完善被征地农民社会保障制度路径分析及探讨

陕西省西安市碑林区人力资源和社会保障局 马志安 王璐

随着经济社会和城市建设的快速发展，全国大多数地方都面临着一个问题，农村土地不断被征用，被征地农民越来越多，他们的就业和养老问题引起了各级政府的高度重视。为了统筹城乡发展，切实保障被征地农民的利益，维护社会稳定和实现被征地农民“老有所养”，政府通过个人缴费、集体补助和政府补贴的原则，多层次筹集保障资金，建立被征地农民就业和社会保障制度。目前，碑林区符合办理被征地农民养老保险的人员积极性不高，参保人员不多。

一、建立被征地农民社会保障制度的必要性

目前我国居民的收入两极分化越来越明显，并且城乡、区域、行业、群体之间的收入差距持续扩大。在我国社会主义市场经济发展初级阶段，“允许一部分人先富起来”，带动其他人逐步走向富裕。在社会整体进步的同时，贫富差距也不断呈扩大趋势。据世界银行测算，我国反映居民收入差距的基尼系数持续攀升。1990～2008年，我国基尼系数从0．35上升到0．48，已经大大超出0．4的警戒线，我国最高收入的20%人口的平均收入是最低收入20%人口的平均收入的10．7倍。我国收入分配差距呈扩大趋势的另一个体现就是社会保障方面的再分配差距特别明显。我国对城市居民的社会保障投入远远高于农村居民，同时农村基础设施落后，公共资源投入也少的可怜。这种严重的城乡二元结构造成了城乡间的巨大不平等。

改革开放后，我国农村实行了家庭联产承包责任制，土地作为农民的“命根子”被福利性的均分，从而土地作为基本生存和生活保障的要素作用得到了充分体现，也为土地保障和家庭保障提供了制度前提。然而随着城市化进程的加快和众多基本建设项目的开工，被占用土地的农民的保障问题却没有一个统一的制度来明确。虽然按照国家《土地管理办法》规定了一定数额的补偿，但现行的补偿标准太低，不能有效解决被征地农民的基本生活保障问题，目前由此引发的上访案件和强拆案件不断增多，已经成为影响经济发展和社会安全稳定的重要因素。在新的历史条件下，中共中央把维护和实现公平正义、构建社会公平保障体系作为执政的重要内容，既是建立和谐社会的要求，也是完善中国特色社会主义市场经济制度的题中应有之意。

二、现阶段农村社会保障的基本状况

目前我国农村和城镇间社会保障制度存在着较大的差异，而且这种差异会长期存在。随着社会的发展，目前城镇社会保障制度不断完善，医疗、养老、住房等保障机制日渐健全，保障水平也日渐提高，并且一直以来，城镇实行的是高补贴、高就业的保障制度。但是广大的农村却享受不到这种高保障的待遇，其实行的是以群众互助和国家救济为主的保障体系，保障水平远低于城镇。我国现行的社会保障制度，在维护社会公平方面做得还很不够，尤其是农村社会保障制度的缺失，不但没有发挥其调节功能，缓解社会分配不公，反而在某种程度上加大了这种差距。近年虽然农村新农合、新型养老保险等已经逐渐推开，但保障水平远远不足，由于受各方面因素制约，还存在着许多问题。

1．从基本生活保障方面看，缺乏统一标准

目前大多实行的是由村为每位被征地的农民发放生活补助金。但由于村与村之间的经济基础不同，补助标准也不统一。有些邻近的村，距离相去不远，但由于村集体经济基础不同，补助标准却相差很大，保障水平也自然有着天壤之别，保障水平不平衡的现象较为普遍。

2．从养老保障方面看，参保面比较小

总体分为三种情况：比较富裕的经济强村，一般为所有符合条件的农民一次性全部缴纳养老保险金；经济实力稍弱的村，则为部分年龄较大的农民进行投保；而部分地处偏远、征地补偿少、村集体经济基础差的村，无法统一为农民投保，只能为满足一定条件，比如年满60周岁的老人发放部分生活补助。

3．从医疗保障方面看，保障水平还不够高

我国新型农村合作医疗制度全面推开，但从整体上看，制度还不够健全，保障水平尚不够高。农民不愿看病、不敢看病的现象仍然存在。从调查情况看，农民普遍反映的主要问题是报销比例偏低，一般只能达到医疗总费用的20%左右，不能根本解决农民“因病致贫”的问题。造成报销比例偏低的主要因素有三：一是规定的可报销目录品种太单调、范围太小，不能满足临床治疗的需要，导致很大一部分用药不在报销范围，影响农民受益。二是报销规定都是由县级政府制定，对区域外转诊限制较多，区外治疗起付线高，报销比例低。三是“药费太贵”影响了实际报销比例，很多地方的指定医疗机构存在药品价格过高的现象，药品费用在获得合作医疗报销后，有的药品还高于药店零售价格，多数农民认为参加新农合后住院报销那点钱都被医院赚去了，在一定程度上影响了农民参加合作医疗的积极性。

三、碑林区被征地农民的基本状况

碑林区现有15个行政村，计4985户，总人口11792人，2006年6月30日前已全部转为城镇居民户口。经核查共有8795人属于参保范围，其中适龄劳动力年龄段的人员（男18至50周岁，女18至40周岁）3078人，占35%；接近领取养老金年龄的人员和已达到领取养老金年龄的人员（男50周岁以上，女40周岁以上）5717人，占65%。截至目前，被征地农民已参加养老保险1501人，且全部为适龄劳动力年龄段的人员，并完成了向城镇职工养老保险的转移工作，适龄劳动力年龄段的人员积极参保，人数较多，有的村参保数达到80%，可接近领取养老金年龄的人员和已达到领取养老金年龄的人员尚无人参保。由于受各方面因素制约，还存在着许多问题：

1．已征地农民养老保险的缴费及待遇问题

突出表现在接近领取养老金年龄的人员和已达到领取养老金年龄的人员缴费过高、待遇偏低方面，根据市政发［2005］45号文件规定，接近领取养老金年龄的人员和已达到领取养老金年龄的人员原则上应一次性缴纳全部费用，最高达48510元，到达退休年龄后，每月可领取300元养老金。他们算了这样一笔账：48510元÷（300×12元/年）=13．5年，普遍认为缴费基数太高。同时，近些年城镇职工退休待遇增长较快，他们以城镇职工退休待遇为参照进行比较，认为待遇偏低，无法达到被征地农民市民化生活标准的需要，加上社会生活水平日益提高、物价上涨等因素，基本生活更加缺少长远的切实保障。特别是年龄偏大、文化素质偏低的农民，很可能永久失业，靠现有的保障水平根本无法养老，故积极性不高，无人参保。

2．已征地农民参保费用缴纳比例问题

市政发［2005］45号文件规定：已达到领取养老金年龄和接近领取养老金年龄的人员养老保险缴费标准分为高、中、低三个档次，由本人自愿选择。所缴费用由村集体经济组织和个人合理分担。根据本人选择缴费标准的不同，政府财政相应给予30%、26%、23%的补助，村集体经济组织和个人具体分担比例由集体和个人协商确定。在实际工作中，村集体和个人共同承担比例参差不齐，有的村由村集体全部缴纳村民个人承担的费用，有的村则由个人承担较多费用，所以个别村的村领导对开展参保工作心存顾虑，担心村民要求村集体负担较高比例的养老保险费用，故表态，村上不参与此项工作，不宣传、不组织，村民是否参保完全属于个人行为，与村上无关，这使参保工作难以开展。有的村由于财力不足，村集体无力给参保对象给予补助，政策难以实现，致使“集体和个人合理分担”变成了“完全由个人缴纳”，养老保险演变为“个人储蓄保险”，体现不出社会共济与福利性，导致部分被征地农民中断参保。

3．相关部门拨付补助资金迟缓

2007年11月底，碑林区人力资源和社会保障局就已收取了第一批420名被征地农民的养老保险金（个人缴纳部分），12月初，区级财政补助金已拨付到位，但市级财政补助金于2008年7月才拨付到位，使该部分人员未能及时向城镇职工养老保险转移。由此产生两项不利后果：一是拨付时间迟延，导致转移基金的利息增加，甚至可能因为利息的过多增加，导致基金不足而无法转移，城镇职工养老保险缴费标准从当年7月开始计算本金和利息，时间越长，产生利息越多。目前对于财政补贴拨付时间并无明确规定，如果迟延拨付时间过长，可能导致利息产生过多，收取的养老保险金不足以支付城镇职工养老保险金本金和利息的情况。二是挫伤了参保人员的积极性。参保人员迫切地希望转移，早日享受相应待遇，但财政补助的迟延拨付，不仅挫伤了参保人员的积极性，而且让等待参保的人员产生迟疑和观望态势，影响参保工作的进一步开展。

4．城中村改造在客观上对此项工作产生了一定的影响

处于改造中的城中村参保情况普遍不理想，主要原因是有两个：一是绝大部分村民原先赖以生存的经济来源丧失，同时将大部分财力和精力放在安置补偿和购买房产上，无力缴费。二是搬迁后，被征地农民居住分散，联系困难，加大了宣传和开展工作的难度。

四、完善被征地农民社会保障制度的措施

被征地农民社会保障问题，是一项社会性的问题，是一项庞大而又复杂的社会工程，从中央到地方政府都高度重视。解决被征地农民社会保障问题必须综合考虑，统筹兼顾，既要有利于推进农村工业化和城乡一体化，又要从保障农民的生活需要出发。既要研究解决征地费用偏低、就业困难等问题，最大限度的维护农民的利益，还要从保障农民长远利益出发，探索制定深化体制改革的政策，切实做好被征地农民的生存、发展、就业等各方面的保障工作，从根本上解决被征地农民的生活和出路问题，以维护社会稳定。

1．健全完善被征地农民养老保障制度

（1）提高已征地农民非适龄劳动力年龄段的人员养老保险待遇。针对接近领取养老金年龄的人员和已达到领取养老金年龄的人员提出的缴费基数高、保障待遇低的问题，建议有关部门尽快制定和出台养老保险长效调节措施，适度提高被征地农民养老保险待遇标准，适当延长缴费年限，确保被征地农民的可持续缴费能力，保障被征地农民的长远基本生活利益。在缴费方式上，建议采取灵活缴费方式，允许农民有钱时多缴或一次性缴费，无钱时少缴，生活困难时不缴。在参保范围上，建议在城中村改造实施前，将适龄劳动力年龄段的人员尽量纳入养老保险范围，做到应保尽保。

（2）明确政府财政、村集体、个人分担比例，加强政策操作性。例如，在政府承担30%的基础上，进一步规定，由村集体承担20%以上（村集体视自身经济情况可以多缴，可从土地补偿费中开支），余下部分由农民个人承担，通过“政府出一些，集体补一些，个人缴一些”的方式减轻被征地农民缴费负担，调动被征地农民参保积极性。

（3）财政补助金应及时拨付到位。建议有关部门明确规定，在农民个人部分缴纳之后，市、区两级财政补助金应在一个月内拨付到位，防止转移时间迟延。

（4）加大宣传和组织工作力度。通过媒体、进村散发宣传资料和咨询服务、板报等形式，大力开展政策宣传工作，采取会议集中讲解和召开座谈会的方式给村民讲解政策，使被征地农民养老保险政策深入人心，提高农民参保的意识。

2．健全完善被征地农民医疗保障制度

具体有以下几种情况：对于达到法定退休年龄的被征地农民（男年满60周岁、女年满50周岁及以上），可采取一次性缴纳15年医疗保险费的办法，不享受医保卡买药待遇，只办理住院医疗保险。其筹资模式为个人按3%的比例缴纳医疗保险费的小部分， 7%的医疗保险应从土地补偿费中扣缴。对于处于劳动年龄阶段的失地农民（男16～59周岁、女16～49周岁之间），可以分类采取两种办法：一是年龄偏大、收入低的失地农民，可以采取与退休年龄段的被征地农民类似的缴费模式，不享受医保卡买药待遇，只参加大病和住院医疗保险；二是对于年龄较小能够凭自己的一技之长就业的失地农民，就业后直接参加城镇职工基本医疗保险。对于劳动年龄段以下（16周岁以下）人员，包括在校学生，可根据实际补偿情况一次性发给医疗补助费，有条件的劳动年龄段以下人员，鼓励其参加形式多样的商业医疗保险。

3．健全完善被征地农民最低生活保障制度

建立被征地农民最低生活保障制度是建立被征地农民各项保障制度的前提，因为最低生活保障是每一位公民应该享有的最基本权利，是公民的生存权得到保障的重要体现，也是统筹城乡社会保障制度建设的突破口之一。一是确立多渠道资金筹集机制，资金的筹措主要依靠政府和集体（其中政府所占比例相对要高一些），而不应由被征地农民个人负担。政府和集体筹措资金的主要来源是土地出让金。政府和集体征用农民土地后，将土地出让给开发商，在这一过程中存在两个环节，一个环节是征用农民土地，给农民土地补偿金。二是出让土地给开发商，收取土地出让金。然而给予农民的土地补偿金和收取的出让金数额相差是很大的，可达十几倍甚至百倍，在这巨大的土地价格差距中，政府和集体从中赚取了巨大增值收益，这其中应该有被征地农民应得的。因此，从土地转让增值收益中为被征地农民划拨出一定比例的资金，来为被征地农民设立最低基本生活保障基金是必要的。这既有利于维护被征地农民合法权益，也具有现实操作性。此外，在上述筹集最低生活保障主渠道的基础上，还可以辅以社会化帮扶等方式，比如，福利彩票本身就有扶弱济贫的功能，还有社会捐款等都是最低生活保障基金的有益补充。

4．完善就业保障机制

（1）强化就业培训制度，增强被征地农民的谋生能力。强化就业培训制度，形成一套完整而实用的就业培训机制和课程，对被征地农民进行技能的培训和提高，使其从单一的农业劳作中走出来，从事具有一定技术含量的工作，从而增加其就业机会。建立被征地农民阳光培训制度，由政府出资，由相关部门负责整个培训过程的监督指导，依托社会培训力量，根据被征地农民自身实际情况，结合当地社会用工需求为农民工进行免费培训。

（2）完善就业服务措施。一是建立职业指导机制，建立一支有责任心、业务能力强的职业指导队伍，帮助被征地农民分析自己的状况，指导其应该进行哪一方面的技术培训，从事哪一方面的技术技能工作，使他们增强信心，尽快转变就业观念，提高适应城市和市场的就业能力。二是成立创业服务中心机构，对被征地农民创业就业提供各方面的优惠扶持，保证被征地农民尽快就业。为被征地农民再就业提供小额贷款，税费减免等优惠措施，并对自谋职业和开办企业提供政策支持，对其简化办事程序，为其尽一切可能的减压、减负，扶持其创业发展。三是加大劳动力供求信息平台建设，定期举办专场招聘信息会，并健全完善供求信息网络系统和信息发布平台，使供求信息渠道畅通，通过广播、报刊、显示屏等一切可以宣传的方式向广大农民工提供供求信息，创造有利于被征地农民就业的机制和环境。

城市化、工业化是人类社会走向发达繁荣的必由之路，伴随着推土机的阵阵轰鸣和一栋栋高楼的耸立，如何保障被征地农民的生活问题会越来越引发人们的关注，如何做到现行征地补偿标准既可以保证被征地农民基本生活不因征地而降低，又可以足额支付被征地农民社会保障所需的费用，彻底解决好被征地农民的社会保障问题，我们任重而道远。