城市化及城市管理

一、城市化及城市管理

中国的城市化道路的选择要有一种“全球本土化”的战略视野。“小城镇，大战略”的确是依据世纪七、八十年代我国国情作出的一种行之有效的发展战略。但当跨入世纪、世界进入经济全球化时代，综合国力的竞争日益激烈，以及我国基本解决温饱和开始进入小康阶段的现代化进程的背景下，城市化战略选择中是继续推进小城镇战略还是也要发展大都市战略？也许是目前城市化战略讨论的焦点。“城镇化”和“都市化”都是城市化的一种表述，但是其内涵显然是有区别的。我的观点是，当前中国的城市化应该是大都市和小城镇的协调发展，在某种意义上，只有经“都市化”而重返“城镇化”才能真正实现文明扩散意义上的城市化，也就是说，只有经过一定程度的都市化的发展，即城市文明的高度发展后的那种“郊区化”式城镇化，才更具有深远的战略意义，更具有全球性的启示与价值。郊区不等于乡村，郊区相对于城市而存在，附属于城市而发展。郊区化不是“逆城市化”，而是“后城市化”、“超城市化”或者说是一种“深度城市化”的体现。那是一种在高度文明后的城镇化，一种人口的适度分散、追求生活环境的改善和生活质量的提高的自然趋势。所以，在这之前，中国需要有一定的都市化的进程。这实际上是城市化的质的规定性的的要求，也是中国人口和土地资源寻求最佳配置的一种战略选择。此外，未来的全球化竞争，某种意义上是一种都市圈的竞争，没有大都市的强有力的发展，中国是无法在国际上占有重要席地的。光靠星罗棋布的小城镇是无法完成中国的集约式的经济发展和中国在全球化的背景下的综合国力的快速提增的。

关于城市管理的讨论还涉及到对于管理本质的探讨和认识。城市管理中的“管理”是一种怎么样的管理？中文中的“管理”是一个含义十分宽泛的概念。政府管理和企业管理是否是一回事？行政管理和商务管理有何异同？我发现，在英语中至少有个词可以译为“管理”：是用得最多、最广的“管理”，主要指“私域”的管理，如企业管理、经营管理，现在正在不断泛化为一般性、普遍性意义上的管理其实，第一个“经理”倒是从事公共事业管理的；也是“管理”，主要指行政管理，主要用于“公域”的管理，即公共管理；也是一种“管理”，通常译为“管治”或“治理”，现在的用法已经超出单一的政府管理范围而具有了更为宽泛的含义；也含有“管理”的意思，主要是指一种“管治”或“管制”，因为规范化本身不也是一种管理吗？但这个词中的规则化、条例化倾向是十分强烈的。那么，城市管理究竟是何种管理呢？也许是一种更具综合性、多样性、上述种含义兼而有之的“管理”。城市管理总体上属于公共管理范畴，但随着“新公共管理”或“管理主义”思潮的兴起，正在世界范围内引发公共管理的一些重要变化，这主要是指公共事业的市场化和公共事务管理的企业化倾向。在城市管理领域，人们正在不断推进城市基础建设中的市场化改革（如建设项目的公开招投标制度和建设监理中的企业化运作方式改革等），城市管理的“管理”也从传统公共管理的“管理”改为企业管理的“管理（经营）”，反映的正是这一种趋势。但我觉得，当前正在广泛使用传统上主要用于政府管理的（管治或治理）这一概念，则正反映出人们对城市管理完全市场化趋势的一种疑虑和保留，值得我们认真思索，现代讲的并不是政府一家的事，而是社会的一种共同事务的治理。实际上，国际管理学界强调从科学管理向人本管理的过渡也是一种对管理领域过度市场化、过分技术化乃至于片面效率论倾向的一种反拨。

城市管理是城市存在和发展的一个必要条件，自从有了城市，就有了城市管理。许多专家学者从不同学科、不同的角度去研究城市管理活动，逢释城市管理的概念。根据国内学者对城市管理理论研究成果的总结，城市管理的概念一般分为以下三种类型:第一类是运用行政学理论，将城市管理视为城市行政管理，即城市政府对城市的管理。其中又有广义和狭义之分。广义城市管理观点认为，城市管理就是城市政府管理城市的各项职能活动，即城市政府对整个辖区进行的决策、计划、组织、指挥、协调和控制活动，涵盖了城市中各种行政管理活动。城市管理水平的高低直接影响城市运行的效率和城市功能的正常发挥，是城市政府的决策艺术、领导艺术、管理艺术的综合反映。持狭义城市管理观点的人认为，城市管理就是市政管理，包括城市基础设施的运营和城市环境的维护，涵盖了市政基础设施管理、城市公用事业管理、城市国土房产管理、城市环境保护管理、城市园林绿化管理、城市市容环境卫生管理、城市建筑管理等内容。第二类是运用管理学理论，从管理职能的角度，把城市管理看作是城市政府对城市的各项公共事务进行的计划、决策、执行、组织、指挥、服务、协调、监督等各项活动和过程。第三类是运用政策学理论，认为城市管理是指城市制定和执行城市公共政策，并对城市公共政策的执行过程和后果进行评估、监督和反馈的活动。本文所研究的城市管理是上述第一类理论观点中狭义的城市管理，即市政综合管理。按照建设部的行业标准规定，我国各级政府进行的城市管理是:在城市建成区内，政府统一实施对城市部件(包括公用设施、道路交通、市容环境、园林绿化、房屋土地等市政工程设施和市政公用设施)和事件(指人为或自然因素导致城市市容环境和环境秩序受到影响或破坏，需要管理部门处理并使之恢复正常的事情)的管理。