“一站多居”的成都实践与“神仙树模式”

自2004年以来，在深圳“居站分离”、“一站多居”社区治理机制改革的影响与推动下，全国不少城市都在“居站分离”的基础上进行了“一站多居”的试点与推进工作。2007年以来，成都市在普遍推行“居站分离”的基础上，一些街居进行了“一站多居”的试点与推进工作。从神仙树大社区治理的问题与障碍出发，成都市高新区芳草街办与四川大学公共管理学院成立了“神仙树大社区‘一站多居’治理模式创新”课题联合攻关组。在大量问卷调查、深度访谈和全过程跟踪研究的基础上，课题组认为，目前成都市神仙树大社区“一站多居”试点项目，对有效破解大都市高档别墅区的社区治理困境，实现城市行政管理与居民自治有机衔接和良性互动等方面具有重要的现实意义和推广价值。

一、“一站多居”的概况与成都的试点

就全国而言，“一站多居”是在“居站分离”的基础上，把公共服务下沉、整合公共服务资源、提升公共服务能力与充分开展居民自治有机结合起来的一个新的社区治理创新举措。所谓“一站多居”就是一个社区工作站为周边多个社区提供工作指导和公共服务的一种新的社区治理模式。“一站多居”最早是由深圳在“站居分离”基础上试点的，目前，深圳、上海、北京、青岛、成都等大都市都在不同程度上试点和推进“一站多居”的社区治理模式。

随着我国市场经济的深入发展和传统社会向现代社会的急剧转型，以居委会为主体的传统社区管理模式正面临着越来越大的挑战，城市社区中复杂的利益关系需要新的社区治理模式加以调整。就国家法律地位而言，居民委员会是实行自我管理的群众性自治组织，但在我国传统的街居体制下，居委会长期被迫承接了大量政府延伸到社区的工作，行政化倾向日趋明显。为了加强对社区的控制与管理，政府把许多职能部门的工作延伸到社区，把大量行政性工作交由居委会完成。久而久之，居委会就演变成了以行政性工作为主的机构，不停地围绕着行政事务“公转”，而居民自治的“自转”业务却被荒废了，从而造成了城市社区基层民主流于形式。居委会以“群众性自治组织”的身份，在社区公共事务中扮演了“全能”的角色，承担了发展基层民主和加强社区管理的双重职责，遂造成了居委会在社区中处于两难的尴尬境地。

“我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。”^[1] 在经济结构、社会结构急剧转变的过程中，利益冲突与社会矛盾不断积聚，人民群众依法维护自身利益、履行民主权利的诉求不断增强，而基层社会滞后的体制、法规已无法应对社区复杂问题带来的诸多挑战。因此“小修小补解决不了社区体制存在的问题，需要我们进行新的思考和构造”^[2]。通过“还权赋能”，剥离居委会的行政性职能，使之成为一个真正意义上的群众性自治组织，在此基础上，发动群众践行“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的一系列自治活动，应是社区治理的必然趋势。

实际上，解决居委会行政化、实现居委会职能归位的根本问题在于，要在社区创新一个能够承接原来由居委会承担的行政工作的社区载体，否则，社区管理水平将会因此而大幅下降，党的执政基础将也受到严重削弱，而以“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”为基本特征的社区自治最终也无法实现。所以在“后街居时代”，新的社区治理模式应同时满足有利于居民自治和对社区有效治理两个基本条件。深圳市在成功试点“居站分离”，基本平衡了城市社区民主与治理效率的基础上，初步探索出了“一站多居”的深圳模式。

2004年底，深圳市召开全市社区建设工作会议，市委、市政府下发了《深圳市社区建设工作试行办法》，明确提出设立社区工作站。2006年，深圳市委、市政府正式下发了《深圳市社区工作站管理试行办法》（深办〔2006〕45号文），在全市范围内以社区工作站为“抓手”，在“居站分离”基础上，大力推行“一站多居”社区治理模式。到2006年底，除部分“村改居”社区外，深圳已全面设立了社区工作站，实现了“居站分离”。2007年2月，经宝安区政府批准，大浪街道设立大浪、浪口、同胜、高峰、龙胜5个社区工作站，撤销大浪、同胜、龙华社区居委会，设立石凹等19个社区居委会，加上龙胜社区居委会，形成5个社区工作站、20个居委会的“一站多居”社区管理体制。^[3] 在对“一站多居”成功试点和广泛推广的基础上，2009年3月5日，福田区委、区政府通过了《福田区加强社区建设工作的若干措施》（福发〔2009〕5号）的规范性文件，进一步总结、推广和完善“一站多居”社区治理模式，并完善了“一站多居”的相关配套制度。罗湖区在成功试点的基础上，区政府第十五次常务会议通过《龙岗区推行社区“一站多居”管理体制工作方案》，在全区全面推行“一站多居”模式。到2009年6月，深圳市在全市范围内基本完成了“一站多居”的社区治理模式。在深圳市的影响与带动下，上海、北京、成都等城市都积极试点“一站多居”社区治理模式。2010年1月19日，上海市闸北区在试点的基础上，区委、区政府专门召开了全区“一站多居”推进工作会议。北京中关村街道在小泥湾社区率先试行“一站多居”，“西南片区社区服务站”同时为双榆树北里、双榆树西里和小泥湾三个社区提供服务。中关村在多个邻近社区合建一个服务站，实现资源共享，以“多居一站”的模式建设社区服务站为老旧社区规范化建设提供了可供借鉴的范例。^[4] 在借鉴深圳“一站多居”模式基础上，成都市各区对“一站多居”进行了因地制宜地创新，形成了“一站多居”的成都模式。

为破解社区行政化和居民自治无法有效运转的难题，成都市武侯区在试点的基础上，于2008年全面推行“居站分离”社区治理模式：社区工作站是城市政府行政服务的延伸，居委会是社区自治组织；做到职能分清不篡位，人员分属不交叉，彻底实现“站居分离”^[5]。实际上，早在2007年12月，金牛区在“居站分离”的基础上，就率先在全市启动了“一站多居”社区治理新模式：一个社区设立一个公共事务服务站，一个服务站服务多个居民小区，服务站和居民委员会实行“站居分离” ^[6]。 2008年12月，锦江区在双桂路街道试点“一站多居”模式，即作为街办公共服务的下沉点，该社区公共服务站可为辖区内三个社区的居民直接提供劳动保障、社会事业和综合服务等全方位的社区公共服务。目前，成都市在“居站分离”的基础上，逐步扩大了“一站多居”社区治理模式的试点范围和推广力度。

成都市社区工作站是街办在社区设立的工作点和服务平台，由街办和相关政府部门负责聘请人员，提供经费和工作条件，完成政府在社区开展的行政性工作，权、责、利关系非常清楚，这就为进一步推进“一站多居”奠定了坚实的基础。与此同时，由于社区工作站承接了原来由居委会承担的行政性工作，居委会可以集中时间和精力收集民情，反映民意，开展群众性的“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”活动，居委会作为群众性自治组织的自治功能得以回归，居委会面临的角色困惑也就迎刃而解。

从成都市试点和推行“一站多居”的实践来看，成都市建构社区“一站多居”模式一般可通过三种方式实现：一是针对原先社区的面积、人口、规模太大，在社区工作站（社区公共服务中心）服务对象不变的情况下，按照民政部1000~3000户设置一个居委会的要求，把原先的大社区分解为若干居委会，形成“一站多居”的社区工作格局。二是针对“一站一居”、“居站分离”实施过程中，很多传统小社区人口少、面积小、规模小而造成社区公共服务资源重复浪费的情况，采取裁并社区工作站，实行几个小区共用一个社区工作站，从而形成“一站多居”的社区工作新格局。三是在一些高档别墅区设置大社区工作站，并通过工作站的强有力工作，筹划并推动建立民主选举的居委会，实现“居站分离”和居委会、业委会交叉任职。相比较而言，第三种模式（以后文所述的“神仙树模式”才为代表）真正彰显了“一站多居”的成都特色。

“一站多居”社区治理模式在实践运行中普遍存在如下问题：社区“站”名混乱，有社区工作站、社区公共服务站、社区服务站、社区便民服务站等多种称谓；社区工作站与社区公共服务站的关系混乱：有的地方认为是一回事，只设其中的一种，有的地方认为是两回事，实行“并行制”；工作站与居委会的关系，有完全分离型、领导—被领导型、指导—自治型等；工作站的职责混乱，行政服务、社会服务、自治服务多交织在一起；在“一站多居”体制下，工作站（服务站）设置的具体位置、服务半径等问题也比较模糊；社区工作站与街办公共服务中心的关系、各自服务范围、服务对象也存在着交叉重复和资源闲置浪费问题。尤其是，很多城市在借鉴和推广深圳“居站分离”和“一站多居”社区治理模式的过程中，并没有结合自身的特色与优势，在“复制”的同时没有真正形成自身的治理模式。而成都市高新区芳草街居在承袭的过程中，本着高度的“问题意识”，紧密结合本街居自身的特点，以大社区工作站为“抓手”和“孵化器”，把“一站多居”的建构与推进工作和破解高档别墅社区治理困境高度结合起来，形成了具有成都特色的神仙树“一站多居”模式。

二、神仙树大社区实施“一站多居”的现实困境

目前，筹建中的神仙树大社区由中海名城、神仙树大院、维多利亚、融城后街4个相对独立、全封闭管理的高档别墅区组成。对这种高档全封闭别墅区的服务与管理在全国都是一个非常头痛的问题。2010年年初以来，高新区芳草街道党工委、办事处以派出社区工作站的形式筹划神仙树大社区，并结合神仙树大社区的实际情况，以“一站多居”模式积极推进高档别墅区的社区治理工作：其一，经过强化后的社区工作站主要职责是承担区政府和街办下沉社区的行政服务工作，以网格化管理模式对居民进行服务，对居委会进行工作指导，对社区业主委员会、物业管理委员会进行工作协调；其二，下沉居委会，以相对独立的高档别墅区相应成立居委会，拟在神仙树大社区成立3个居委会，3个居委会共同接受神仙树社区工作站的公共服务和工作指导；其三，实行居委会与业委会、管委会交叉任职。该项工作在街办党工委、办事处的直接领导和四川大学相关社区研究专家的推动下，神仙树社区工作站筹备并运行数月来，已做了大量卓有成效的工作：积极指导并推动融城后街和维多利亚两个别墅区成立“维融居委会”；在中海名城、神仙树大院两个别墅区分别设立了小区党支部，并以小区党支部积极推动社区居委会的筹建工作。目前，神仙树大社区正按照如下的“一站多居”架构进行工作推进：

图4.1　神仙树大社区的治理构架

作为社区工作站孵化的第一个基于自治的居委会，维融居委会的建立是实践神仙树社区“一站多居”治理模式的破冰之举。神仙树社区工作站在推进“一站多居”的过程中也遇到了很多困难与障碍，总结起来，主要有如下7条：

第一，目前神仙树大社区的4大高档楼盘实行的是全封闭的“管家式”服务型物业管理，别墅区的居民习惯了对物业的服务与依赖。神仙树别墅区严格的门禁和保安系统，使整个社区不仅对外具有完全的封闭性，而且即使同一别墅区不同片区的居民也被严格的门禁制度隔绝了。以中海名城为例，进入社区与居民接触需经过四道门禁：一是中海名城整个楼盘的大门；二是楼盘内部又分为A、B、C、D等多个片区，进入各片区需要经过片区的门禁，而且不同片区的居民没有门卡也不能随意进入其他片区；第三道门禁设在各个单元楼楼口；直到最后敲每户的居民房门，才有可能真正接触到调查对象。即使作为调研员，只能在保安或者物管工作人员的带领下，才能取得居民、住户信任，也才能比较顺利地见到调查对象。这种状况直接引致的后果不仅不利于社区内居民的交流，更不利于居民委员会以及居民议事会的构建，每户居民、甚至于每个人都被隔离在“四重门”内。由于神仙树别墅区复杂的门禁系统和物管、居民的不配合，课题组成员，每人每天所做的问卷一般都在10份以下，工作开展一周，所做的问卷不到100份，整个问卷工作持续了3周左右。

第二，神仙树大社区的4个楼盘由于居住的都是比较富裕的人，社区工作站提供的基本医疗保险、就业服务、最低生活保障、计划生育等基本公共服务，对他（她）们而言，并没有多大的吸引力。在问卷中，65.82%的居民认为工作站应该提供社会保障服务，且有51%的居民认为社区公共服务内容不应当提供劳动就业服务。相比较而言，神仙树别墅区的居民对小区治安、卫生防疫等需求较高，分别占据了77.04%和73.47%的比例。

此外，就“您觉得社区应该提供的教育服务有哪些”的问题来看，神仙树大社区的居民对于社区教育服务的需求也不同于其它的普通社区。（见表4.1）

您觉得社区应该提供的教育服务有哪些？

从表中可以看出，由于神仙树别墅区的居民基本上不存在就业的问题，故居民对技能培训的需求仅为45.41%，而且这部分居民主要还是退休的老年人，他们的主要目的是充实自己的生活。然而对于老年学校（讲授诗歌、绘画、舞蹈等）、图书阅览室的需求却分别高达78.57%、71.43%，其次对于儿童托管教育，该区居民也有很大的需求，约有56.63%的居民认为社区应提供儿童托管教育服务。

第三，神仙树别墅区居住的大多数是富人，他们都有着自己的工作和生活圈子，在别墅区他们基本上过着“原子”式的生活，除了工作以外，一般都是深入浅出，很多居民，尤其是中青年居民，几乎不与社区工作人员和社区居民沟通、交流，对社区工作缺乏认同度，对社区缺乏归属感。问卷调查表明，有78.28%的居民对社区实施“一站多居”抱无所谓的态度，有74.36%的居民对社区活动不感兴趣。虽然已经居住在有严格门禁系统和保安人员的“四重门”内了，但很多居民仍旧缺乏安全感，问卷调查数据显示77.04%的社区居民认为社区工作站应当为居民提供社区治安的公共服务，并且在填答过程中一再强调社区安全问题。当问及“您是否愿意参与社区志愿者服务？”时，只有62.2%的参与度，剩余37.8%的居民因各种原因包括工作忙、没时间、没有工作报酬、没有兴趣等不愿意加入到社区服务中来。从“您愿意成为以下哪个自治组织的一员？”的回答数据分析来看，22.4%的居民不愿意加入任何自治组织，相对于居委会而言，似乎业委会更具“合法性”，37.8%的居民表示愿意加入业委会，仅有22.4%的居民愿意加入居委会。

第四，神仙树别墅区居民对于社区常见的自治组织及其作用并不了解。调查结果表明，居民对于居委会以及业委会这类维护居民自身利益的组织的知晓度、了解度很低。

在对“您认为下列组织应如何产生？”的问题回答中：作为一直存在、发展的基层社会自治组织——居委会，11.73%的居民认为居委会成员是上级任命产生的，还有11.73的居民选择了不知道；而作为本是由业主选出的代表自身利益的业委会，也有8.67%的居民认为它是有上级政府任命产生的，11.22%的居民也选择了不知道一项。在“您认为下列哪个社区组织应是社区（楼盘）管理的核心主体？”的回答统计中，仅有28.6%的居民选择的是“居委会”。

第五，由于一开始忽视了筹划发展居民小区党组织的重要性，在没有成立小区党支部的情况下，筹划维融居委会，直接延缓了社区工作站孵化首个居委会的进程。融城后街和维多利亚两个别墅区在“维融居委会”选举委员会成员、居委会委员，特别是居委会正副主任人选的问题上产生了严重分歧，个别居委会委员甚至还提出由自己“组阁”的问题，这些分歧直接影响了社区工作站“一站多居”治理模式的破冰和整体推进。

第六，居民对于社区治理以及社区发展情况知晓度很低，对于社区目前推行的“一站多居”治理构架的了解基本处于空白状态。经过课题组成员对居民反复解释“一站多居”后，居民对于“一站多居”治理模式的赞同、认可度也仅占65.82%，不赞同的占8.67%，剩余25.51%的居民持无所谓的态度。在“是否赞同每个楼盘都设立一个居委会？”问题的回答中，不赞同的占11.2%，无所谓的占28.1%，赞同的也仅仅只有60.7%的居民。

第七，小区居委会、业委会、物业由于角色、职责的不同，在设计与推动三方“交叉任职”的过程中，很多问题都需要进一步宣传、协调与平衡。统计数据显示，33.7%的居民认为业委会与居委会的性质不同，不能交叉任职；仅有39.8%的居民赞同通过交叉任职的方式，实现社区两大组织的良性互动。通过深度访谈，我们了解到，物业管理对“交叉任职”持怀疑与反对的态度，经理和一些工作人员认为有物业管理就足够了，根本不需要居委会等社区自治组织。

三、加快推进神仙树社区“一站多居”治理模式的可行性路径

一般而言，全国范围内的“一站多居”是建立在“居站分离”基础上的，是先有居委会后有工作站。作为城市政府行政服务的下沉载体，社区工作站主要承担城市政府下沉社区的行政性服务工作，居委会主要引导和组织居民自治，实行“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”；社区工作站及其下沉居民小区的二级便民服务站，与居委会各司其职、人员不交叉。但根据高新区街居的实际情况，特别是神仙树大社区当前所面临的具体问题，芳草街办在神仙树大社区试点的“一站多居”模式，是先筹建后运行社区工作站，并以社区工作站的行政服务加快筹建居委会，从而助推“一站多居”大社区治理格局的形成。因此，要充分认识到神仙树大社区治理的困境与障碍，必须在“一站多居”模式建构和初期运行的过程中，加强街居党组织对“一站多居”模式进行全过程、全方位的指导与监督，强化工作站的行政服务和工作指导，把工作站的行政服务工作与居民小区自治工作有机结合起来，实现二者的有机衔接和良性互动。2010年7月，成都市《完善城市社区居民自治机制试点方案》（成委发[2010]10号文）和高新区《完善社区居民自治机制试点工作实施方案》（成高发[2010]11号文）的出台，为神仙树社区“一站多居”模式的试点工作进一步明确了改革目标和推进动力。

课题组在总结全国“一站多居”，特别是成都市“一站多居”实践运行的基础上，从破解神仙树大社区治理的障碍与困境出发，进行了充分的问卷调查与分析，并对街居干部进行了深度访谈，找出了神仙树大社区治理的病症与病因，同街办和社区干部共同设计了进一步推进神仙树大社区“一站多居”模式的基本构想：一是神仙树大社区工作站和神仙树党总支应高度合一，以有利于神仙树大社区“一站多居”模式推进和整合资源；二是以每一个独立的大别墅小区成立一个居委会（党支部）,形成维融、中海名城、神仙树大院三个独立的小区居委会，组建了“一站多居”的基本架构；三是大社区工作站、党总支分别以小区便民服务站和小区党支部为载体，下沉行政服务和党组织的引导服务，积极探索小区党支部书记兼任小区便民服务站站长；四是小区实行“站居分离”后，居委会真正成为小区居民的自治组织，在党组织的领导下，积极推动与开展小区自治活动；五是由小区居民代表组成的居民议事会应成为小区公共事务的决策组织，在党组织的领导下实行民主决策，居委会必须执行居民议事会的决定；六是实行小区居委会、业委会和物业管理委员会交叉任职；七是在党组织的引领下，积极培育社区内生志愿者，孵化、培育小区内生志愿者服务组织。

按照课题组的总体构想，成都高新区神仙树大社区“一站多居”治理模式的具体实施架构，概括起来，可以用如下结构图得以形象说明：

图4.2　神仙树大社区“一站多居”治理模式的具体实施构架

按照课题组的基本构想和具体架构，针对神仙树大社区目前的现状与社区工作站所遇到的障碍，结合我国深圳等大都市推进社区“居站分离”、“一站多居”的经验与教训，课题组提出了进一步加快推进神仙树“一站多居”社区治理模式的具体对策与实施路径：

第一，进一步健全社区工作站，充分发挥工作站的“抓手”和推动作用，这是建构并有效实施“一站多居”治理模式的前提基础。在中国这样一个缺乏民主传统的国度，社区工作站的建立，从体制上保证了社区治理的稳定性与连续性。

第二，尽快完善神仙树大社区党总支和拟筹备居委会的居民小区党支部，充分发挥社区党组织和广大党员居民的模范带头作用；以社区党总支书记兼任社区工作站站长、民选居委会主任兼任党支部书记，在社区党组织的领导与整合下，以社区党总支和居民小区党支部的凝聚力、向心力、战斗力，加快推进“一站多居”模式的有效运行。

第三，加快社区文化建设，培养社区居民的公共精神与公民文化。目前，同全国其它高档封闭的别墅区一样，神仙树大社区的居民基本上过着封闭式的“原子”生活，除一些退休老人外，大部分中青年居民习惯了自己的“圈子”，深入浅出，基本上不参与社区活动。当前，迫切需要调动他们参与社区治理的积极性与创造性，把培育社区文化与社区居民公共精神、公民文化的提升有机结合起来。

第四，在社区党总支和社区工作站的统一引导、整合下，积极培育社区内生社会组织，在盘活社区现有自组织存量的基础上，不断扩大社区公民组织的增量。为此，要进一步加强神仙树大社区党总支、工作站对社区志愿组织等新兴社会组织的孵化与培训的力度，复制、推广、创新“小兰”志愿服务社（详见本书第五张）的服务理念和运行机制，让社区志愿服务活动组织化、制度化、规范化与常态化。

第五，进一步加强对神仙树社区党总支、社区工作站负责人及工作人员，特别是维融居委会选举委员会成员、拟定居委会成员、选民代表的培训力度，使他们尽快成为 “一站多居”模式的坚定支持者、拥护者和强有力的“抓手”。在四川大学社区治理专家的倡议与推动下，2010年7月22日，神仙树社区工作站、课题组成员、筹备中的维融居委会代表召开了“神仙会”，课题组专家就拟定居委会选举等问题促成各方达成了共识，让维融居委会的各项工作开展起来了，从而实现了神仙树大社区“一站多居”的破冰任务。

第六，神仙树大社区工作站在积极指导别墅区居民筹划成立居委会的同时，应充分抓住神仙树大社区高档别墅区居民的真实需求，在做好社区管理与服务的基础上，按照“公益导向”、“市场导向”、“服务导向”、“法人导向”有机结合的要求，大力增强工作站和社区的“造血”功能，为社区“一站多居”模式的推进筹集必要的改革经费。

第七，积极构建“党组织领导、工作站指导、议事会决策、居委会执行、监事会监督”有机衔接和良性互动的社区决策、执行、监督有机统一的社区治理运行机制。

总之，对高档别墅群的社区化治理，是全国城市社区治理中普遍遭遇的困境和迫切需要解决的瓶颈问题。成都市芳草街办在借鉴全国“一站多居”试点经验基础上，以设立“神仙树大社区工作站”为“抓手”，加快行政服务推动神仙树别墅集中片区的社区建设力度：以大社区党总支——居民小区党支部为推动力与整合力，以“一站多居”为基本治理架构，以大社区党总支与工作站、居民小区党支部与居委会、居委会与业委会、物业管委员会交叉任职为手段，在加快公共服务下沉的过程中，以民主选举为基础，在充分发动居民实践“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”自治活动的基础上，实现了城市基层政府的行政管理与社区居民自治的有机衔接与良性互动。神仙树大社区因地制宜创新“一站多居”的实践经验，调动了习惯深居浅出的别墅区居民参与社区治理的主动性、积极性、创造性，增强了居民对社区的认同度和归属感，为全国大都市高档别墅群的有效治理提供了新思路和新模式。