城市管理工作思路及建议

以1996年11月国务院批准北京市宣武区作为全国第一个城市管理综合执法试点地区和1997年5月宣武区成立我国第一支城市综合执法队伍——宣武区城市管理监察大队为标志,1997年后,城市管理综合执法模式得到了中央政府的认同进而成为我国城市管理的正式体制。在北京市宣武区的实践经验上发展形成的城市管理综合执法体制,具有以下三个特点:

第一,城市管理的控制性理念。现代城市管理不同的价值取向和管理目的,例如城市管理的目的是要形成生动鲜活的生活场景,还是要塑造整齐划一的市容市貌,或者是要维持高效运转的公共设施,在很大程度上取决于城市政府所具有的管理理念。城市管理理念主要有服务性理念和控制性理念。所谓服务性理念就是以服务为本位,通过优质服务为城市社会成员的各项活动提供基本条件。而所谓控制性理念就是以强制性的行政手段为依托,对城市社会成员的各项活动进行规定、约束和限制。

显然,在城市管理控制性理念下,政府部门更多的是把城市社会成员视为控制的“对象”,或者以不放心的态度对待,或者以恩赐者的态度傲视。在长期控制性行政管理的思维下,习惯高高在上做规划、定政策、下指标,往往与广大城市社会成员真正和真实的需要相去甚远,与城市社会经济发展的趋势有所脱节。

第二,城市管理链的末端综合。城市政府对城市运行的管理是一个复杂的系统和环环相扣的链条。从动态角度看,城市政府的管理涉及城市规划、城市建设和城市管理^[6],而在城市管理中,又包括城市管理决策、城市管理执行和城市管理执法(见图1-2)。城市管理执法在整个城市管理链中位居末端,也就是说,城市管理综合执法模式仅仅是在城市管理链的末端形成综合态势。

在城市管理链的末端形成综合态势有其内在的逻辑。既然城市政府对城市管理是以控制为理念和目的的,那么最具效力的就是城市管理执法,因此,城市管理综合执法模式的重点在于强化城市管理链的末端综合,城市管理综合执法体制的设计重点也在于执法力量的整合,并据此组建专门的城市管理综合执法机构,集中配置相关的执法权力和执法力量。这样,城市管理的整体架构出现前段保持垂直状态,而末端进行横向扭动的非平衡变化(见图1-2)。

第三,城市管理的强制性手段。城市管理属于公共管理的范畴,政府管理权力具有显著的公共权力本质。在城市管理中,政府管理权力主要有两种表现形式:一是强制性权力,即强制性要求管理对象绝对服从的力量;二是非强制性权力,即通过说明、引导而使管理对象服从的能力。虽然在城市管理中不可能完全取消使用强制性权力,但是,城市管理的主要目的是满足城市社会成员的共同需要和利益,管理权力的形式应与管理的目的相适应。比较而言,在城市管理中,非强制性权力更容易被社会成员所接受,更能有效地实现公共管理的目的。^[7]

但是,受制于控制性理念和末端综合态势的影响,在实际的城市管理中,政府更倾向于或者说更习惯于采用强制性权力及基于强制性权力的强制性手段。政府在城市管理中采用的强制性手段主要有扣物、没收、罚款、驱赶等。由于强制性手段可能直接影响被管理者的利益,容易引起被管理者的抵触和反抗,而由此引发的矛盾和冲突则会进一步激发政府管理部门强化强制性手段的冲动。

伴随着我国改革开放进程而出现并逐步成型的城市管理综合执法体制被植入了控制性理念、末端综合和强制性手段的“基因”。如果,以末端综合的实践向管理链前端延伸形成倒逼力量,迫使管理链的前端也渐次出现横向扭动,进而带动整个管理链沿综合化方向进行重构,那将会引发一场城市管理的“革命”。但是,事实上进入21世纪初,我国城市管理综合性方向的改革出现了迟缓和停滞现象,管理链前端的垂直型纹丝不动,末端的综合型也未完全扭动到位,其不利影响已成为城市社会进一步发展的障碍。造成这种不上不下状况的原因将在本书的第四章和第五章进行详尽分析。