《存款保险条例》解读

《存款保险条例》解读_大讲堂 : 中国人民银行石家庄中心支行文化建设实录. 2014—2015

人民银行石家庄中心支行金融稳定处　李伟

《存款保险条例》已于5月1日正式实施。本《条例》共有23条，涉及存款保险的保障范围、存款保险偿付限额、存款保险费率、存款保险基金管理和存款保险基金管理机构职责等五个部分。

一、《条例》部分内容简介

〈一〉权力

1.核定保费：第九条　存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。

各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。

2.核查：第十三条　存款保险基金管理机构履行职责，发现有下列情形之一的，可以进行核查：

（一）投保机构风险状况发生变化，可能需要调整适用费率的，对涉及费率计算的相关情况进行核查；

（二）投保机构保费交纳基数可能存在问题的，对其存款的规模、结构以及真实性进行核查；

（三）对投保机构报送的信息、资料的真实性进行核查。

对核查中发现的重大问题，应当告知银行业监督管理机构。

3.风险提示：第十五条　存款保险基金管理机构发现投保机构存在资本不足等影响存款安全以及存款保险基金安全的情形的，可以对其提出风险警示。

4.惩戒措施：第二十一条　投保机构有下列情形之一的，由存款保险基金管理机构责令限期改正；逾期不改正或者情节严重的，予以记录并作为调整该投保机构的适用费率的依据：

（一）未依法投保；

（二）未依法及时、足额交纳保费；

（三）未按照规定报送信息、资料或者报送虚假的信息、资料；

（四）拒绝或者妨碍存款保险基金管理机构依法进行的核查；

（五）妨碍存款保险基金管理机构实施存款保险基金使用方案。

投保机构有前款规定情形的，存款保险基金管理机构可以对投保机构的主管人员和直接责任人员予以公示。投保机构有前款第二项规定情形的，存款保险基金管理机构还可以按日加收未交纳保费部分0.05%的滞纳金。

〈二〉责任

1.应履行的职责：第七条　存款保险基金管理机构履行下列职责：

（一）制定并发布与其履行职责有关的规则；

（二）制定和调整存款保险费率标准，报国务院批准；

（三）确定各投保机构的适用费率；

（四）归集保费；

（五）管理和运用存款保险基金；

（六）依照本条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施；

（七）在本条例规定的限额内及时偿付存款人的被保险存款；

（八）国务院批准的其他职责。

存款保险基金管理机构由国务院决定。

2.基金运用：第十一条　存款保险基金的运用，应当遵循安全、流动、保值增值的原则，限于下列形式：

（一）存放在中国人民银行；

（二）投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券以及其他高等级债券；

（三）国务院批准的其他资金运用形式。

3.法律责任：第二十条　存款保险基金管理机构的工作人员有下列行为之一的，依法给予处分：

（一）违反规定收取保费；

（二）违反规定使用、运用存款保险基金；

（三）违反规定不及时、足额偿付存款。

存款保险基金管理机构的工作人员滥用职权、玩忽职守、泄露国家秘密或者所知悉的商业秘密的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

〈三〉义务

1.编制会计报表接受审计监督：第十二条　存款保险基金管理机构应当自每一会计年度结束之日起3个月内编制存款保险基金收支的财务会计报告、报表，并编制年度报告，按照国家有关规定予以公布。

存款保险基金的收支应当遵守国家统一的财务会计制度，并依法接受审计机关的审计监督。

2.信息共享：第十四条　存款保险基金管理机构参加金融监督管理协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。

存款保险基金管理机构应当通过信息共享机制获取有关投保机构的风险状况、检查报告和评级情况等监督管理信息。

前款规定的信息不能满足控制存款保险基金风险、保证及时偿付、确定差别费率等需要的，存款保险基金管理机构可以要求投保机构及时报送其他相关信息。

另外，《条例》第六条明确了存款保险基金的来源。

第六条　存款保险基金的来源包括：

（一）投保机构交纳的保费；

（二）在投保机构清算中分配的财产；

（三）存款保险基金管理机构运用存款保险基金获得的收益；

（四）其他合法收入。

二、回答几个问题

（一）什么是存款保险？

存款保险又称存款保障，是指吸收存款的银行业金融机构依法向存款保险基金管理机构缴纳保费，形成存款保险基金，当个别投保机构经营出现问题时，存款保险基金管理机构依法向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。

存款保险制度与中央银行最后贷款人、审慎监管并称为金融安全网三大支柱。三大支柱各负其责，各行其职，缺一不可。

存款保险制度最初由美国创立，1930到1933年金融大萧条期间，美国先后共有9096家银行倒闭，所涉及的存款数额占到银行体系存款总额的14.23%。为避免挤兑，保障银行体系的稳定，保护广大存款人特别是中小储户的利益，美国于1933年出台《格拉斯—斯蒂格尔法》，成立联邦存款保险公司（FDIC），并于1934年开始正式实行存款保险制度，开启了世界上存款保险制度的先河。20世纪50年代以来，随着经济形势和金融创新的不断变化和发展，美国存款保险制度也不断完善，尤其是在金融监管和金融风险控制、预警方面，FDIC做出了大量成效显著的探索，取得了很好的成效，从而确立了FDIC在美国金融监管中的“三巨头”之一的地位，存款保险制度成为美国金融体系及金融管理的重要组成部分。

鉴于存款保险制度在金融风险监测、预警及风险处置等方面取得的成效，自1974年到2003年，建立显性存款保险制度的国家和地区数量增长了6倍多，存款保险制度已成为国际货币基金组织和世界银行对发展中国家提出金融改革建议中的一个主要内容。

存款保险制度经过几十年的发展已经逐渐成为市场经济条件下各国普遍实施的、基础性的金融风险防范与处置机制。目前，世界上已有112个国家和地区建立存款保险制度。金融稳定理事会（FSB）24个成员国和G20集团中，只有南非、沙特没有建立存款保险制度。

我国的《存款保险条例》立足于我国国情，同时充分借鉴国际经验，特别是国际金融危机中正反两方面的经验教训，先易后难，循序渐进。先确立基本的制度框架，在实践中逐步完善。

总体思路是：低费率起步；先设立存款保险基金，暂不单独设立存款保险机构；有关基金的业务只涉及保费征收、基金管理、存款赔付、必要的信息收集与核查、早期纠正措施及风险处置。这样的安排，起步容易，便于操作。

（二）为什么存款保险制度可以防范化解风险，起到维护金融稳定的作用？

第一条　为了建立和规范存款保险制度，依法保护存款人的合法权益，及时防范和化解金融风险，维护金融稳定，制定本条例。

1.加强对存款人的保护，增强储户信心，有效防止挤兑。

存款保险以立法的形式，为存款人的存款安全提供明确的法律保障，可以提升公众信心。存款保险运用市场化的手段处置金融风险，在银行经营失败时，可由存保机构及时接管，遵循“处置成本最小化”原则，灵活运用收购与承接、过桥银行、直接赔付、在线修复等市场化、专业化的手段，实施快速有序的处置。目前我国银行破产处置制度没规定多长时间必须把储户存款偿付完毕，老百姓缺乏安全感，一旦发生谣言，都着急取款，容易发生挤兑。而存款保险制度明确了偿付存款时间，《存款保险条例》第十九条第二款规定“启动偿付存款程序后，存款保险机构要在7个工作日内足额偿付存款”。

2.促进银行业风险管控，早期警示，确保稳健经营。

存款保险制度通过与风险挂钩的差别费率让银行意识到以后银行可以破产，风险必须自担，不能肆意从事高风险、高利润的杠杆业务，必须加强风险管理，逐步提高银行资金配置效率，改善信贷结构。同时，存款保险机构负有维护存款人资金安全的责任，对参保银行的日常经营活动要进行监督管理，发生风险及时提出建议和警告，以确保银行的稳健经营。

3.识别干预问题金融机构，早期纠正，防范风险的发生和蔓延。

《存款保险条例》赋予存款保险早期纠正职责，即存款保险基金管理机构有权对问题金融机构进行介入和纠正，并能迅速关闭经营不善的存款机构，将可能产生的道德风险及存款保险基金的损失降到最低。早期纠正包括早期识别和及时干预。早期识别是指存款保险机构通过及时核查，与监管部门信息共享等措施，做到对风险的“早发现”、只有早发现才能早干预，将风险降到最低。及时干预是早期纠正机制避免风险升级和扩散、降低处置成本的关键步骤。包括对问题银行采取多种措施，如提供流动性支持，协助开展收购、兼并或重组等。

（三）所谓“大而不能倒”的银行为什么也必须要加入存款保险？

第二条　第一款　在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构，应当依照本存款条例的规定投保保险。

强制保险是存款保险核心要素之一，也是国际通行准则。2009年6月国际存款保险协会（IADI)和巴塞尔银行监管委员会联合发布《有效存款保险制度核心原则》指出，为防止逆向选择存款保险制度，应实行强制保险，要求所有吸收公众存款的金融机构必须加入存款保险体系。

在2008年金融危机中，大银行“大而不能倒”的传说破灭，受金融危机冲击倒闭的美国美联银行、华盛顿互惠银行，资产规模都在三四千亿美元以上，然而一夜之间就倒闭了，因此不能说大银行就没有风险。我国目前经济下行压力较大，而且尚未经受一个完整经济周期（繁荣、衰退、萧条、复苏）的考验，银行业的风险不断加剧，不能排除未来不发生风险。

另外，大银行在发展过程中，国家给予了大力支持（2003年，汇金公司向中国银行和中国建设银行共计注资450亿美元，2005年向工商银行注资150亿美元，向农业银行注资190亿美元；剥离四大国有商业银行不良资产1.4万亿；推动工、农、中、建、交五大银行成功上市），因此它们也必须承担起社会责任。

（四）存款保险与保险公司有关系吗？

第三条　本条例所称存款保险，是指投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照本条例的规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。

第七条　第二款　存款保险基金管理机构由国务院决定。

与商业保险不同，存款保险制度是一种金融制度安排，运用一系列市场化金融风险防范和处置机制来保护存款人存款的显性保护制度。参加存款保险的成员必须是银行，是强制参保，由参保的银行缴纳保费，储户不用缴纳。

同时，《国务院关于同意存款保险制度实施方案的批复》（国函〔2015〕60号）指出：同意人民银行商有关部门提出的存款保险制度实施方案，请人民银行会同有关部门按照《存款保险条例》等法律法规规定认真组织实施；存款保险基金由人民银行设立专门账户，分账管理，单独核算，管理工作由人民银行承担。在存款保险基金积累较为充足且其他条件成熟时，可按程序设立独立机构，履行存款保险职能；人民银行要会同有关部门按照党中央、国务院决策部署，根据职责分工，加强协调配合，形成工作合力，确保存款保险制度平稳出台和有效运行。重大情况及时报国务院。

（五）为什么同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款不在受保范围内？

第四条　被保险存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款。但是，金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款除外。

1.根据总行《关于规范金融机构同业业务的通知（127号文）》的规定，银行间的同业存款属于银行同业业务的一种，部分同业存款属于代客理财，不属于表内业务，具有明显的理财性质，存款保险明确了覆盖范围是只保存款、不保理财。同时，较中小存款人而言银行普遍具有较高的风险识别能力和风险承受能力，不保同业存款，就是要让银行明白高风险业务后果自担，可充分发挥银行同业监督的作用。

2.投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款不纳入存款保险，是国际惯例。银行高管对破产银行的经营负有一定责任，不保高管人员在本行的存款是对破产银行高管人员的一个惩罚性措施，也是减少道德风险的重要内容。

另外“存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款”指的是，投保机构在中华人民共和国境外设立的分支机构的存款，以及外国银行在中华人民共和国境内设立的分支机构的存款不予保护。这是《条例》第二条第二款的规定。遵循的是对等原则和国际惯例，但外国银行在我国境内设立的法人机构是予以保护的。

（六）50万元是最高赔付限额吗？

第五条　存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。

设定50万元（本金加利息）的最高偿付限额，能够为99.63%以上的存款人提供100%的全额保护，也能为超过90.26%的小微企业提供保护。超过50万以上的存款不是说没有保障：一是存款保险机构可以委托其他资产质量好、风险低的银行收购或者接管出现问题的银行，以保证储户的利益。次贷危机中，美国存款保险公司处置了497家倒闭银行，其中471家采取了收购与承接倒闭银行，占比94.58%，直接赔付仅为16家，占比3.21%。二是即使当银行发生破产时，超过限额部分，储户仍可以从破产银行的清算财产中获得部分赔付。

50万的限额赔付标准也不是一成不变的，由于限额赔付的制定标准是根据客户覆盖率和人均GDP计算得出的，随着这两个标准的变化，今后赔付限额也会随之调整。

（七）为什么存款保险要实行早期纠正？

第七条　第六项规定：依照本条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施。

第十六条　投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降，严重危及存款安全以及存款保险基金安全的，投保机构应当按照存款保险基金管理机构、中国人民银行、银行业监督管理机构的要求及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施。

第十八条　存款保险基金管理机构可以选择下列方式使用存款保险基金，保护存款人利益：

1.在本条例规定的限额内直接偿付被保险存款；

2. 委托其他合格投保机构在本条例规定的限额内代为偿付被保险存款；

3.为其他合格投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持，以促成其收购或者承担被接管、被撤销或者申请破产的投保机构的全部或者部分业务、资产、负债。

国际存款保险协会（IADI）在2013年6月发布《存款保险制度的早期发现和及时纠正一般指引》中提到：早期纠正是指对问题银行的早期发现和及时纠正，是存款保险制度有效运行的重要基础。

早期纠正能有效强化对投保机构的约束，防范道德风险，可以对投保机构潜在风险进行识别和早期介入，有利于遏制风险行为，保持投资者理性，使风险早发现、少发生。如资本充足率下降到2%时，存款保险机构就可以采取接管等措施。

赋予存款保险早期纠正职责，有利于实现风险的“早发现、早纠正、早处置”，在降低风险处置成本方面可发挥关键作用。同时，早期纠正职责可以对监管机构形成一定压力，防止或减少监管宽容，促进监管质量和效率的提升。

（八）为什么存款保险要实行风险差别费率？

第九条　存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。

风险差别费率是按照各参保金融机构的风险差异制定不同的存款保险费率。先设定基准费率，根据风险程度围绕基准费率上下浮动，即风险较高的投保机构适用较高的费率，风险较低的投保机构适用较低的费率。

1.单一费率制度道德风险严重。

经验表明，无论风险高低，银行实行相同的保险费率，不利于约束金融机构的冒险经营，也会增加存款保险基金的损失。而风险差别费率使投保机构缴纳的保费与风险挂钩，有助于消除道德风险，实行保费征收的公平性。

2.风险差别费率有利于银行稳健经营。

实行风险差别费率的目的主要是为了促进公平竞争，通过经济手段形成正向激励机制，客观上对金融机构盲目扩张和冒险经营行为进行市场化约束，促进其稳健经营和健康发展，有效防止和疏导金融体系的风险。

3.风险差别费率是人民银行分支机构维护金融稳定的主要抓手。

三、需要明确的几个问题

（一）新设金融机构要多久加入存款保险？

第八条第二款　本条例施行后开业的吸收存款的银行业金融机构，应当自工商行政管理部门颁发营业执照之日起6个月内，按照存款保险基金管理机构的规定办理投保手续。

（二）投保机构多久缴纳一次保费？

第十条　投保机构应当交纳的保费，按照本投保机构的被保险存款和存款保险基金管理机构确定的适用费率计算，具体办法由存款保险基金管理机构规定。投保机构应当按照存款保险基金管理机构的要求定期报送被保险存款余额、存款结构情况以及与确定适用费率、核算保费、偿付存款相关的其他必要资料。投保机构应当按照存款保险基金管理机构的规定，每6个月交纳一次保费。

（三）存款保险费和存款准备金的区别？

存款准备金是指金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而存放在中央银行的资金，为的是在银行资产范围内保证支付及提供流动性支持，是银行的资产，在发生风险时，银行可以动用存款准备金。

而存款保险费是用来赔付存款人和处置问题金融机构的资金，由银行上缴给存款基金管理机构，参保银行一旦缴纳存款保险费则要计入银行的成本，同时也就失去了所有权，当一家金融机构发生风险时，可以动用保险基金进行救助，体现的是行业风险共担的机制。

（四）存款保险条例对我国金融机构市场退出机制在立法层面有哪些衔接和突破？

第十七条　存款保险基金管理机构发现投保机构有《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十八条、第三十九条规定情形的，可以建议银行业监督管理机构依法采取相应措施。

《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十八条　银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。

第三十九条　银行业金融机构有违法经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，国务院银行业监督管理机构有权予以撤销。

按照上述第三十八条、三十九条规定，银监部门可以宣布、判定接管，具有宣布权和启动权，因为没有处置资金，无法实施重组，因此要由存款保险机构负责对问题银行的接管。程序：一是由银监部门宣布启动接管；二是存款保险机构负责接管问题银行，行使被接管机构的经营管理权，负责制定重组方案并实施重组；三是完成资产与负债转移（收购承接、过桥银行等）后，向法院申请破产。

《企业破产法》第一百零七条至一百二十四条规定，只有在法院宣告债务人破产，并将破产裁定送达债务人和管理人、通知已知债权人且公告后，才可以开始对债务人的剩余财产进行“变价和分割”。《存款保险条例》第十九条第三款“人民法院裁定受理对投保机构的破产申请时，存款人就可以要求存款保险基金管理机构在本条例规定的限额内，使用存款保险基金偿付存款人的被保险存款”。这一条款是对《企业破产法》的一个突破，只要法院受理对银行的破产申请，就可以偿付存款人的存款，低于破产法规定的处置债务人财产的启动条件。