论我国矿产资源开发的生态补偿制度

论我国矿产资源开发的生态补偿制度

师小丽⁽¹⁾

生态补偿是指生态服务受益者对生态服务的提供者所给予的经济补偿。相对于环境污染损害赔偿而言，生态补偿是对人类的某种活动所产生的生态环境的正的外部性所给予的补偿。⁽²⁾生态补偿有广义和狭义之分。狭义的生态补偿，是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复和综合治理等一系列活动的总称；广义的生态补偿，还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。⁽³⁾

本文所指的矿产资源开发生态补偿是取生态补偿的广义解释，即是指因矿山企业开采利用矿产资源的行为，给矿区周围的自然资源造成破坏、生态环境造成污染、矿业城市丧失可持续发展机会而进行的治理、恢复、校正所给予的资金扶持、财政补贴、税收减免及政策优惠等一系列活动的总称。⁽⁴⁾它应包括以下两方面内容：第一，因矿产资源的开采活动而给周边环境造成的污染破坏，由矿山企业对矿区居民所遭受的环境损害作的补偿；第二，因矿产资源的不适度开采而给矿产资源永续利用造成的破坏，由矿山企业对“后代人”作的补偿。

一、我国矿产资源开发生态补偿的制度现状及实施情况

（一）矿产资源开发生态补偿的制度现状

1997年开始实施的《中华人民共和国矿产资源法》第5条规定：开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。第36条规定：国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业矿区范围内已有的集体矿山企业，应当关闭或者到指定的其他地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿，并妥善安置群众生活；也可以按照该矿山企业的统筹安排，实行联合经营。

《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第21条规定：探矿权人取得临时使用土地权后，在勘查过程中给他人造成财产损害的，按照下列规定给予补偿：（1）对耕地造成损害的，根据受损害的耕地面积前三年平均年产量，以补偿时当地市场平均价格计算，逐年给予补偿，并负责恢复耕地的生产条件，及时归还；（2）对牧区草场造成损害的，按照前项规定逐年给予补偿，并负责恢复草场植被，及时归还；（3）对耕地上的农作物、经济作物造成损害的，根据受损害的耕地面积前三年平均年产量，以补偿时当地市场平均价格计算，给予补偿；（4）对竹木造成损害的，根据实际损害株数，以补偿时当地市场平均价值逐株计算，给予补偿；（5）对土地上的附着物造成损害的，根据实际损害的程度，以补偿时当地市场价格，给予适当补偿。

《中华人民共和国煤炭法》第20条规定：煤矿建设使用土地，应当依照有关法律、行政法规的规定办理。征用土地的，应当依法支付土地补偿费和安置补偿费，做好迁移居民的安置工作。第32条规定：因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。

2009年2月审议通过的《矿山地质保护规定》第17条规定：开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的，由采矿权人负责治理恢复，治理恢复费用列入生产成本。矿山地质环境治理恢复责任人灭失的，由矿山所在地的市、县国土资源行政主管部门，使用经市、县人民政府批准设立的政府专项资金进行治理恢复。国土资源部，省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门依据矿山地质环境保护规划，按照矿山地质环境治理工程项目管理制度的要求，对市、县国土资源行政主管部门给予资金补助。第31条规定，对违反第16条、第23条规定，未按照批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案治理的，或者在矿山被批准关闭、闭坑前未完成治理恢复的，由县级以上国土资源行政主管部门责令限期改正；逾期拒不改正的，处3万元以下的罚款，5年内不受理其新的采矿权申请。

综上，可以看出我国的现行法律对矿产资源开发生态补偿的规定并不多，并没有专门的关于矿区生态补偿机制、矿区生态环境恢复的法规。过于原则化的法律规定没有一个具体的补偿标准及补偿实施方式，在实践中很难进行操作。

（二）矿产资源开发生态补偿的制度实施情况

我国矿产资源生态补偿的税费主要有资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费、探矿权价款和采矿权价款。⁽⁵⁾虽然实践中建立了与矿产资源开发生态补偿相关的制度，但与真正意义上的生态补偿制度还相去甚远，制度本身并未从生态补偿的角度出发，而是偏重于补偿资源本身的经济价值，没有考虑到补偿环境价值和公平价值。并且，对矿产资源经济价值的补偿也不充分，不足以体现矿产资源的实际价值。

1.矿产资源税

1993年12月25日国务院发布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，财政部发布《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》，并于1994年1月1日起实行。矿产资源税是以自然资源(原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色矿原矿、有色金属矿原矿和盐)为课税对象，为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。自实施矿产资源税以来，对于矿产资源的合理开发产生了积极效果，但其负面效应也引起了人们的注意，由于普遍征收提高了矿产资源的边际产量，增加了矿山企业税负水平，限制了矿产品的产量，使得一些矿产品的供应量不能满足社会需求，影响经济的发展。从生态补偿角度来讲，其实施的原则偏重于补偿资源自身的经济价值以及调节资源级差收入，不存在对生态补偿的问题。

2.矿产资源费

1994年4月1日，我国实施了《矿产资源补偿费征收管理规定》，开始征收矿产资源补偿费。中央将矿产资源费的所得纳入国家预算，实行专项管理，其中70%用于矿产勘查支出，20%用于矿产资源保护支出，10%用于矿产资源补偿费征收部门经费补助。从其用途上来看，矿产资源补偿费的设立在于补充国家对资源勘探投入的不足，具有生态资本补偿的性质。但它是矿产资源使用者向矿产资源所有权支付的租金，是为了保护资源自身的数量和质量而存在的，体现的是资源跨代间价值补偿的要求。我国目前所征收的矿产资源补偿费偏低，不足以弥补矿产资源的跨代间价值损失，不利于保障矿产资源的持续利用。

3.探、采矿权使用费

1996年8月29日修改的《中华人民共和国矿产资源法》规定：国家实行探矿权、采矿权有偿使用的制度。1998年国务院发布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》三个配套法规，将矿业权的有偿取得制度具体化。探矿权使用费和采矿权使用费是由采矿权人根据其申请得到的矿区范围的面积按照一定的标准逐年缴纳的。从理论上，探矿权使用费和采矿权使用费是探矿权人和采矿权人获得矿产资源所有权部分权能应付出的费用。

4.探、采矿权价款

从本质上来看，探矿权和采矿权是勘探企业的一种财产权。勘探企业通过前期资金投入形成探矿权和采矿权，再出售给矿山企业取得资金投入形成探矿权和采矿权，是一种典型的对价交易。勘探企业获得的价金，失去的是财产，而矿业企业获得的是财产失去的是价金，所以探矿权价款和采矿权价款实现的过程中，不存在资源价值补偿问题，价款的取得仅仅是为了收回前期的勘探投资成本。

二、我国矿产资源开发生态补偿实践中存在的问题

1.资金管理和使用缺失

在资金管理和使用上缺少有效的监督，资金使用效率不高，没有真正体现生态补偿的意义。目前运用的经济手段绝大部分为征收税费这种单一的方式，而其他经济手段则很少被运用。针对生态环保的主体税种不到位，相关的税收措施也比较少。征收对象不明确，征收方式不统一，征收标准不统一，征收的实际数额，远远低于土地复垦、地下水治理等生态重建工程费用。

2.矿山“新旧账”划分不明确

矿山生态环境的破坏既有历史的旧账，又有不断产生的新账。所谓“旧账”是指一个明确法律法规实施日以前造成的矿区生态环境破坏；“新账”是指明确的法律法规实施日以后造成的破坏和准备新建的矿产开发区将造成的环境破坏。目前国家和地方均未对新旧矿山的划分提出法律依据和界限，导致生态补偿费征收难度大，欠费问题严重。在矿产资源税和矿产资源补偿费征收过程中还存在减免和欠费等问题，特别是对一些个体小矿主，征收难度较大。2002年财政部委托有关机构对24个省（区、市）1999—2002年上半年的矿产资源补偿费的征收、入库及使用管理情况进行了专项核查，经抽查发现1601户重点采矿企业累计欠缴矿产资源补偿费31亿元。2003年我国矿产资源补偿费实际征收只占应收数的48.3%。⁽⁶⁾资源的无价或低价使用，使得资源市场对价格变化的反应十分迟缓，甚至是无视价格的变化，价格机制对资源市场的调节力度大大减弱。

3.矿产资源开发生态补偿的范围不明确

从现有的有关矿产资源开发生态补偿的法律规定来看，没有补偿范围的明确规定。矿产资源开发中的生态补偿应该包括哪些内容内涵并不明确。这种理论上的缺陷导致了我国目前开展的很多公共建设项目中，缺乏这方面的制度安排，没有在预算中列入生态补偿的相关费用。

4.矿业企业付费水平过低

我国矿产资源补偿费平均费率为1.18%。而国外与我国矿产资源补偿费性质基本相似的权利金费率一般为2%～8%。相比之下，我国石油、天然气、黄金等矿种的矿产资源补偿费率（油气为1%，黄金为2%）远远低于国外水平（美国为12.5%，澳大利亚为10%）。⁽⁷⁾

5.矿产资源成本核算体系不全面，补偿具有事后性

现行的矿山企业的成本核算体系，并未将矿山企业的生态环境补偿费用纳入到矿山企业的生产成本中去，矿产资源开发者将破坏生态环境的恢复治理成本内部化，使得矿产资源开发者为了增大自己的利润空间而不设立或是少设立生态补偿资金，从而影响了对受到损害的自然环境和生态系统的补偿力度。同时，我们所说的生态补偿都是针对遭受了破坏的生态环境所给予的补偿，具有明显的事后补偿的性质。但是，矿产资源的开采活动伴随着许多未知的风险，而且有的风险对环境价值所造成的损害远远超出我们的预料。这种情况下，通常的事后性的生态补偿就会暴露其补偿的滞后性与不足，使得对矿区环境的治理只停留在末端治理阶段。

三、完善我国矿产资源开发生态补偿制度的建议

从宏观上，我国应为矿产资源开发的生态补偿提供良好的制度环境。L.E.戴维斯和D.C.诺斯认为，制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”。⁽⁸⁾中央政府在实现国民利益、提供宪政秩序、保障政治稳定及进行制度安排等方面负有重要职责。所以，政府必须提高有关矿产资源生态效益经济补偿制度方面的创新能力，从法律、政治和财政制度上创新。从国家层面着手，积极建立生态补偿整体框架。由于现行生态补偿政策不完整，还没有一项真正以生态补偿为目的的政策设计，要有效地克服部门分割引起的矛盾和脱节，真正对环境降压，建立生态补偿整体框架，通过上级对下级、国家对地方的纵向公益补偿，区域之间、上下游之间横向利益补偿和对资源要素管理进行部门补偿三种方式，制定相关政策，以便为地方生态补偿运行做出导向，逐步实现全方位、全过程的生态补偿。

从微观上，本文提出以下几个方面的建议：

（1）矿产资源税费应向生态目标倾斜。现有的矿产资源税和矿产资源补偿费是国家已经实施的与生态补偿密切相关的政策。但是遗憾的是目前的政策并没有充分体现生态补偿的概念和内涵。因此，一条可行的渠道是对现有的矿产资源税和矿产资源补偿费进行修订和完善，强调生态补偿的概念，并明确和调整所筹集资金的使用方向和流量，实现矿山生态恢复和生态补偿的目的。

（2）区别对待矿产资源开发中的新老问题。对于老矿区的历史遗留问题，主要依靠各级政府投入资金；对于新矿区产生的问题，必须遵循“谁破坏，谁恢复”的原则，资源开发者应承担主要责任，不仅要负责资源开发活动过程中的生态治理，而且开发活动结束后也要按照规定进行生态修复，从而确保生态环境问题的解决不会因为资源开发活动的结束而陷入停顿。

（3）明确矿产资源开发生态补偿的范围。矿产资源开发中的生态补偿范围应包括以下两个方面：第一，对生态功能下降的补偿。由于矿产资源的合法开采而给周围环境造成的污染破坏，由矿山企业和受益地区对受损矿区的生态环境进行恢复、治理的补偿行为。长期以来，矿业企业凭借对环境资源的无偿或低价占有获得超额利润，而被掠夺的环境资源却得不到任何补偿，他们攫取的巨大经济利益是以牺牲矿区生态环境利益为代价的，这显然是不公平的。广大矿区为发达地区的生态安全做出了牺牲，而生态保护受益区的经济发展又未考虑应承担的环境成本，导致“环境无价、资源低价、商品高价”的局面，助长了资源开发者把开发造成的生态破坏的外部不经济性转嫁给社会和环境。作为矿产资源开发利用的最大受益者的矿山企业和受益地区对此当然应该承担更多的环境损害责任，更多地担负起对矿区环境问题的生态功能的修复治理责任。矿产资源开发生态补偿可以通过向受损的资源环境提供救济，促使受损矿区生态环境恢复和重建，恢复和改善生态质量，切断或抑制导致社会不稳定的生态根源和诱因。

第二，对丧失发展的补偿。矿产资源生态补偿中基于丧失可持续发展的补偿是指对因矿产资源的开发利用而造成的环境污染和生态破坏，这些都直接导致矿区居民生存环境和生活质量的下降，使矿区居民和矿区内企业原有的生存方式和生活方式遭受严峻的挑战，让他们不得不放弃一些生存的机遇和发展的机会，承受或搬迁或关闭的巨大经济损失。生存权和发展权是我国公民拥有的基本人权。从公平的角度讲，每个人、每个地方应该有同等的生存权和发展权。绝不允许为了一部分人、部分地区的经济发展而牺牲另一部分人、部分地区的生存权益和发展的权益。⁽⁹⁾

（4）提高矿产资源生态补偿费征收标准。矿产资源生态补偿费的征收依据是资源耗竭性补偿原理。补偿标准的确定，主要是依据生态保护者的投入、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本以及生态系统服务的价值。根据生态补偿的原则，补偿标准的下限应为生态保护者的投入以及生态破坏的恢复成本；补偿标准的上限应为生态系统服务功能的价值。基于我国目前的工作基础和财政情况考虑，生态补偿的标准界于上限与下限之间。按照实施主体和运作机制的差异，生态补偿大致可以分为政府补偿和市场补偿两大类型。政府补偿方式包括财政转移支付、差异性的区域政策、生态保护项目实施以及环境税费制度等；市场补偿机制包括公共支付、一对一交易、市场贸易以及生态标记等。当代人对矿产资源的过度开发侵害了后代人的消费权利，应当给予补偿。补偿的标准就是市场利率。当矿山企业的利润率等于市场利率时，此时对矿产资源的消费量就是理想消费量，能够维持矿产资源的可持续利用。而我国矿产资源补偿费的征收标准过低，没有充分达到资源耗竭性补偿的条件，不利于资源的持续利用。因此，我国应提高矿产资源生态补偿费征收标准。

（5）设立预防性生态补偿制度。矿产资源开发者是矿产资源生态补偿的主要主体，因此只有将矿产资源开发者的生态环境补偿和修复费用纳入到矿产资源开发者的成本中去才能真正督促开发者自觉地保护环境。我们有必要通过建立预防性生态补偿制度，将矿产资源的开采活动对环境造成的风险防患于未然，以便在风险来临时或者风险大大超过预算时有足够的能力应付，将开发矿产资源的过程中对生态系统、自然环境和周边居民造成的损害减少到最低限度。行之有效的办法就是设立矿业开发生态风险基金，主要用于对无法预测的风险的补偿和由于不可抗力、意外灾害等所导致的生态风险损失。对该项基金的使用应设立严格的条件，明确使用范围为矿业开发者无力承担的那部分损失。

【注释】

(1)江西理工大学环境与资源保护法学2008级硕士研究生

(2)曹明德.矿产资源生态补偿法律制度之探究［J］.法商研究，2007(2).

(3)吕忠梅.超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新［M］.北京：法律出版社，2003:355.

(4)黄锡生.矿产资源生态补偿制度探究［J］.现代法学，2006(6).

(5)曹明德.矿产资源生态补偿法律制度之探究［J］.法商研究，2007(2).

(6)任勇、冯东方等.中国生态补偿理论与政策框架设计［M］.北京：中国环境科学出版社，2008:106.

(7)任勇、冯东方等.中国生态补偿理论与政策框架设计［M］.北京：中国环境科学出版社，2008:105.

(8)L.E.戴维斯，D.C.诺斯.制度变迁的理论：概念与原因，财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［C］.上海：上海三联书店、上海人民出版社，1996.

(9)李冰、胡盾.矿产资源开发的生态补偿法律问题探析［J］.晋中学院学报，2008(4).