网络广告监管

第一节　网络广告监管

一、网络广告监管的必要性

随着网民数量的逐年增加，越来越多的企业和个人认识到了网络作为广告媒介的重要地位，因此网络广告的广告主数量越来越多，投放的行业也越来越广。但正由于网络广告投放门槛相对较低，也就造成了网络中的不良广告鱼目混珠。这不仅欺骗了广大消费者，给整个网络环境造成了污染，而且也有碍于网络广告的发展。因此，网络广告监管显得十分重要。

(一)网络广告发展中的问题

网络广告在近些年发展较为迅猛，其形式和种类繁多，所遍布的网络范围也十分广泛，但网络广告毕竟还属于新兴的广告媒介种类，无论是在实际操作上还是在管理上都或多或少地存在滞后的现象。目前网络广告在发布流通方面主要存在以下问题：

1.隐性广告众多

所谓隐性广告，是相对于显性广告而言的，它又称植入式广告或嵌入式广告。之所以被冠以“隐性”，主要是因为它隐藏于载体并和载体融为一体，共同构成了受众所真实感受到或通过幻想所感知到的信息内容的一部分，在受众无意识的状态下，将商品或品牌信息不知不觉地展现给受众(消费者)，进而达到广告主所期望的传播目标。

作为商业广告来说，能让消费者在较为轻松自由的环境下接收广告信息并不是一件坏事，但是如果广告的形式存在较多的欺骗行为，在浏览者不知情的情况下被带入广告页面，那么这样的行为就会受到浏览者的排斥。在对传统广告媒介的管理中，广告要进行发布，必须通过相关部门的审核，获得一定的发布权限。这对广告主来说是一种约束，其行为能在一定范围内得到控制，有利于广告环境的相对纯洁。对商业广告而言，其目的是为了向消费者介绍产品，使消费者了解到该产品的相关信息、服务的具体情况，从而打开产品与服务的市场。基于商业广告的这一特性，法律要求广告必须具备可识别性，以免给消费者以误导，损害消费者的权益，但网络本身所具有的超级链接等功能滋长了大量的隐性广告，使得网络广告的管理更加复杂。

2.虚假与不合法的广告主

目前对网络广告的监管还不够完善，尽管一些地区出台了相关的规章，能对网络广告进行一定程度的监管，但由于网络本身过于庞大，其信息量也过于繁多，所以在具体的操作过程中容易出现行动滞后的情形。网络广告的发布较为自由，我们既可以选择大型的门户网站、邮件广告的形式，也可以选择一些个人网站、论坛等形式进行广告的发布，因而广告主身份的合法性就受到了质疑。我们很难通过网络中的某个广告页面来判定该广告主的真实身份是否与广告所描述的一致，所宣传的广告信息也很难通过一个网页或者是网站来判定它的真伪。传统的《广告法》中关于各方权利义务的规范在网络广告的实际发布中很难彻底实施。

3.不正当竞争行为

网络广告的不正当竞争行为表现为：一是利用加框的超链接技术。所谓加框的超链接技术是指此网站以分割视窗的方式将他人网站的内容呈现在自己网站的页面上，故当浏览者点击超链接时，他人网站的内容会出现在此网站的某一个区域内，网站页面的广告将会始终呈现在浏览者的面前，而且地址栏中网址仍是原网站的，让浏览者误以为链接的内容是网站自身的一部分。这样，广告的内容就可以借助他人的网站而被宣传，但这种行为大大妨碍了网站浏览者的正常访问，也会破坏网站的形象。二是抄袭和模仿其他知名网站。有些不知名的网站和广告主刻意对某一知名网站进行模仿，包括模仿知名网站的内容、页面设计，从而达到使浏览者混淆两个不同网站的作用。这种方式带有明显的欺骗行为，除了有可能侵犯知名网站的版权外，也会对广大的消费者带来损失。三是利用网络中的关键词搜索技术将知名网站、知名品牌、热门词汇等的代码置入需要宣传的网站程序中，当消费者搜索相关词汇时，该网站便会同所搜索的内容一同出现。

4.垃圾广告繁多

网络上存在众多的垃圾广告文件，它们通常用侵入、强制的方式将广告信息强加给消费者。其方式主要有三种：一是利用电子邮件来进行宣传。由于电子邮件广告的发布速度快、覆盖面广、成本低，因而成为一种被广泛采用的手段。而采用这一方式的厂商越多，网民所收到的垃圾广告也就越多。电子邮件与传统邮件不同，传统邮件可以从外观和发件人地址等来辨别、处理。目前，网络上广泛采用匿名的邮件，使人们无法辨别邮件的来源，不打开阅读很难判定其中的内容，不能直接将垃圾邮件删除。垃圾邮件不但耗费网络资源，也大量浪费了网民的时间和金钱。二是插播广告。在上网浏览网页的时候，我们常常会发现在浏览的过程中突然出现全屏或者半屏的、可关闭或不可关闭的广告，这些就是插播广告。这种广告虽然从广告宣传的效果来看具有很强的主动性，但却给上网用户造成了骚扰，妨碍了上网者对网页的正常浏览。三是强制性广告。我们在进入某些网页的时候，往往会被要求阅读一些广告，如果不对其进行点击阅读，就不能进入网站浏览。这种广告形式也具有强迫性，虽然在短期内能收到一定的广告效果，但是从长远的角度来看，是不利于网络广告的发展的。

以上都是网络广告存在的一些尚待解决的问题。这些问题的存在说明网络广告传播目前还不规范，要使网络广告沿着正确、积极的道路发展，一定需要有相应的政策法规支持。

(二)不良网络广告对消费者权益的影响

网络广告是网络不可或缺的一部分，也是许多网站维持生存的经济来源。但是有些不良网络广告对消费者存在潜在的威胁，并且可能会不同程度地侵犯消费者的合法权益。

1.侵犯消费者的人身安全权

《消费者权益保护法》中规定消费者所享有的权利首先就是保障安全权，包括人身安全和财产安全不受损害的权利。网络广告中对人身安全权侵犯的主要表现是隐私权受侵犯，即个人信息的商业利用。传统消费市场中，隐私保护不是突出的问题，现行法律中也未明确规定，而新的民法典中规定了隐私权，包括私人活动、私人信息、私人空间不受侵犯，禁止以窥视、窃听、刺探、披露等方式侵害他人隐私。

2.侵犯消费者的知情权

网络是一个四通八达的虚拟世界，它通过各种网络技术使信息更加逼真，某些不良商家的网络广告所宣扬的商品信息和服务将商品的各种缺陷掩盖起来。不良网络广告发布者的身份在网络中容易隐藏，很难验证其真实身份。对不良网络广告发布者不能使用传统的核对身份证、营业执照等方法。我国目前还没有建立相应的信用制度，因此存在证据保存难、调查取证难、监管难等问题，使消费者无从了解商品或服务的真实情况。

3.侵犯消费者的自主选择权

网络广告可能会使用一些强迫性的表现形式，例如我们前面所讲到的垃圾邮件、插播广告、漂移广告等都属于强迫接收型广告。这些广告形式很大程度上妨碍了上网者对网站的正常浏览，侵犯了消费者对广告的自主选择权。虽然这种强迫性在传统的广告媒介中，例如广播、电视、户外等广告媒介中也时常出现，但就其表现的严重性来说，网络广告是占第一位的。

4.侵犯消费者的批评建议权和依法求偿权

《消费者权益保护法》规定消费者享有依法获得赔偿权，在网络广告侵权案件中，应同样适用，但目前还没有法律依据，这是在网络广告监管中应该给以重视的。

(三)网络广告监管的必要性与可能性

1.网络广告监管的必要性

从上面的分析中我们可以得出这样一个结论：网络广告不能长期任其自然发展，不能脱离广告发布的有关规定，不能侵害消费者的权益。同时，一旦消费者权益受到不良网络广告的侵害，应该有相应的机构对其进行处理。网络广告的经营活动和宣传活动，需要同传统广告一样，有确定的法律法规来对其进行约束，只有在相对的、规范的自由空间中发展，才是健康的。对网络广告的监管，将成为未来广告监管工作的重要组成部分，虽然网络广告较传统广告来说具有更多的细节问题，但我们应该逐步去规范、去理顺。

2.网络广告监管的可能性

在现实生活中，我们也常常听到一些不同的声音，认为网络广告所涉及的范围过大，不论是从广告发布的形式还是从广告发布的类型来看，都较难监管。但我们认为，网络毕竟也是一种媒介形式，它也是在人的操纵之下存在的，它也有其所依托的存在环境。因此，我们对网络广告进行管理也是有可能的，一是现有的广告法律、法规同样适用于在网络上发布的广告；二是《广告法》明确规定的广告监管机构可以承担起对网络广告的管理职能；三是管理对象也是可以明确的，即可以设置网站的广告宣传者和经营者。有了管理者和被管理者，有了法律依据，接下来就需要去研究制定适合网络广告特点的一套管理方法和措施，然后逐步实施管理。在网络广告监管方面，我们可以根据网络自身的特点，从网络终端控制不良广告的发布，对相关广告的发布者也可以从网络系统中寻找到其真实的地址、身份等信息。我们可以用网络技术来对网络广告进行监管，同时结合传统的广告监管体系，做到更全面的监管。

二、开展网络广告监管的对策

由于网络广告出现的时间并不长，且具有较强的技术性，因此，对于网络广告的管理依然还不够完善，许多方面还在探讨之中。总的来看，进行网络广告监管应该从以下几个方面入手：

(一)开展对网络广告的专项调研，健全网络广告管理法律法规

当今社会是法制社会，所有的商业行为都应该在法律的规范下进行。网络广告管理的根本手段应该是法律手段。我国现行的有《广告法》、《反不正当竞争法》等相关法律，但对于适用于网络广告的法律法规还有待健全。虽然我国在近些年相继出台了一系列适用于网络管理的法律法规，但对于网络广告管理依然有待于细化和完善其法律法规。

第一，完善对网络广告的监管，要加强对网络的理解与认识，研究网络广告与传统广告的差异，开展专项调查研究，根据事物发展的现状与趋势，制定促进发展的市场规范。

第二，立法是解决问题的有效途径，通过立法，可以遏制违法行为的发生，切实可行的法律制度也是市场监管的有效手段。广告监管机构在对网络广告进行管理时，应当明确监管的指导思想，即在促进网络广告发展的同时对其进行规范，使之在良好的环境下成长。

我国的网络广告发展仍处于初级阶段，对网络广告的发展应做到管而有序、管而发展。对此，广告监管机构应把网络广告纳入管理的轨道。现有的广告管理法律法规对广告内容的真实性、合法性以及符合社会主义精神文明的要求有了系统化的规定，网络广告的宣传内容应当照此执行，如有违反，也应当依据相应的处罚条款严肃查处，以切实维护广告经营的正常秩序，保护消费者的合法权益。

(二)明确网络广告监管机构的职能，赋予其行政权力

广告监管机关实施对网络广告的管理之前，首先要明确网络广告的范围。由于网络所承载的信息量十分庞大，因此在对网络广告进行管理之前，要对网络广告进行界定，区分广告信息与一般信息，将广告纳入整体广告市场管理范围。在网络广告法律法规完善之前，我们可以依据《广告法》中的规定，对广告主、广告经营者、广告发布者、广告内容、广告形式等因素进行审核。

其次，制定网络广告经营者、发布者主体资格的资质条件，实行核准注册制度，确定登记注册的管理机构。由于网络的跨地域特征，网络广告也没有地域界限，因此在登记注册的管理机构的确认上要考虑到国际互联网的存在，与国际规范接轨。网络广告监管的难度虽然较大，但我们通过对服务器站点的掌控可以相对容易地对网络广告进行监控。在网络广告监管机构划分方面，原则上应以站点服务器所在地区工商局作为网络广告的监管单位，这样有利于就地检查和审核，也可以及时对不良广告进行删除、关闭等操作。基于网络广告的特点，应完善发布网络广告的登记备案制度，减少虚假广告出现的可能性；同时大力加强网络广告的审查员培训，提高其鉴别能力，防范违规、违法广告。

再次，建立适应网络经济发展需要的、符合当代科技水平的网络广告市场交易规范与规则，创造公平、公开、公正的市场竞争秩序。我们可以利用网络时代所产生的新的技术，将其运用在对网络广告的管理之中。例如，我们可以向网络广告经营者、发布者派发电子营业执照，在网络广告的发布等活动中以电子执照为凭据，对网络广告进行审核、鉴定、发布、备案、检查等。

复次，建立对网络广告内容的审查制度，明确广告主、广告经营者、广告发布者的审查与法律责任。尤其是对远程发布的网络广告的内容、表现形式一定要制定具体的规则，把好审查关。

最后，提高网络广告监管人员的技术水平。由于网络广告是在网络技术的发展上发展的，网络技术本身是一个更新迅速的现代技术，因此要解决传统广告管理机构对网络广告不适应的问题，其中包括管理人员的网络知识和计算机操作技术等。

(三)建立行业协会，强化行业自律和消费者监督

要建立完善的网络广告监管法律环境，就必须建立行业组织，发挥组织的作用，确立网络广告行业自律规则，强化行业自律，填补政府广告监管留下的空白。网络广告比传统广告所涉及的细节问题更多，管理上更为复杂，因此广告自律成了保证网络广告健康发展的重要手段之一。广告自律的作用表现为：

第一，广告行业自律是避免纠纷的有效途径。网络广告协会能够要求参加协会的广告主、广告经营者、广告发布者学习有关网络广告的监管法规，从而增强法制观念，科学地运用竞争手段，杜绝不正当竞争行为。在发生纠纷的时候，网络广告协会可以发挥其协调功能。

第二，广告行业自律是政府广告监管的重要补充。政府的宏观调控与广告行业自律是维护广告市场正常运行的两大力量。在WTO基本原则限制政府干预经济的条件下，广告行业组织的作用势在必行。

第三，广告行业自律是网络广告事业健康发展的保障。网络广告业要持续健康地发展，必须不断提高广告从业人员的素质，广告行业组织可通过组织培训、交流、舆论监督等多种方式达到自我净化的目的。同时，要全面推行网络广告业务员培训上岗制度和审查员培训上岗制度。

行业自律机制是监管工作实施的保证。网络广告行业内部应该具有自审、自律的责任感，尤其是网络广告发布方，应该对所承担发布的网络广告进行基本的审核。自律规则是参与方自主合意达成的，而且从专业角度做出相应的规范要求，通过业务研讨、质量评价、专业指引等手段解决行业中存在的问题，利用名誉、信用、剥夺其资格等制裁方式，使违反自律公约的企业处于不利的竞争地位，甚至无法立足。

对网络广告的监管，还需要动员广大的消费者对网络广告实行监督，建立方便有效的举报制度、监督制度、网上购物保护制度等，以规范网络广告市场秩序，促进网络经济的发展。

网络广告的发展与监管还存在诸多难点，但网络广告无可比拟的优越性将使它不断发展壮大，并对社会经济产生巨大作用。20世纪末的信息产业革命改变了世界经济的格局，网络经济中的广告体系对当代经济发展发挥了巨大的作用和深远的影响。因此要利用网络广告的优势，建立公平、开放、平等、有序的网络广告环境，促进网络广告健康、持久地发展。

(四)完善网络广告监管制度，净化网络广告秩序

由于网络广告本身的相对自由性，其中的虚假广告比在传统广告媒介中出现的频率更高，数量更多。没有完善的网络广告监管制度，就不能保证网络广告的正常秩序。虚假广告不仅损害了消费者的利益，也对网络广告的发展带来了严重的阻碍。因此，要预防虚假广告、不良广告在网络上的存在，相关部门就必须建立安全可靠的网络广告管理制度，在具体的管理过程中做到有法可依、依法整顿，从而保证网络广告健康有序地发展。

1.建立规范的违法广告公众举报制度

广告违法行为同其他违法行为的重要区别在于广告违法行为的公开性和其他违法行为的隐蔽性，这也是建立违法广告公众举报制度的依据和意义之所在。建立这一制度必须解决四个问题：一是要有明确的受理机关和举报方式，以解决向谁举报和如何举报的问题；二是要有负责的查处结果反馈公告制度；三是应有必要的物质奖励措施，以调动举报者的积极性；四是应当依举报者意愿建立相应的保密制度。国务院有关文件中已经规定了类似的举报奖励制度，可资借鉴。

2.建立网络广告登记备案制度

同传统广告相比，网络广告登记备案相对比较复杂。由于网络广告数量庞大，所涉及的广告内容也是千变万化，因此只能通过网络广告的发布方来入手，要求广告的发布方对广告实行严格的备案和审查制度。我们可以给大型网站办理广告经营许可证，网站应该每月向相关管理部门提交所发布的广告的详细情况，相关管理部门结合上报的备案材料和日常例行监督对网络广告进行监控。当然，由于网络广告在网络中可以说是“无孔不入”，只要有网民活动的地方就会有广告出现，因此，对于小型或超小型的网站及网络广告，我们在备案管理上还有很多有待解决的难题。

3.建立对网络广告内容的审查制度

在明确网络广告发布流程后，我们需要对网络广告的广告主、广告经营者、广告发布者进行审查，并明确各自的法律责任。在服务器所在区域的相关审查部门的配合下，对网络广告内容进行审核，尽量在源头阻断不良、违规的网络广告。

4.建立第三方代理制度

对于网络广告主来说，统一的中央服务器广告管理可以准确地测定广告的投放效果，并给出评价与分析报告；对广告监管者来说，可以通过统一的中央服务器加强对网络广告的监管。因此，建立第三方代理机制，有利于网络广告业从无序状态向规范有序的方向发展。在第三方代理的配合下，相关部门对网络广告的监管将变得更为简便，也更容易在网络广告发布之初对其进行审查和控制。

5.加强国际协作，实现网络广告真实性的国际监管

虽然我们只能对本土领域的广告行为进行规范和监管，但由于互联网本身是一个国际性的、开放的网络系统，我们在任何一个可以联通互联网的地方都能对世界各个国家的网络广告进行浏览，因此，在对网络广告的监管中，应该制定一个全球性的行为规范，通过国际公约，依靠国际协作的途径来解决。随着国际网络广告业务的发展，我们会遇到更多的问题，因此有必要出台一部专门针对国际间流传的违法违规的网络广告的国际法。

(五)建构工商行政管理网络工作平台

工商行政管理应随着时代的发展而发展，在信息化时代，工商行政管理也应该与时俱进，建立相应的网络工作平台。《2001—2005年工商行政管理系统信息化建设规划纲要》中提出其主要任务为：

(1)加快基本网络的建设进度。工商行政管理网络系统由涉密网、内部网、外部网三个部分组成。其中，涉密网将按国家保密要求组织建设，内部网由总局、省级局、市(地)局、县(市、区)局、工商所五层四级专线或虚拟专用网构成，外部网由各地利用本地政府网或因特网构成。总局负责总局至省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级市之间的第一级专线联网，省级局负责省至市(地)、县(市、区)、工商所的三级联网。沿海口岸地区城市工商局都要积极开展与经贸委、外贸、税务、海关等有关部门进行联网。在网络系统建设中，要利用先进、可靠的安全技术，建立一套安全防范技术体系。同时，要建立健全规章制度，保障网络、设备和信息资源的安全。

(2)重点抓好信息资源建设。建立、健全和开发利用各类经济户口信息资源是信息化建设的核心工作。第一，总局、省级局、市(地)局数据中心按照各类经济主体信息和相关数据资源物理分布存储，逻辑集中建库和信息整合的建设思路，建立全系统共建共享的信息资源库，实现内资、外资、私营企业登记和重要案件数据全部入库；第二，加强数据资源质量控制与开发管理，确保数据信息全面、完整、准确、实时、开放、安全，要能够提供具有统计和分析功能的数据信息，满足不同层次和领域的需求。

(3)大力推进业务应用系统建设。以网络和各级数据中心为基础，以经济户口管理为主线，以总体设计、统一标准为原则，以信息互通、业务联动、优化处理流程为目标，改进和提高业务应用软件功能，推进七个方面业务应用：经济户口管理系统、打假维权系统、广告管理系统、商标注册管理系统、数字档案系统、办公自动化系统、依法行政支持系统。

(4)建立电子政务系统。利用因特网和政府内联网开展网上工商业务，省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级市工商行政管理局都要在三年内，60%的地级市工商行政管理局要在五年内设立政府工作网站，建立网上并联审批、网上年检、网上信息发布等电子政务系统。利用信息技术手段，规范和整顿网络经济的秩序，对电子商务中的市场准入、市场经济行为秩序、网上知识产权保护等实施监管。