清代，西藏城市发展进入了一个新的历史阶段，以拉萨为中心的城市体系初步形成。但西藏城市体系的形成受到自然地理环境和社会经济等多种因素的影响。
西藏位于有着“世界屋脊”之称的青藏高原，青藏高原有东西向和南北向两组山脉，构成了高原地形的骨架。其中东西向山脉东边是横断山脉，西边是帕米尔山，由北向南的山脉主要有五条。这些山脉海拔均在4000米以上，且多深谷、多积雪，严酷的地形地貌严重制约了西藏的对外交通，使得西藏成了一个较为封闭的地理空间。而高原地势和地形也对城市的形成与发展产生了直接的影响。西藏的总体地形构造是西北高、东南低，由西北逐渐向东南倾斜。这些山脉海拔均在4000米以上，将西藏划分为藏北高原、藏南谷地、藏东高山峡谷和康藏高原等相对独立的四大区域板块。清代，西藏城市以上述自然地理条件为基础，逐渐发展形成了大区域城市发展格局，即前藏、后藏、阿里、康藏四大区域。
确定地方行政区划界限，是历代王朝重要的行政措施，清代亦不例外。但是清初西藏地方的一系列内外动乱，使得西藏地区行政区划混乱不堪，尤其是与川、青、滇等省的交界地区。雍正元年（1723）五月，青海罗卜藏丹津策动公开叛乱，雍正帝敕令年羹尧负责平逆，川、陕、滇督抚提镇协助。在叛乱平定后，参与平定的官员，如川陕总督岳钟琪等纷纷上奏建议乘此勘定川、青、滇等省边界，以便划界设官分治，从而稳定西藏地区。有鉴于此，清政府于雍正四年至六年（1726—1728）派遣大员会同四川提督周瑛等人勘察划定西藏和青海、四川、云南的地界，在宁静山顶立界石。此次勘界确定玉树四十族归青海，藏北三十九族归西藏，青海和西藏以唐古拉山为界；四川和西藏以宁静山为界，宁静山以西属西藏，宁静山以东属四川，迪庆中甸属云南。此后，“西藏”的范围还有过一些小的变动，但是大体上以雍正年间的划分为基准。根据《卫藏通志》《西藏志》、嘉庆《大清一统志》等地方志记载，清代西藏的地域范围大致如下表。
清代西藏地域范围[1]
在一系列历史文献中，大致将西藏分为四个部分。如乾隆《大清一统志》记载西藏，“其地共有四，曰卫，曰藏，其东境曰喀木，其西境曰阿里，共辖城六十余”[2]。即将西藏地区大致分为卫、藏、康、阿里四部。
其中，卫，亦名中藏、前藏，以拉萨为中心；藏，即后藏，以日喀则为中心；康，亦即喀木，以昌都为中心；阿里地区则与今天的阿里地域范围大致相当。
“前藏之拉萨，后藏之日喀则，及阿里部之噶大克最为重要。”[3]此外，康藏地区也形成了以康定、昌都为中心的区域城市体系。《西藏志》载：“土人分为三部，曰康、曰卫、曰藏。康者即今之察木多一路，卫者即西藏拉萨召一带，藏者乃后藏扎什隆布一带，此三部皆为番僧之渊薮。”[4]康也称为前藏，卫也称中藏，“卫在四川打箭炉西北三千余里，即乌思藏，居诸藏之中，亦曰中藏”[5]。任乃强先生在《康藏史地大纲》中认为：卫部，史籍旧称“前藏”，或称“中藏”，在拉萨附近地方，约5万平方公里，藏语“卫（Dbus）”即中央之意也。藏部，在卫部之西，雅鲁藏布江上游，包括日喀则、江孜、萨迦等地方，约6万平方公里，藏语“藏”（Gtsang），即圣洁之地，旧习称为“后藏”。阿里地区在藏部之西，印度河上游，噶大克一带，约10万平方公里，旧习称为“底藏”[6]。清代，西藏城市分别形成了前藏城市体系、后藏城市体系、阿里城市体系。
清代西藏城市体系的形成也与西藏政治的变迁有着密切的关系。甘丹颇章政权建立后，西藏开始趋向统一。清朝建立后，将西藏纳入到中央政府的统一管辖之中，前藏归达赖喇嘛管理，后藏归班禅管理，从而为西藏城市行政等级体系的形成奠定了政治基础。有记载称：“其地有四，曰卫，曰藏，其东境曰喀木，其西境曰阿里。共辖城六十余。卫与喀木诸城皆属于达赖喇嘛，藏与阿里诸城皆属于班禅喇嘛。”[7]由于藏传佛教格鲁派所形成的达赖活佛系统和班禅活佛系统在清代得到清王朝的确认，故而西藏城市在清代形成了以拉萨为中心，以日喀则为次中心的行政等级体系。
清王朝的行政措施因俗、因地制宜，同时兼顾历史传统、民族关系、地理环境等方面，将西藏地区划为特别行政区，以有别于广大内地的行省制度。清政府在内地行省下设府、州、县，实行层级管理，而在西藏地区则没有府、州、县等相关称谓和设置，以致今人在辑录西藏地区的地方志时，涉及“厅”等称谓时都要详加说明，以此避免误导读者[8]。清代，受历史背景以及特殊的宗教文化影响，西藏地区通常以“宗”“营”等来表示行政区划，“宗”的本意为“碉堡”“山寨”“要塞”。而城则是“其余凡有官舍民居之处，于山上造楼居，依山为堑，即谓之城”[9]。很显然，这与我们所研究的“城市”这一概念是有所区别的。清代西藏地区到底有多少城市，各史志也是众说纷纭，各执一词。嘉庆《大清一统志》言：西藏“共辖城六十余”[10]。《西藏新志》则言“前藏分三十城，以拉萨为首府。后藏分十七城，以扎什伦布为首府”[11]。《西藏志》则载“前、中藏有三十一城，以拉萨为首府。后藏有十七城，以扎什伦布为首府”[12]。综合参考各家之言，结合近世史家相关著作，将其中有记载的城市或城堡按地区分别罗列如下表：
清代西藏城市和城堡列表[13]
续表
续表
说明：由于各地方志对西藏城市的记录皆源于满文或藏文的音译，而且成书于不同时间段，所以各城市的名称在称谓上有所区别。如，罗隆宗城也被称作洛隆宗城，江孜亦称季阳则，得秦城即德庆城，扎什伦布实为日喀则等等。
从上表可以看到，清代西藏有记载的城共计有68个，其中前藏30个，后藏17个，喀木16个，阿里5个，前藏（卫）的城数量最多，这也充分说明了前藏地区政治、经济相对发达和地位的重要。
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