行政干预对城市体系的扭曲

在计划经济年代，出于平衡地区经济发展和国家安全的考虑，中国向内地转移了大量经济资源，包括动用行政力量来进行人口向欠发达地区的迁移。同时，为了实现对发达国家的赶超，政府动用行政手段来加强工业的资本密集度，推进城市的重化工业发展，而这就限制了城市工业吸纳就业的能力，于是，政府便通过户籍制度来限制劳动力在城乡间和地区间的流动，以防止城市出现大量失业。在行政干预之下，城市体系出现了“均匀化”的扭曲。

首先，中国的城市化进程远远落后于工业化进程。中国第二产业在GDP当中所占的比重从1980年以来一直在50%左右，二三产业之和占GDP比重持续上升到现在的90%左右，但是以城镇常住人口比例计算的城市化率在2011年才刚刚过半，其中，如果仅以拥有城镇户籍的人口来计算，城市化率只有30%左右，城市化水平远远落后于工业化。^[10]同时，中国的城市化水平也明显低于人均收入与中国大致相等的国家（约55%），且远远低于发达国家（70%—80%）。^[11]如果用跨国数据拟合出一条人均GDP和城市化率的关系曲线，并以此为参照，中国的城市化率低于合理水平大概10个百分点（陆铭等，2008）。户籍制度加大了跨地区劳动力流动的成本，限制了劳动力跨地区流动，成为城市化滞后的重要原因（Au and Henderson，2006b）。人口流入地的城市政府和居民不愿意外来人口分享本地的公共服务，于是，在城市常住人口扩张的同时，户籍制度导致了没有本地城市户籍身份的移民大量增加，使城市内部出现了本地户籍人口与外来人口之间严重的“新二元结构”。

图2.3　不同规模的城市数量比重

注：m＝百万。
资料来源：2000年数据取自Henderson（2007）；2012年中国数据来自China City Statistical Yearbook（2013）。

其次，在城市化水平受到制约的同时，中国的城市规模也受到了限制。与世界其他国家相比，中国城市规模偏小，特别是缺少100万—1 200万人口的城市，大城市的数量占比远低于世界平均水平（Henderson，2007；图2.3）。一个城市人均实际收入水平和城市规模之间存在着倒“U”形关系，即随着城市规模的上升，人均实际收入会上升，达到峰值后又会下降（Henderson，1974；Helsley and Strange，1990；Black and Henderson，1999；Fujita et al.，1999b；Duranton and Puga，2001）。其背后的经济学机制是，城市规模扩大时存在着两个方面的影响人均实际收入的力量：一个是城市的规模效应，这对人均实际收入的影响为正；一个是拥挤效应，对人均实际收入影响为负。当城市规模上升时，前者在减弱而后者在增强，所以存在着人均实际收入和城市规模之间的关系由正转为负，呈现出倒“U”形关系。Au和Henderson（2006a）用中国数据估计了这条倒“U”形曲线，发现中国城市化的收益是很大的。当城市规模从较低水平上升时，人均收入水平提高非常快，过了峰值以后的下降却是很缓慢的。而中国有很多的城市由于政府强力的人口迁移管制，规模低于最优水平，其结果是大量的效率损失。据他们的估计，中国有大约51%—62%的城市都规模过小，在比较典型的城市，由城市规模过小造成的损失大约占职工平均产出的17%，职工平均产出损失高达25%—70%的城市数量至少占到全部城市样本的1/4。

这里，我想特别加以讨论的是，在Au和Henderson（2006a）之后，陆续又有一些研究从不同角度发现了城市人口规模与某个度量城市生产率或规模经济效应的指标间的倒“U”形关系，根据这样的曲线，似乎中国规模最大的几个城市已经出现了规模不经济。由此，似乎隐含的政策含义是，如果能够控制这些城市的人口规模，更有利于提高它们的生产率。但是，这些研究都忽视了一个重要的问题，恰恰可能是在这些特大城市实施了某种控制建设用地和人口的政策，同时，基础设施和公共服务供给跟不上人口的增长，才导致了规模经济没有得到应有的发挥。在我的团队最近的一项有关高、低技能劳动力之间的“技能互补性”的研究中，我们发现，如果不考虑户籍制度的作用，那么，大城市并没有表现出更高的技能互补性，但是一旦考虑了户籍制度的影响之后，我们发现，户籍限制严格的城市削弱了技能互补性，而此时，大城市反而技能互补性变弱的现象就消失了（Liang and Lu，2015）。这项研究的一个一般性启示是，当在中国的特大城市发现某种规模不经济时，首先应该从供给侧思考是不是因为制度的限制或者基础设施、公共服务的不足造成了规模不经济，而不能错误地将问题简单归罪于人口规模，甚至以此作为控制人口的依据。

第三，通过国际比较能够发现，中国的城市规模差异偏小。任何国家的不同城市之间都存在着一定程度的规模差异。齐夫法则（Zipf’s law）指出，一个国家的第二大城市和其他城市的规模应该与第一大城市的规模成比例，即第二大城市的人口大致是第一大城市的1/2，第三大城市人口应该是第一大城市的1/3，依此类推。^[12]张涛和李波（2007）考查了我国的城市规模分布，其结果基本符合齐夫分布，但和美国以及其他发达国家的城市规模分布相比，中国较大的城市之间规模差距不足。运用城市规模的基尼系数来看城市规模差距并进行国际横向比较，会发现2000年中国城市规模的基尼系数是0.43，远低于世界上的许多较大的国家，包括巴西（0.65）、日本（0.65）、印度尼西亚（0.61）、英国（0.60）、墨西哥（0.60）、尼日利亚（0.60）、法国（0.59）、印度（0.58）、德国（0.56）、美国（0.54）和西班牙（0.52），只有以前属于苏联的一些国家才有与中国较为接近的城市规模系数，如俄罗斯（0.45）和乌克兰（0.40）（Fujita et al.，2004）。从总体上的经济集聚程度来看，无论与发达国家相比，还是与相似发展阶段的发展中国家相比，中国的集聚程度都是偏低的（World Bank，2008）。^[13]值得注意的是，恰恰是因为中国的起点是城市人口均匀分布的计划经济，同时，市场经济在引导经济资源和人口更为有效地在空间上布局，随着时间推移，中国的城市体系正在接近齐夫法则（Chen and Lu，2015）。

那么，从趋势上来看，中国城市规模差异偏小的现状在如何变化呢？从1994年开始，中国城市人口规模的差异基本上处在扩大趋势之中，到2006年这一基尼系数上升到了0.454，距离2000年的世界水平还很远（具体参见本书第7章）。^[14]值得注意的是，如果以城市的GDP总量差异作为指标，中国城市的规模差异水平要远远高于用人口规模度量的差异，而且，两者的差异还有扩大趋势，这显示出，中国城市之间的经济集聚速度要远远领先于人口的集聚速度。即使我们仅用城市的非农业人口规模差异作为度量指标，也仍然发现，经济规模和人口规模差异之间的差距呈不断扩大的趋势。

从土地意义上的城市化和人口意义上的城市化进程的比较来看，前者是明显快于后者的。在1990—2006年间，所有城市样本平均的建成区面积扩张速度为每年7.77%，而同时期的非农业人口增长速度仅为4.56%，两者相差3.21%，前者接近于后者的2倍。如果将城市样本再进一步区分为东、中、西三个部分，通过对比可以发现，这种非农业人口增长速度和建成区面积扩张速度的差别在东部相对较小，在中部大一些，而差距最大的则是在西部。换句话说，只有在东部城市，人口和土地的城市化相对较为同步。而相比之下，在中部，建成区土地面积扩张速度几乎是非农业人口增长速度的2倍，而在西部，这一比率是2倍多。

在全国范围内，由于生产要素流动受阻，人口和土地的集聚滞后于经济活动的集聚，那么，在一省内部，是否因为市场相对较为整合，从而生产要素的集聚与经济活动的集聚是同步的呢？为了回答这个问题，我们选取了城市数量较多的20个省^[15]，对这些省内城市之间的GDP规模、非农业人口规模和建成区面积计算了前两位城市所占的份额（如图2.4所示）。我们发现，总体上来说，各个省内部经济活动向大城市集聚的趋势并不明显。但是，更出人意料的是，在各个省内，非农业人口和城市面积的集中程度也没有相应的提高，两者集中程度甚至在部分省出现明显的下降。^[16]一个可作为对比的指标是，在2000年全球1 657个人口在20万以上的城市地区，其人口规模的空间基尼系数为0.564。而在一些所选取的市场经济国家，城市间人口规模基尼系数最低的是西班牙（0.52），而中国的人口规模空间分布基尼系数远低于其他市场经济国家（Fujita and Krugman，2004）。中国一个省的经济规模和人口数量相当于一个中等大小的国家，令人担心的是，在人口和土地集聚程度并不算高的情况下，中国一些省内出现的非农业人口分散化分布可能还是与人口的流动障碍有关。而建成区面积不均等程度的下降则与中小城市发展战略之下的建设用地指标平均分配有关。这种趋势已经背离了经济集聚发展的客观需要，也会成为地区间人均收入差距扩大的原因（具体参见本书第1章图1.3）。

人口空间集聚不足的另外一个严重后果是土地利用效率低下，这在人地矛盾较高的中国尤为突出。我的研究发现，在1990—2006年间，距离大港口（香港、上海和天津）的距离对城市土地利用效率的负面作用越来越大。在2006年，距离大港口500公里左右的城市土地每平方公里产出的GDP数量要比大港口附近地区低大约50%。按照道理来说，如果城市扩张可以给经济发展带来规模经济效应的话，那么城市扩张之后，土地利用效率应该提高才对。但从数据上来看，只有在距离大港口450公里以内的范围，城市建成区面积的扩张会促进土地利用效率的提高，而在更远的内地，城市建成区面积的扩张有降低平均土地利用效率的作用。土地利用效率低的一个后果是，落后地区的人均资源占有量难以有实质性的提高，生活质量的改善受到严重制约。更为严重的是，如果因为内地的人口不能向沿海地区集聚，内地的城市发展必然大量占用土地资源，由此而造成的土地利用在空间分布上的不合理性一旦形成，将非常难以调整。

追求区域间平衡发展常常被认为是动用行政手段来干预生产要素的地区间配置的理由，那么，行政干预真的可以抵消地理对城市经济发展的决定性作用吗？有观察发现，大约在2004年之后，中国的区域间人均GDP差距出现了缩小的趋势，内地的一些省份经济增长速度更快了。经济发展和地区差距之间的关系从理论上来说是钟罩形（倒“U”形）的曲线，换句话说，在经济发展的早期，经济集聚可能导致地区间收入差距扩大，但后来，地区间收入差距可能缩小（参见Combes，Mayer and Thisse，2008的总结）。世界银行的报告也的确证实，在发达国家出现了地区间收入差距先扩大再缩小的过程（World Bank，2008）。但是，这条倒“U”形曲线是在劳动力自由流动的前提条件下出现的，而在中国，劳动力的跨地区流动并不充分，而同时政府却在用行政性的手段来引导资源的配置。那么，地理和政策这些因素在决定城市经济发展的过程中起着什么作用呢？我的研究发现，无论是在短期还是在长期，地理因素都对中国城市经济增长起着决定性的作用。相比之下，投资推动和政府推动的经济增长方式虽然可以推动城市的短期增长，但在长期，这些因素却对增长没有显著作用。在控制了地理因素之后，在长期内显著影响城市经济增长的只有教育，并且教育有缓解地理劣势的作用（参见本书第8章）。恰恰由于中国区域经济的收敛在很大程度上是通过行政干预加大对于欠发达地区的投资达到的，这种平衡发展的代价是经济效率的损失和欠发达地区经济发展的不可持续性（陆铭、向宽虎，2014；本书第3章）。有研究发现，中国工业的地理集中和行业专业化在2005年前后均由上升转为下降，省际产业同构现象加剧（吴意云、朱希伟，2015）。如果省际收入经济发展水平的收敛是在市场力量驱动下实现的，那么，省际分工程度应该上升才对。

遗憾的是，中国的社会各界对于地理在决定城市经济增长中的作用缺乏科学的认识，各级地方政府都片面追求短期GDP增长，并陷于投资推动和政府干预的经济增长方式，而对于真正能够缓解地理劣势的教育投资，地方政府却没有足够的重视。不仅如此，还有一种根深蒂固的误解，认为是经济资源向拥有地理优势的东部集聚导致了地区间发展差距的扩大，于是，在经济政策上形成的一个相应的误区是，认为要平衡区域经济发展，就要动用政府政策来抵消地理的作用，这进一步加强了地区经济对于投资推动和政府干预的依赖。实证研究发现，中央向地方的财政转移（或者投资和政府支出的增加）虽然可以带来短期内更快的经济增长，但在长期，这一效应转向正转负，反而不利于欠发达地区的经济增长（Chen and Lu，2008；范子英和张军，2010b；本书第8章）。不仅如此，政府通过发展资本密集型的企业来追求经济增长和税收，其结果是使经济增长出现了过度资本深化的现象，减少了经济增长对于就业的吸纳能力，而且这在得到了大量财政转移的西部地区更为明显（陆铭、欧海军，2011；本书第9章）。