解决我国养老问题的路径探索

一般说来，在我国当前，无论是农村，还是城市老人，养老的方式大致有三种：一是家庭养老，就是老年人在家居住，以家庭为中心，靠子女的帮助或照料。这是一种最为传统的养老方式，但是随着工业化的进展，老龄化的加剧和人口流动的增加，这种方式受到了前所未有的挑战；二是社区养老，是指由农村或城镇的社会福利机构，包括各级民政机构开办的养老院、敬老院以及街道办事处或居民委员会主持兴办的养老机构、托老所等，这种养老方式一般说来在经济发展水平较高的地区，发挥着较大的作用，但是，在广大的经济落后地区，特别是广大的农村地区，这种养老方式或养老服务的覆盖面十分狭窄，远远不那个满足我国老年人，特别是农村地区老年人的基本需要；三是民间养老，主要是一些民营企业开办的养老院，这种养老方式是一种建立在商业契约基础上的养老服务体系，其主要的目的在于获取利润，因此，这种养老方式收取的费用较高，服务条件好，只是用于经济条件比较优越的退休老年人，对于广大农村老年人，甚至是有一定退休金的城镇老年人，往往没有必要的经济条件采取这种养老方式。为了改善我国老年人，特别是广大农村地区老年人的生活状况，我们今后应采取各种有力措施，建立健全全民养老体系，真正建立一个“老有所养，老有所依”的温暖社会，接下来，笔者就对我国今后的养老服务、养老保险的制度建设提出一些可行的路径选择。

一、大力发展社会救助事业

在全国范围内针对老年人，特别是贫困老年人大力实施生活社会救助、医疗社会救助和护理社会救助。

生活社会救助是我国社会救助制度中最重要的一项内容，是指国家和社会对生活在最低生活保障标准之下的贫困人员，按照法定的标准给予现金或物质帮助，以满足其最低生活需要的一种社会保障制度。生活社会救助的目标在于保障贫困人口的最低生活水平，达到保障全体公民基本生存权利的目标，从而最终消除贫困。世界上每个国家都由自己的社会救助制度，虽然各国规定的生活救助的内容不同，但总体目标都是对陷入生活困境的个人或家庭提供满足最低生活需要的现金或实物帮助，以维持贫困者最基本的物质生活水平。一般说来，生活救助主要针对以下几种社会成员。

一、无依无靠又没有生活来源的公民。这主要是一些孤儿、未参加社会保险又无子女和配偶的老人以及享受失业保险期满后未找到工作且无收入来源的公民等。

二、虽有收入来源，但生活水平低于国家法定最低生活标准的的公民和家庭，例如虽有养老金但因要供养配偶和未成年子女的老人，或是长期患病而支出沉重的家庭或老人。在我国，由于特殊的二元经济结构，生活救助的主要对象为城市贫困户和农村贫困户。

所谓医疗社会救助，是指由政府从财政、政策或技术上为贫困人群中的疾病患者提供某些或全部基本的医疗健康服务，以便改善贫困人群健康状况的救助制度。不同国家或地区对贫困人群实行贫困救助的形式不同，但一般来说，常用的方式有三种：一是对救助对象的医疗费用进行一定比例的减免或全部减免；二是财政部门专门设立一定的专项资金，专款专用；三是行会、工会等社会组织对会员进行互济性的帮助，费用主要来源于该组织的储备金，或者是从单位福利费、工会经费中提取一定的比例。

所谓护理救助主要是针对低收入贫困老人实施的一项救助制度，以提供上门护理、护理补贴、机构照顾为内容的救助制度。低收入老人是老年人中的弱势群体，特别是没有收入来源的孤寡老人和农村地区的贫困老人，由于他们的收入低和缺乏相应的子女照料，一旦因为各种疾病和意外伤害导致部分或完全丧失自理能力，非常容易陷入生活困境。因此，必须采取一定的措施对这一特殊的弱势群体实施保护。对于有子女，但子女负担很重，生活较为贫困的老年人来说，护理救助既是帮助他们获得自理能力的有力支持，也是帮助他们子女走出生活困境的制度安排。护理救助包括医疗护理和生活护理两个方面的内容，分别采取机构护理和居家护理的方式。对于轻度丧失自理能力的老年人，通常只需要提供居家的生活护理和简单的医疗护理。而对于重度丧失自理能力的老年人，则采取在机构内接受医疗护理的方式。在具体的实施方式上，主要采取服务给付的方式，也就是说，享受护理救助的老年人只能接受主管部门提供的上门服务给付，或者是到护理救助主管部门指定的护理机构内接受护理。随着我国老龄化趋势的加大，人口流动的加剧以及家庭规模的缩小，大力发展社会护理救助已成为一项非常必要、而且意义重大的社会任务。

二、加大对农村地区的扶贫开发

为了缓解和消除农村大面积的贫困现象，在农村发展经济和实行分散的贫困户社会救助的基础上，从上世纪80年代起，我国就制定和实施了一项重大的社会反贫困战略，那就是对成片的农村贫困地区实行扶贫开发。所谓扶贫开发，就是国家和社会有关各方，对贫困地区或农村有一定生产经营能力的贫困户，通过政策、资金、技术、信息、劳动服务等方面的有效扶持和帮助，使其逐渐摆脱贫困，走向富裕。在下一步的工作中，我们应该加大对农村贫困地区的扶持力度，改善贫困地区的交通、能源、通讯、文化、卫生、教育等基础设施，提高农村贫困地区的自我发展能力，把传统的“输血型”贫困救济转变为新的“造血型”扶贫开发。

在扶贫开发的过程中，政府应该坚持“开发式”扶贫的方针，也就是要以经济建设为中心，支持、鼓励贫困地区的干部和群众改善生产条件，开发当地资源，发展商品生产，增强自我积累和自我发展能力，积极采取多种途径和综合配套措施帮助贫困人口脱贫。具体说来，包括以下几个方面：

1.坚持扶贫到户。不仅要采取干部包扶到户，经济实体带动、效益到户等有效措施，还要把解决贫困户温饱问题的各项量化指标落实到户。

2.大力推进科技扶贫。要积极加强对科技扶贫的政策指导，安排专项科技扶贫资金用于贫困地区的优良品种和先进实用技术的引进、实验、示范、推广以及科技培训等项目。

3.组织和实施劳务付出。鼓励和组织引导具备条件的贫困地区开展劳务输出。劳务输出不仅有助于贫困地区的劳动力实现就业和增加收入，更重要的是劳动者通过异地就业可以学到新技术、新生活方式和新的工作方法，开阔眼界、增强信心，提高劳动者自我发展的能力。

4.广泛动员和组织社会各界积极参与扶贫开发。积极开展希望工程、光彩事业、文化扶贫、幸福工程、青年志愿者支教扶贫接力计划、贫困农户自立工程等多种形式的扶贫活动。

5.开展扶贫领域的国际交流与合作。在主要依靠自己力量发展扶贫事业的基础上，重视开展扶贫领域的国际交流与合作，借鉴国际社会多年积累的扶贫经验和成功的扶贫方式，提高我国整体的扶贫开发水平。

6.开展东西部的协作扶贫模式。让东部较发达省市对口支持西部相对落后地区的发展。双方根据优势互补、长期合作、互惠互利、共同发展的原则，在企业联合、项目援助、人才交流等方面开展多层次、全方位的扶贫协作。

虽然我国的扶贫开发事业取得了一定的成绩，但我们面临的突出问题也很多。第一，虽然贫困地区的收入水平有了一定的提高，但我国扶贫的标准是低水平的；第二，由于受自然条件、社会保障体系、自身总和能力等多方因素的制约，已经解决温饱问题的贫困人口很容易重新返回到贫困状态；第三，尽管扶贫开发使得广大农村贫困地区的贫穷落后面貌发生了较大变化，但贫困户的基本生活条件还没有质的变化，贫困地区的社会、经济、文化落后的状况还没有根本改观。第四，中国人口数量庞大，在今后相当长的一段时间内会面临着巨大的就业压力，这必然会严重影响到贫困人口的就业，使得很多本来能够奏效的扶贫措施难以发挥应有的作用。因此，国家必须继续加大财政支持的力度，关注社会弱势群体，特别是农村弱势群体的生活状况和发展空间。

三、积极发展养老服务产业，加强养老设施建设

针对我国当前养老压力巨大的社会情景，我们应该积极发展养老服务产业，加强各地养老设施建设。具体说来，可以从以下几个方面入手：

1.统筹发展机构养老服务。按照统筹规划、合理布局的原则，加大对养老产业的财政支持力度和社会筹资力度。推进供养型、养护型、医护型养老机构建设。积极推进养老机构运营机制的改革和完善，探索多元化、立体化、社会化的投资建设和管理模式。进一步完善和落实对养老产业的优惠政策，鼓励社会各方力量参与公办养老机构的经营管理。

2.通过多种方式，因地制宜地建设养老服务设施。通过改建、扩建、新建、购置等多种方式加强养老服务设施建设。鼓励通过整合、置换等多种方式将闲置的医院、企业、农村集体闲置房屋及各类公办培训中心、活动中心、疗养馆等设施资源改造用于养老服务，全面提升社会养老能力。

3.加强基本养老能力建设。有条件的地方可以发放高龄老人生活补贴和家庭困难的老年人养老服务津贴。将符合条件的农村老年人全部纳入农村五保户供养范围，实行分散供养与集中供养相结合的方法。建立、健全养老服务体系，鼓励居家养老，拓展社区养老服务功能，增强公益性养老机构的服务能力，鼓励通过公建民营、民办公助等方式多渠道引导社会资金参与养老机构的建设和管理运行。

4.加快家庭服务性的发展。重点发展养老服务、社区服务、家政服务和病患陪护，因地制宜地发展家庭用品配送等服务项目。鼓励创办家庭服务业，健全养老服务，逐步形成以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的社会化养老服务体系。实施社区服务体系建设工程，统筹社区家庭服务业的发展。

5.鼓励多种力量发展社会服务事业。对社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构要给予税收减免等优惠政策，同时，金融机构应充分发挥信贷支持作用，热情关注、积极支持社区老年服务设施、活动场所和福利设施的建设，通过贷款优惠大力支持。

四、完善农村养老保险制度，扩大制度覆盖面

为了更好地解决我国老年人的养老问题，特别是农村老年人的养老问题，我们必须进一步完善农村养老保险制度，扩大养老保险制度的覆盖面，具体说来可以从以下几个方面入手：

1.明确政府的责任，加大国家财政对农村养老保险的补贴力度，提高政策的吸引力。国家可以为残暴农户提供一定的财政补贴。为参保农民提供一定的配套供款可以提高农民参加养老保险制度的积极性。逐步建立和完善农村社会保障制度是市场经济发展到一定阶段的客观要求。目前，加大政府补贴，农民的入保积极性就会提高，这样就会缓和甚至化解我过养老保险金的隐性债务。只有加大财政补贴，才能体现农村养老保险的“社会性”与“福利性”。

2.加强农村养老保险制度的相关法律建设。各级地方政府在不与国家的法律、法规、政策相抵触的条件下因地制宜地制定符合当地情况的政策法规。只有加强农村养老保险方面的法律制度建设，才能保证农村养老保险制度的有力、持久、健康发展。

3.完善制度设计，努力向城乡社会保险制度一体化的方向发展。我国传统的二元经济结构造成了现实的城乡差别。随着工业化进程的加快，农村工业化、农村人口非农化也在加快，城乡差别正在逐步缩小。减小城乡差别，改善城乡社会养老保险制度的不公平现象，建立和完善城乡统一的社会养老保险制度是我国养老保险制度发展的必然趋势。

4.尽快出台全国性的农民工养老保险、农村养老保险政策，让潜在的参保者对农村养老保险制度的预期更加明确。具体说来，可以根据农民工、农民的收入特点适当降低缴费比例，减少最低缴费期限，提高农村社会养老保险的统筹层次，构建全国统一的制度框架，进一步明确农村养老保险关系的转移和衔接办法，这些政策规定可以提高农民参加养老保险制度的积极性，是扩大养老保险制度覆盖面不可缺少的政策条件。

5.加大政府的宣传力度，使农村社会养老保险制度深入民心。要采取多种宣传手段进行宣传，让农民明白这是造福于民、取之于民、用之于民的伟大工程。同时，政策制定部门和经办部门要将政策宣传到位，不能急于求成或敷衍了事。除了加强媒体宣传外，各级有关部门要投入必要的人力和物力深入到各乡村的村民中去做宣传，让村民了解参加农村社会养老保险的重要性和必要性。目前，新农村合作医疗制度已经在农村获得认同并得到平稳运行，这也有助于推动农村养老保险制度的建立和完善。只有因地制宜地加以引导，并做好宣传、推广工作，人们才能在更深层次上理解和认同农村社会养老保险制度的重要性，从而积极参加投保活动。