我国目前的纠纷解决机制的问题与不足

三、我国目前的纠纷解决机制的问题与不足

改革开放三十年来，中国社会发生了急剧转型，价值、观念、利益的多元化格局已经形成，矛盾纠纷呈直线上升趋势，而相应的纠纷解决机制并未发生根本性变化。司法改革主要限于法院系统，而业已存在的以调解为主的非诉讼纠纷解决机制不仅处于尴尬的地位，而且无论从法律依据、人员配备、物质基础、处理效果等各方面都有明显不足。

(一)“司法至上”及其弊端——诉讼膨胀

现代法治最重要的理念和特征是“法律至上”，反映在在纠纷解决过程中就是“司法至上”。在我国法治建设进程中，司法审判作为正式的纠纷解决机制的作用日益突出。许多矛盾纠纷从过去主要依靠行政手段处理，到现在主要通过司法途径解决;许多经济关系从过去主要依靠国家政策来调整，到现在主要靠司法机关(法院)运用法律手段来调整。但目前的问题是，在纠纷发生后过分依赖法院和诉讼解决，出现“诉讼单边主义”倾向，大量的案件潮水般地涌进法院，导致法院不堪重负。这固然体现了我们当前的法制建设取得了一定成果，公民权利观念增强、法律意识提高，但讼案成堆、法院负担过重成为我们国家法院系统面临的一大难题。

有数据显示，我国人民法院近年来的案件负担状况令人担忧：从1990年到2001年，人民法院总收案数全面持续上涨，从321万件上升到594万件，增长近一倍，其中尤以民经案件上升最快。人民法院的积案问题也很严重，1998年12月底，有未结案件37.9万件，1999年有37.6万件。^[52]而且，针对诉讼案件的急速增加，最高人民法院的官员也指出：“目前，在社会上出现了滥用诉讼手段的倾向。为一点小事，寸步不让，动不动就进入诉讼程序。其结果常常事与愿违，不仅是一场下来结了怨，增加了更多的潜在的社会矛盾，而且增加了诉讼成本，浪费了大量的诉讼资源。因为诉讼活动从一开始便需要投入成本、支出各种费用。”“如果诉讼活动无限制地扩大并超出一定限度，将导致诉讼活动无序化，丧失其应有的功能。”^[53]这说明，如果我们单纯依赖法院诉讼解决纠纷，必然出现诉讼膨胀，也必然导致司法权威的丧失和社会秩序的危机。在此情形下，司法改革虽然势在必行，但难免让人有事倍功半之感。

(二)非诉讼纠纷解决机制运转不畅、效力不足

法治社会固然必须有司法的权威，但这并不意味着必须由司法垄断所有的纠纷解决，不能把法院作为唯一的纠纷解决的方式和手段。在社会中，有许多领域法律是不能强制性进入的，如人的思想活动、情感以及大量的不违法的个人和家庭的私事等。对于纠纷解决机制的构造而言，法院应当与其他非正式的社会调整机制联手，构筑起化解社会纠纷的有效系统。各种社会的、民间的社会组织及其纠纷解决机制将会有更大的发展空间。在这种背景下，如果过于强调某一方面的纠纷解决方式的作用不仅不科学，而且不利于纠纷的解决。因此，多元纠纷解决机制就是要让多元的纠纷解决方式之间处于一种有序、稳定与和谐的状态，各种纠纷解决机制相互补充，而不是相互抵触。

但是，我国现有的非诉讼纠纷解决机制不尽合理，价值取向单一。不仅人民调解以制度化、规范化为目标，所有纠纷解决机制一律以“依法”为宗旨。在一些非诉讼纠纷解决机制中，意思自治原则贯彻不够，对这些替代性纠纷解决方式本身存在误解。如存在强迫调解、无原则的和稀泥、久调不决等情况。而且，现行纠纷解决机制中资源配置以及诉讼程序与非诉讼纠纷解决方式的分工与衔接不够合理，导致了纠纷解决成本过高。例如，我国在许多专门领域并未建立起相应的纠纷解决机构和机制，即使既有的机构和机制规范性和权威性也明显不足，与国外专业的ADR相比差距很大，导致法院处理此类案件力不能及;在无争议离婚诉讼中，法院替代了行政部门的职能;劳动争议处理中仲裁与诉讼的设计过于繁杂(一裁两审)，等等。

非诉讼纠纷解决机制解决争议的效力问题是实践中一个非常重要的问题。在我国非诉讼纠纷解决机制中，法院调解所达成的调解协议经送达当事人后具有强制执行力，劳动仲裁裁决在超过诉讼时效期间不起诉的具有强制执行力，行政裁决也具有一定的强制执行力;但是其他非诉讼纠纷解决机制的处理结果均有一定的局限性。如：仲裁裁决须由法院实质审查后方可强制执行，使得仲裁裁决的权威性大打折扣;人民调解委员会或者其他调解机构所做出的调解结论，大多没有法律强制性，不能直接申请法院执行。因而导致人民调解委员辛苦促成当事人双方达成的调解协议，只具有合同的性质，而由于没有强制力，使得当事人可以任意反悔不予执行，导致当事人对人民调解委员会的信任尽失，也使其权威扫地。^[54]这些非诉讼纠纷解决方式的权威性不够、效力不足，使得我国的非诉讼纠纷解决方式对当事人没有很强的吸引力。就整个社会而言，还没有形成诚信的社会环境，人们对没有强制执行力的纠纷解决的结果能否得到遵守普遍持怀疑态度，也客观上直接影响了当事人的选择，诉至法院也是无奈之举。

(三)非诉讼纠纷解决机制的制度性缺陷

首先，非诉讼纠纷解决机制在相关机构的设置上存在着不足。从法院调解来看，在人民法院系统，目前对于立案前调解由什么部门具体负责，规定得还不是很明确，各地存在着不同的做法，有立案庭专门负责，有设立专门的人员来负责，不一而足。从人民调解的角度来看，人民调解委员会的隶属和日常管理都没有得到清晰的理顺和协调，在设立的方式和标准上，人民调解机构设立的机构范围等方面都没有一个明确的规定。所谓“名不正则言不顺”，必须设置相关机构并给予适当的职权和定位，才能建立起公信力和权威性。

其次，非诉讼纠纷解决机制在适用范围、管辖、基本程序和收费方面还需要进一步明晰。在目前的立法当中，我国各种调解机制所涉及的范围都各有不同。但就法院的司法调解和人民调解制度来说，目前的法律以及相关规定所限定的适用范围还过于狭小，没有最大限度地包含矛盾纠纷的范围，从而限制了这两个主要制度的效用。司法调解特别是人民调解工作，在工作的基本程序上，存在着严重的不足。从调解的收(立)案，到调解实施的程序，到调解期限等方面，没有一个明确硬性的规定。在费用的收取上，更是存在着乱收费的现象，这都降低了多元纠纷解决机制在人民心目中的地位。

最后，非诉讼纠纷解决机制内部发展不平衡。长期以来，我国都很重视调解工作的发展和建设工作^[55]，突出人民调解在调处社会矛盾纠纷的重要作用。注重人民法院通过司法调解化解矛盾，节约司法资源的功效。通过人民法院诉讼解决矛盾成为维权的一个基本途径，相应的，人民调解等其他多元纠纷解决机制相对式微，人民法院的司法调解得到了长足的发展。使得我国在人员素质、经费投入、制度建设等各方面的投入很不均衡。这导致了人民调解制度和行业调解、行政调解等各种调解机制发展的不均衡，限制了我国多元纠纷解决机制的完善。就各地对多元纠纷解决机制的探索而言，也同样存在着发展不平衡的问题。