那样完美运转的重要原因之一。金融体系中存在着更加突出的信息不完备和不对称现象，导致即使主观上愿意稳健经营的金融机构也可能随时因信息不对称问题而陷入困境。然而，单个金融机构又难以承受收集和处理信息的高昂成本。因此，政府及金融监管当局就有责任采取必要措施，减少金融体系中的信息不对称。

（四）金融垄断

市场经济本身存在一个悖论：充分竞争是市场机制发挥作用的前提，但市场竞争往往导致垄断，从而抑制竞争，妨碍效率的提高。一个竞争的金融体系迟早会出现金融垄断。金融垄断的结果是金融服务质量的下降和利率的下降及金融资源配置的扭曲。因此，为了防止金融垄断、维护市场竞争秩序，对金融业的监管是十分必要的。

三、金融监管的对象

从现行各国和地区的金融法规界定来看，金融监管的对象是一个国家和地区依法设立的一切境内金融机构或本国和地区的法人设在境外的金融机构。具体包括银行业、信托业、保险业、证券业等的一切金融机构（中央银行除外）。

四、金融监管的目的

金融监管的目的通常由各国的金融法规加以规定，当然也由国家的性质、金融业发展的历史、现状和特点所决定。由于各国法律、金融业的发展和社会制度特点等有所不同，因而各国金融监管的目的也不可能完全一样。

以世界较早建立金融制度的美、德、法、日等国为例，美国虽然建立中央银行比英国晚，但却建立了世界上最早的金融监管制度，它最初确定的金融监管的目的是控制商业银行的银行券发行，防止通货膨胀的发生；以后逐渐把保护公众利益、确保银行支付、应付金融危机确定为金融监管的目的；现阶段，美国的金融监管目的是确保一个安全与稳定的金融体系，并在竞争的市场上为公众提供尽可能多样化的金融服务，促进金融法律的实施，促进金融服务市场的竞争、效率、一体和稳定。德国现行金融法律规定的金融监管目的是：确保中央银行货币政策的执行，保证金融业务的顺利进行，保护银行存款者的存款安全，保护货币和金融活动不损害国民经济。

根据我国金融法律规定和现实国情，我国金融监管目的可概括为：实现金融业经营与国家金融货币政策的统一；减少金融风险、保证经营安全；实现公平、有效竞争，促进我国金融业的健康发展。

五、金融监管的内容

金融监管的内容可进行如下分类：

按金融监管的范畴，可划分为金融行政监管和业务监管。前者是对各类金融机构的设立、撤并、升格、降格、更名、迁址、法人资格审查、业务范围界定、资本金年审等的监管；后者是对银行存贷款利率、结算、信贷规模、资产负债比例、信贷资产质量、经营风险、账户账号开立、存款准备金的管理、监督和检查。

按金融监管的性质，可划分为合规性金融监管和风险性金融监管。合规性监管是指金融机构的审批、信贷资金管理、结算纪律监管、账户管理的监管、外汇外债监管、金融市场监管、社会信用监控、金融创新规范监管等；风险性监管是指监测金融机构资本充足性、资产流动性、资产风险性、经营效益性等。

按金融监管的主要内容或范围看，主要分为市场准入监管、金融风险监管、金融业务监管、市场退出监管。

市场准入监管是对金融机构筹建、设立、经营即进入市场的监管。这是一个关系到金融业能否健康发展、金融业结构和规模是否适度，金融机构是否具备设立资格、是否会给社会经济带来消极影响的重要环节。

分散风险是金融机构经营的原则，也是金融监管的重要内容。金融机构的变化，金融工具的不断创新、表外业务的逐步扩大以及企业改制，都孕育了新的金融风险，各种风险之间的联系和影响也更加紧密和复杂，这充分说明金融风险监管的重要性和艰巨性。从各国金融风险监管的内容看，金融风险监管主要包括资本充足率监管、最低实收资本金监管、资产负债比例监管和资产质量监管。

金融业务监管主要是对金融机构的经营范围、经营品种、经营合规性进行的监督与管理。

市场退出监管是指金融监管当局对金融机构退出金融业、破产倒闭或合（兼）并、变更等实施的监管管理。

第二节　金融监管模式

一、什么是金融监管模式

金融监管模式是指金融监管的职责和权力分配的方式和制度的总称。

二、金融监管模式的种类

由于各国历史发展、政治经济体制、法律与民族文化传统等方面的差异，各国金融监管模式也不同，具体见表14－1。

表14-1　有关国家金融监管模式

三、我国金融监管模式的演变

建国以来，我国金融监管模式随着生产关系的变化而不断变化，基本上与经济发展变化相适应，取得了较大的成绩，特别是有效地避免了1997年亚洲金融危机的巨大冲击。我国金融监管模式的演变具体见表14－2。

表14-2　我国金融监管模式的演变

1998年机构重组是指央行撤销外资司、稽核监督局，成立银行监管一、二司，非银行金融机构监管局和合作监管局。目标是实现非现场监控和现场检查的统一，随后成立9个跨省的大区分行和两个营业部及21个监管办。

四、我国各金融监管机构的职责

根据2004年6月《金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，三大金融监管机构的分工如下：

（一）银监会的职责

根据国家法律和国务院的授权，银监会负责统一监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。具体职责如下：

（1）制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法。

（2）审批银行业金融机构及其分支机构的设立、变更、终止及其业务范围。

（3）对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处。

（4）审查银行业金融机构高级管理人员任职资格。

（5）负责统一编制全国银行数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。

（6）负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作。

（7）会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议。

（8）国务院规定的其他职责。

（二）证监会的职责

根据《中华人民共和国证券法》、《股票发行与交易管理暂行条例》、《期货交易管理暂行条例》和《国务院办公厅关于印发中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》的规定，证监会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理，履行如下职责：

（1）研究和拟定证券、期货市场的方针政策、发展规划；起草证券、期货市场的有关法律、行政法规；制定有关证券、期货市场监督管理的规章、规则，并依法行使审批权或核准权。

（2）依法监管股票、可转换债券、证券投资基金的发行、交易、托管和结算；批准企业债券的上市；监管上市国债和企业债券的交易活动。

（3）依法监管境内期货合约的上市、交易和清算；监管境内机构从事境外期货业务。

（4）依法对公开发行和上市交易证券的证券发行人、上市公司、证券、期货交易所、证券、期货经营机构、证券登记结算机构、期货结算机构、证券投资基金管理机构、证券、期货投资咨询机构、资信评估机构进行监管；依法对从事证券业务的律师事务所、会计师事务所、资产评估机构的证券业务活动以及从事证券投资基金资产托管业务的金融机构的托管业务活动，进行监管。

（5）依法制定证券、期货经营机构、证券、期货投资咨询机构和证券投资基金管理机构从业人员资格、资质标准和高级管理人员的任职管理办法并组织实施；依法制定证券从业人员的资格、资质标准和行为准则并监督实施；按规定管理证券、期货交易所、证券登记结算机构和期货结算机构的从业人员和高级管理人员。

（6）依法监管境内企业直接或间接到境外发行股票、上市；监管境内机构到境外设立证券机构；监管境外机构到境内设立证券机构、从事证券业务。

（7）依法监督检查证券发行、交易的信息披露情况，监管证券、期货信息传播活动，负责证券、期货市场的统计与信息资源管理。

（8）依法对证券业协会、期货业协会的活动进行指导和监督。

（9）依法对违反证券、期货市场监督管理法律、法规和行政规章的行为进行调查、处罚。

（10）管理证券、期货行业的对外交往和国际合作事务。

（11）法律、行政法规和国务院规定的其他职责，办理国务院交办的有关事宜。

（三）保监会的职责

根据国家法律和国务院的授权，保监会统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行。具体职责如下：

（1）拟定保险业发展的方针政策，制定行业发展战略和规划；起草保险业监管的法律、法规；制定业内规章。

（2）审批保险公司及其分支机构、保险集团公司、保险控股公司的设立；会同有关部门审批保险资产管理公司的设立；审批境外保险机构代表处的设立；审批保险代理公司、保险经纪公司、保险公估公司等保险中介机构及其分支机构的设立；审批境内保险机构和非保险机构在境外设立保险机构；审批保险机构的合并、分立、变更、解散，决定接管和指定接受；参与、组织保险公司的破产、清算。

（3）审查、认定各类保险机构高级管理人员的任职资格；制定保险从业人员的基本资格标准。

（4）审批关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率实施备案管理。

（5）依法监管保险公司的偿付能力和市场行为；负责保险保障资金的运用政策，制定有关规章制度，依法对保险公司的资金运用进行监管。

（6）对政策性保险和强制保险进行业务监管；对专属自保、相互保险等组织形式和业务活动进行监管；归口管理保险行业协会、保险学会等行业社团组织。

（7）依法对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为以及对非保险机构经营或变相经营保险业务进行调查、处罚。

（8）依法对境内保险及非保险机构在境外设立的保险机构进行监管。

（9）制定保险行业信息化标准；建立保险风险评价、预警和监控体系，跟踪分析、监测、预测保险市场运行状况，负责统一编制全国保险业的数据、报表，抄送中国人民银行，并按照国家有关规定予以发布。

（10）按照中央有关规定和干部管理权限，负责本系统党的建设、纪检和干部管理工作；负责国有保险公司监事会的日常工作。

（11）承办国务院交办的其他事项。

第三节　金融创新与金融监管

一、金融创新和金融监管的博弈

从博弈论的观点看，金融创新与金融监管实际上是金融机构与监管当局之间的动态博弈过程，这个过程一般是“监管——创新（规避监管）——放松监管或再监管——再创新”，金融机构和监管当局好似跷跷板上做游戏的两方，它们不断地彼此适应。

二、金融创新与金融风险

金融创新及其所衍生的新品种仅将诸多金融风险以不同的组合方式再包装，金融创新只能转移风险而不能消除风险。更为严重的是，随着金融创新的发展，金融风险将集中于一些愿意承担风险的大的金融机构，一旦风险发生，可能导致整个金融体系的危机。在金融创新的情况下，各国政府如果放松金融监管在提高效率的同时可能会带来新的问题，使金融领域面临更大的金融风险，最终影响社会稳定。因此，金融创新与放松金融监管所导致的金融风险的加大及社会不稳定性的增强说明了加强金融监管的重要性和必要性，金融监管永远具有存在的价值和生命力。

三、金融创新下的金融监管

20世纪80年代，在新自由主义的影响下，各国纷纷放松金融监管，金融创新日新月异，与此同时，世界范围内的金融危机也相继出现。在这种情况下，以控制风险为主要内容的金融监管成为金融监管的重要内容，金融创新和金融监管之间的博弈进入再监管过程。这种监管主要表现在以下几方面。

（一）实施金融谨慎监管

国际金融领域在放松对金融机构直接管制的同时，加强以促进谨慎经营为主要目标的风险管理，以保证金融业的效率与稳定。各国加强金融监管的基本原则是促进公平竞争和提高安全性并举。例如，国际银行业加强风险监管的主要标志是1988年和1992年巴塞尔委员会先后颁布的以资本充足性为核心的协议和标准以及2004年6月26日该委员会发布的《巴塞尔新资本协议》。这些协议和标准反映了国际银行业加强监管的原则和方向，不少国家和地区已将此协议的精神融入本国的金融监管措施之中。

（二）金融监管走向国际化

（1）各国改变单调内向的管理策略，采取综合性的国际性监管策略，监管政策、手段与全球发展趋势相一致。这主要体现在三个方面：一是监管政策的取向从金融业整体考虑，监管政策的覆盖面扩大，包括国内金融机构、国内金融机构的海外分支机构及本国境内的外国金融机构；二是监管内容是金融机构跨国经营带来的新问题、出现的新风险；三是监管手段比照国际标准，监管法规、会计和审计制度与国际惯例接轨。

（2）加强国际监管的协调与合作。由于各国金融结构在有关机构安排、政策原则等方面存在的差异性，不同国家的金融监管也存在一定的差异性，金融自由化使各国金融风险加大，金融国际化又使一国的金融监管力量显得不足，迫切需要加强国际合作。《巴塞尔协议》为大多数国家所接受，说明各国在加强国际监管的协调与合作方面已迈出坚实的步伐。

（三）加强了对金融创新业务特别是衍生业务的监管

金融业务和金融工具的创新，尤其是金融衍生金融工具的迅猛发展，引发了一些巨额亏损案件，20世纪90年代以来，这一问题更加突出。如美国长期资本管理公司濒临破产案件、英国巴林银行倒闭案、日本大和银行亏损案等无一不在国际金融界造成重大影响。为了把衍生业务的风险控制在最小限度内，各金融监管当局都着手从不同角度加强对衍生业务的监管。

（四）制定存款人、投资者保护规则

这些规则的目的是为了保证所有存款人和投资者能够获得充分的信息，并且在信贷和其他多事交易中享有公平的待遇。金融监管的一个重要目的，就是为了保护存款人和投资者的利益不受损失，特别是保护存款人和投资者免受因金融机构管理不善和诈骗活动所带来的损失。各国为此采取的措施各不相同。

英国、美国、加拿大等国由官方设立存款保险组织、存款机构强制参加保险。日本、比利时等国由政府、银行联合设立保险组织。法国、德国没有官方设置的存款保险组织，而是由银行协会负责并制定存款保险计划。

存款保险制度的存在也会引发道德风险问题。一般说来，风险越大、收益越高。在政府提供存款保险的情况下，存款者会在存款保险的限度内选择高风险、高收益的品种，其结果会对金融稳定产生影响。为避免存款保险制度的消极影响，目前美国已实施“及时纠正措施”。及时纠正措施的主要内容是：以计算自有资本比率为前提，由银行自己审定资产，并根据自我审定结果，进行适当的折旧和扣除。在实施该措施的过程中，监管当局的任务是检查金融机构是否真正确立了资产的内部监管，每项资产的评定是否适当，相对应的折旧、扣除是否合适等。美国按自有资本比率将金融机构分成五类，对于自有资本过低（小于2%）的金融机构，在90天内选出破产管理人，自动进入破产处理程序。