建立昆明资源开发利益补偿机制的构想

三、建立昆明资源开发利益补偿机制的构想

（一）处理好五个关系

1.中央与地方关系

中央政府主要是为建立资源开发利益补偿机制提供政策导向、法规基础和一定的财力支持，同时引导建立全国性或区域性的补偿机制。地方政府是资源开发利益补偿机制的实施和责任主体，负责建立本区域的利益开发补偿机制，并配合中央政府实施全国性和区域性的利益补偿。最后，如果地方政府建立资源开发利益补偿机制，或采取相关的激励措施促进这种机制的实施，则中央应采取措施协调不同地方政府之间的利益关系。

2.政府与市场关系

在建立资源开发利益补偿机制的过程中，政府和市场都可以发挥重要作用。但政府应当起主导作用，它承担着制定利益补偿的政策、法规，引导市场的形成和发育的重要责任，还需通过财政转移支付等手段加大对生态保护和建设的补偿资金投入。只有在一些受损方和受益方十分明确的前提下，才可以充分发挥市场的调节作用。

3.“造血”补偿与“输血”补偿的关系

一方面要整合各方面的资源和力量，建立补偿的长效机制，继续加大对补偿体系的投入和支持力度，为补偿工作提供必要的物质保障。另一方面也要从资源所在地实际出发，坚持和发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，不等不靠，苦干实干，不断增强资源所在地群众自我积累、自我发展的能力。从一定意义上讲，资源开发利益补偿可以形象地比喻为“输血”；而自力更生、增强自我积累和自我发展能力犹如“造血”。二者比较，“造血”是治本之策，是关键所在。因此，要努力创造“造血”补偿的条件，将补偿转化为地方生态保护或提升地方发展能力的项目，而“输血”补偿应尽量落实到基层老百姓手中。

4.长远发展和短期补偿的关系

要改变资源开发过程中注重当前忽视长远的倾向，既要给农民以短期补偿，以保证受影响人民群众的生活和生产正常进行。更要建立长期、稳定、持续的资源补偿机制，以保证资源开发地人民子孙后代的长远发展。

5.利益补偿的公平与效率的关系

利益补偿有利于实现社会公平，但过于公平会增强人们对政府的依赖度，降低自我发展的积极性，降低经济发展的效率。在资源开发利益补偿的实施过程中，如果一些低收入群体的劳动收入还赶不上受到补偿的群体，这样会降低这些群体工作的积极性。因而，补偿既要公平，提高因资源开发利益受损方的收入水平，又不能过多，否则会降低他们自身的努力程度。

（二）遵循六项原则

1.资源企业反哺的原则

对形成期的资源型企业，要坚持走内涵扩大再生产的道路，注重技术含量，通过适度政策引导，促进其尽快进入鼎盛期。对处于鼎盛期的资源型企业，要从实现的利润中提取一定比例，建立资源开发补偿基金，用于保护和恢复生态环境，发展替代产业，支持当地经济社会发展。对处于衰退期的资源型企业，应尽快制定切实可行的扶持政策，参照国际惯例和一般工业企业水平，对资源衰竭地区统筹合理税赋，切实减轻相关产业的开采负担，并扶持其下游产品加工企业和替代产业的发展，以实现衰退产业的可持续发展。在上述各个时期中，资源开发企业都要在收益中按适当比例支付给地方资源补偿费，其中，有一部分直接补偿给当地居民。同时，实现资源产业上下游利益均摊，提高资源企业工人的工资，提高当地就业人员收入。

2.政府主导、市场参与的原则

要充分发挥各级政府在资源开发利益补偿机制建立过程中的主导作用，努力增加公共财政投入，完善政策调控措施；同时又要积极引导社会各方参与，逐步建立多元化的筹资渠道和市场化的运作方式。

3.公开、公平、公正的原则

资源开发利益主体主要是开发、经营及用户等获利方，补偿对象是受损失各方，应按照公开、公平、公正的原则制定补偿机制，既保护开发、经营者的积极性及利益，又要确保损失各方的权益，使损失最小。补偿机制必须在公平、公开的层面上运行，科学核算补偿的标准体系，建立阳光运作的补偿程序和监督机制，同时又要建立责、权、利相统一的行政激励机制和责任追究制度，形成“应补则补，该补则补，公众监督，奖惩分明”的有效运转体系。

4.资源所在地居民受益权优先的原则

资源属于全民所有，按照自然关系优于法权关系的原则，资源所在地的居民应当具有最优先的受益权，资源开发所带来的收益应该最先让他们享受到。同时，应给予他们资源保护、环境维护、土地丢失、拆迁费用等多方面的补偿，使经济发展和社会发展与稳定得到有机统一，通过开发使资源所在地的人民最先富裕起来。

5.资源开发带动地方经济社会发展的原则

充分借助重点建设项目将当地的交通运输、餐饮、住宿、商品零售等产业带动起来，在扩大当地居民就业的同时，增加当地居民的收入。另外，重点建设还将带动一大批基础设施（道路、水、电、通信等）的建设，要努力促进重点工程建设原料采购本地化，快速提升当地的城市化水平和工业化水平。

6.统筹协调、共同发展的原则

坚持科学的发展观和保护观，使资源的开发利用与生态环境保护、经济社会发展协调统一起来。要坚持与时俱进的利益补偿观，以经济发展为支撑，有效地保护和利用现有资源的存量。要循序渐进、重点突出，建立利益开发补偿机制既要着眼将来，按照循序渐进、先易后难的原则逐步解决理论支撑和制度设计的问题，深入探索和研究利益开发补偿的内在发展规律；又要立足当前，按照突出重点的原则，在充分总结现有利益补偿实践经验的基础上，确定补偿机制建立的核心内容和实施补偿的重点领域，使利益补偿机制发挥出最佳的整体效益。

（三）补偿框架体系

建立昆明资源开发利益补偿机制，必须从补偿主体、补偿范围和补偿方式上形成一个完整的体系，以确保资源开发带来的利益为大家所共享和资源开发的可持续。

1.补偿主体

资源开发利益的主体包括受偿主体和补偿主体，其中受偿主体是权利主体，补偿主体为义务主体。

（1）受偿主体

受偿主体是因资源开发对其切身利益产生重大影响的人，包括自然人、法人和其他组织。具体包括：①资源所在地的居民，资源开发给他们带来的直接的影响，居住环境被破坏、生产发展受影响等；②资源所在地的基层政府和组织，他们直接承担着当地生态恢复、经济社会发展、资源开发矛盾化解的责任，理应成为受偿主体；③市区政府，在某种意义上说，他们既是受偿主体，也是补偿主体。

（2）补偿主体

补偿主体是资源开发的受益者。①资源开发企业，资源开发企业是资源开发的最大受益者，也是造成环境问题的直接责任者，在生产经营过程中，给当地自然环境带来破坏污染（如矿山、水能开发等），或影响当地居民经济发展（如旅游资源开发使当地居民很多经济活动不能开展等），不仅应当采取积极措施治理自身污染，而且应从收益中拿出部分资金作为补偿，用以解决生态环境的恢复。因此资源开发企业应该是资金补偿的主要来源之一，可以依据一定的标准，按照其开采资源的性质和数量，缴纳一定生态补偿费用，作为生态补偿基金。②国家，国家作为资源的拥有者和开发的决策者，对于资源开发所造成的历史与现实问题都负有责任。在计划经济条件下，昆明市尤其是东川区为国家输出大量的矿产资源，由此产生的环境破坏至今难以消除，国家应当为此进行补偿。国家可以通过转移支付等手段，加大对资源所在地的扶持力度，以逐步解决由于利益分配不公带来的区域发展滞后等历史遗留问题。并且从政策、项目和资金等方面上，对农田保护、水土保持、环境基础设施建设、污染治理、生态保护等给予资源所在地适当倾斜。③受益区政府，我国自然资源价格的长期扭曲，是造成西部地区向其他地区价值转移的直接原因，由此决定了其他受益区域，尤其是东中部地区，应该对西部地区生态环境建设予以利益补偿。

2.补偿范围

（1）生态环境损失补偿

由资源开发企业对其资源开发过程中造成生态环境的损失给予的经济上的补偿。资源的开发利用，不可避免地改变着生态系统的秩序，改变生态系统的平衡状态，使当地居民对生态环境改变存在重新适应或生态环境重新修复的要求，这便产生了对生态环境适应或修复的成本。这种补偿应当带有普遍性，只要其开发行为对生态环境造成负面影响，即予补偿。

（2）发展权丧失补偿

由资源开发企业特别是旅游开发企业对为促进资源开发而被限制使用资源、丧失部分发展权的当地居民进行补偿。资源地居民因对自然资源进行保护而停止对自然资源的使用，作出了贡献，国家或企业理应给予相应的利益补偿。

（3）代际利益补偿

不可再生资源的开发，最终会导致资源枯竭，对未来发展和后代利益产生重大影响，需要由现实利益对未来发展权益进行补偿。资源所在地居民的后代人对现实的资源开发和利益安排没有发言的机会，但资源趋于枯竭将对他们的生存状态产生影响，即使现在的不可再生资源开发通过再投资实现资本再造并成为遗产留给后代人，但这种遗留的资本或发展成果与不可再生资源的存在是不能等同的。后来人将无法获得已被开发的不可再生资源的支撑，失去凭借这些资源谋求发展的机会。因此，需要对他们的利益进行补偿。

3.补偿方式

对于资源开发的利益补偿，应当充分考虑到资源所在地的生态环境保护，经济社会发展和社会和谐稳定，建立起以资金补偿为主的补偿体系。

（1）设立资源开发补偿基金

基金的来源可以是财政预算内资金、排污收费、植被恢复费及资源产品收费，也可以是来自国内外的各种组织及个人的捐赠等。基金的使用主要用于生态环境改善、污染治理、失地农民的补偿和后期扶持，资源所在地的社会事业发展等。

（2）开征资源开发补偿费

通过地方立法，开征资源开发补偿费。资源开发补偿费是针对资源开发企业收取的，根据企业开发资源的种类、数量设立不同的征收标准，专项用于生态环境改善、污染治理、失地农民的补偿和后期扶持，资源所在地的社会事业发展等。

（3）建立健全资源开发权有偿出让制度

目前，除矿产资源开发权采用探矿权、采矿权出让形式得以实现外，其他资源如水能、旅游等的开发权有偿出让制度在全省尚未建立。资源开发权有偿出让，既可以体现资源的有效价值，也可以弥补资源开发补偿基金及资源开发补偿费用的不足。