美国对商业银行的监管

二、美国对商业银行的监管

美国对商业银行的监管是建立在一系列法律、法规的基础之上的。其中，最主要的法律、法规包括：《1863年国民银行法》、《1913年联邦储备法》、《联邦存款保险法》、1933年银行法》、《1956年银行控股公司法》、《1980年存款机构放松管制与货币控制法》、《1991年联邦存款保险公司改进法》、《1991年外资银行监督改善法》、《1996年联邦存款保险基金法》、《1999年金融服务现代化法》以及《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》。

经过两百多年的发展，美国银行业形成了独特的双重多头监管体系，成为世界上最复杂的银行监管体系。双重是指联邦和州均设置有相关的监管机构对商业银行进行监管，多头是指商业银行同时要受到多个监管机构的监管。

在联邦层面，主要有货币监理署、联邦储备系统以及联邦存款保险公司等机构履行商业银行的监管职能。其中，货币监理署是根据《1863年国民银行法》而设立的，其设在美国财政部下，负责对所有国民银行以及联邦许可的非美国银行的分支机构或部门授予特许状及进行监管和检查。联邦储备系统，是独立的美国中央银行，其包括12个地区性的联邦储备银行，每一家联邦储备银行在其管辖地域范围内履行中央银行的职能。联邦储备系统的主要职责是制定及执行货币政策，但是其亦有重要的银行监管及检查的职能：联邦储备系统是州会员行的主要联邦监管者、银行控股公司的监管者以及外国银行在美国经营活动的监管者和会员行在国外活动的监管者。联邦存款保险公司则依据《联邦存款保险法》的授权管理联邦存款保险体系，对存款保险基金进行跟踪，并享有对投保商业银行广泛的执行权，包括有权终止任何从事不安全或不稳妥活动的任何机构的存款保险。联邦存款保险公司对所有其承保的存款机构都享有第二位的监管和检查权，同时还是投保的州非会员行和州储蓄银行的首要联邦监管者。此外，联邦存款保险公司在倒闭的金融机构解散的过程中扮演着主要的管理者角色，并且实际上还是所有其保险的存款机构的接管人或保护人。

除此之外，在联邦层面还有两个特殊的机构：储蓄机构管理局以及国家信用合作社管理局，前者主要负责对联邦特许的储贷机构进行监管，但是已于2010年并入货币监理署，后者则负责颁发联邦信用合作社的特许状并对之进行监管。

此外，各州均设有相应的银行业监管机构，履行对商业银行的监管职能。在美国，依据各州法律登记注册的银行，需要从州银行监管机构获取特许状，并受到州银行监管机构的监督和检查。在一定的情况下，州特许银行还同时受到联邦监管机构的监管：加入联邦储备系统的州会员行，受到联储的监管；在联邦保险公司投保的州特许银行，还受到联邦保险公司的监管。

由于同时存在联邦监管机构以及州监管机构，并且联邦的监管机构还存在多个，所以这些机构之间的监管协调就成了问题。在美国，有大量的正式和非正式的机制促进各个联邦监管机构之间以及联邦和州监管机构之间的协调。其中，根据《1978年金融机构监管和利率控制法》成立的联邦金融机构检查理事会是一个促进监管协调的重要机构。该理事会是由货币监理署、储蓄机构管理局、联邦储备系统、联邦存款保险公司以及国家信用合作社管理局这五个联邦监管机构组成的一个跨机构组织，其目的是为金融机构的联邦检查制定统一的原则，并为增加监管中的统一性提出建议。

在美国，监管机构对商业银行的监管内容，主要包括如下几个方面：（1）市场准入的监管。注册不同性质的商业银行，要由不同的监管机构进行审批及颁发特许状。联邦或州的监管机构通常会对商业银行的营业宗旨、组织章程、资本结构、董事、高管资历、管理业务和风险、获利能力和所有权要求等因素进行考虑和调查以作出决定。（2）资本充足率的监管。监管机构参照《巴塞尔协议》的规定来评价商业银行的资本充足性。第3）对风险损失准备金的监管。监管机构会根据美国商业银行坏账的具体情况要求商业银行计提风险准备金。（4）对存款保险的监管。美国联邦储备系统的会员行均被要求参加联邦存款保险，同时大多数州也要求州立银行参加联邦存款保险。联邦存款保险公司一身二任，既是保险公司，又是金融监管机构，将业务职能与监管职能紧密结合，以检查投保银行安全状况的方式，监管美国商业银行。此外，监管机构还对银行的经营范围、资产集中、银行流动性、银行合并及银行破产和倒闭等进行监管。

在美国，监管机构可采取的监管手段有多种，常见的包括发布监管规则、进行现场检查以及非现场检查、对监管对象发布命令（如禁制令）以及进行金钱处罚等。例如，货币监理署对国民银行履行监管职责时，有权采取如下手段：（1）贯彻执行有关法律、法规，对银行的经营活动状况进行跟踪研究；（2）检查、监管所辖银行，审批所辖银行设立分行、进行并购重组的申请；（3）对所辖银行违法、违规或进行非正常金融活动进行处罚，包括撤换银行高级职员的职务、与董事会协商改变银行运作方式、下达暂停和停止业务命令以及实施资金处罚等；（4）制定管理银行投资、借贷和其他活动的规章制度。