建立昆明资源开发利益补偿机制的对策建议

四、建立昆明资源开发利益补偿机制的对策建议

资源开发利益补偿不仅仅包括生态补偿，还包括了资源所在地群众的经济社会发展补偿，要解决这一问题，必须创新资源所有权制度、资源利益分配和管理体制，通过制度创新，保证资源开发与资源地的生态保护和经济社会发展的协调。昆明作为云南省的省会城市，其区域内的东川区又是我国第一个因矿竭而衰的地级城市，资源开发利益补偿机制的建立，将为全省资源开发利益补偿机制的建立摸索出一条新路，起到重要的示范作用。

（一）加快地方立法

昆明市应当充分利用其作为省会城市，可以制定地方性法规和政府规章的优势，加快地方立法，尽快制定出台《昆明市资源开发管理条例》、《昆明市失地农民权益保障条例》、《昆明市资源开发补偿费征收管理办法》等地方性法规或规章，通过立法强化昆明行政区域内资源开发的事前、事中和事后管理，确立资源开发的利益补偿机制，明确资源开发补偿基金、资源开发补偿费的设立和征收，保证资源开发权的有偿出让，使资源开发的成果为大多数人所享，保证资源开发地的经济社会发展。

（二）推进共享机制的建立

现行体制下，自然资源所有权界定为国家所有，实践中人为地将资源所在地居民与自然资源权益分离，忽视了资源地和资源地的居民作为国家的一部分，也是资源的所有权主体，也应当分享资源开发的收益这一法律事实，在利益分配中将基层政府和当地居民排除在外，使资源开发企业与基层政府及当地居民之间的矛盾不断积累。资源开发利益共享机制是一种让中央政府、资源所在地政府、资源开发企业以及资源地居民四方共同享有资源开发成果的分配模式。

课题组认为，昆明市在推进资源开发利益共享机制建设时，应将资源产权按照国有产权、地方产权（省、市、县区、乡镇四级）、企业产权和自然人产权分解开来，并经过科学计算使中央政府、资源所在地政府、资源开发企业以及资源地居民四方均获得一定比例的产权，成立规范的资源开发股份公司，由四方以产权入股，并按股份比例分享资源开发带来的成果，以保障地方政府和资源所在地居民从资源开发中受益，减少资源开发中的短视行为，有利于实现资源的可持续开发与利用。同时，为保证资源所在地居民的合法权益，应当明确其股权收益的最低保障，要与一般股份公司的盈利分配方式有所区别，一是该收益自资源开发股份公司一成立即可分配；二是也不因资源开发股份公司的亏损而减损。

（三）高度重视被征地农民的权益保障

在昆明矿产资源开发中，厂区、厂房、公路建设等需征用农民土地；水电资源开发中，利用高坝大库蓄水发电，抬高了河流水位，库区农民的产粮土地和房屋不可避免地被淹没。保障好在资源开发中失地农民的利益，是资源开发利益补偿机制的重要方面。①要建立充分反映土地资源稀缺程度，促进土地资源集约利用的价格形成机制；②要改革现行征地补偿办法，提高征地补偿费用标准；③加强对被征地农民的就业培训工作。俗话说得好，“授人以鱼，不如授人以渔”，对被征地农民的职业培训，正是授失地农民以“渔”，有利于提高被征地农民的再就业能力，保障被征地农民的后续发展；④要根据被征地农民承受能力、结合资源开发地居民生活水平，降低参保门槛标准，建立被征地农民的基本养老保险和医疗保险制度。这是被征地农民后期生活保障的关键措施。

（四）加大资金投入

①加大财政转移支付力度。除积极争取国家、省财政资金外，昆明市政府也应根据自身财力情况，对一些主要依靠财政支持的开发补偿区域要加大财政转移支付力度。②采取积极鼓励政策，鼓励资源开发企业反哺资源所在地，从其收益中拿出部分资金用于当地建设或直接补偿给当地居民；同时，积极争取社会资金对资源开发地的社会事业及补偿投入，寻求国际的捐赠支持等，以促使补偿主体和补偿资金的多元化。

（五）加强宣传和教育

利益补偿必须得到全社会的关心和支持。要通过网络、报纸杂志、广播电视、宣传栏等各种形式，加大对利益补偿的科普教育和公众宣传，同时在制定补偿机制和规划时要让群众充分参与，增强群众的利益补偿意识，强化企业的补偿责任，努力转变自然资源无价、廉价或取之不尽的思想观念，树立资源环境价值观，积极参与生态环境建设，积极支持资源环境利益补偿，为资源环境利益补偿机制的实现创造一个良好的社会舆论基础。

（六）需要国家加快建设的建议

1.完善资源产品价格形成机制

目前，资源产品价格扭曲，其“主要问题是自然资源的天然价值、代内和代际补偿价值以及生态环境补偿价值，既没有在资源价格中得到充分体现，也没有在市场初次分配和再分配中得到足够补偿”^[3]，它是导致我国资源消耗过大、环境破坏严重的重要诱因。要加快推进资源性产品价格改革，必须建立能够反映市场供求关系和资源稀缺程度的价格形成机制。①完善价格构成要素，在资源产品价格构成中要体现完全成本，应将资源的开发成本、资源开采后为保证持续开发的补偿成本、资源消耗过程中环境污染的治理成本、代内与代际公平成本等，都列入企业成本核算范围，并以一定形式从销售收入中提留出来，用于资源环境的可持续发展。②充分发挥市场配置资源的作用，加快培育、完善统一、开放、竞争、有序的资源市场体系，促进资源产权、资源产品自由流动。③积极培育资源评估机构、专业经纪公司等市场中介组织，以促进资源市场交易效率和交易深度的提高。

2.完善资源财政税收政策

财政政策方面，主要包括加大对资源输出地财政转移支付力度和生态建设保护投入。税收政策方面，重点是改革现行税收制度。首先是拓展资源税征收范围，将目前资源税的征收对象由矿藏资源扩大到非矿藏资源，将土地资源、水资源、森林资源、草原资源、海洋资源等列入征收范围，按照资源稀缺程度、市场供求状况和环境损害成本的综合要求，逐步调整和提高征收标准；其次是对资源输出地实行税收优惠政策。税收优惠政策包括增加共享税中用于资源输出地区的分成比例，对资源输出地区特色产业的发展给予税收优惠政策等；最后是开征生态补偿税，明确税基、税率，合理确定中央与地方的分享比例，重点用于资源输出地区的生态保护和建设。

（课题组组长：庞英姿；组员：林幼斌、潘小春；执笔：庞英姿）

参考文献

［1］中国生态补偿机制与政策研究课题组.中国生态补偿机制与政策研究［M］．北京：科学出版社，2007.

［2］王文长，萨如拉，李俊峰．西部资源开发与可持续发展研究［M］.北京：中央民族大学出版社，2006.

［3］钟大能．西部少数民族地区生态环境建设进程与其财政补偿机制的形成［M］.北京：经济科学出版社，2008.

［4］叶舟．技术与制度——水能资源开发的机理研究［M］.北京：中国水利水电出版社，2007.

［5］［英］庇古.福利经济学［M］.金镝译.北京：华夏出版社，2007.

［6］昆明统计年鉴2007［M］.北京：中国统计出版社，2008.

［7］王金南.环境经济学［M］.北京：清华大学出版社，1994.

［8］朱善利.微观经济学［M］.北京：北京大学出版社，1994.

［9］路卓明.短缺与可持续双重视角下资源开发补偿机制研究［J］.财经研究，2007，（9）.

［10］东川泥石流是灾也是宝［EB/OL］.http://hi.baidu.com/718986984/blog/item/ead1fbad3ee1ae0d4b36d65e.html.

［11］曹树青.生态环境保护利益补偿机制法律研究［J］.河北法学，2004，（8）.

［12］冷淑莲，冷崇总．自然资源价值补偿问题研究［J］.价格月刊，2007，（5）.

［13］张景华，游杰．西部地区生态资源开发补偿机制的构建［J］．财经论坛，2007，（7）.

【注释】

[1]数据来源：《昆明统计年鉴》（2008年），北京：中国统计出版社，2008年8月。

[2]东川泥石流是灾也是宝，http://hi.baidu.com/718986984/blog/item/ead1fbad3ee1ae0d4b36d65e.html。

[3]路卓明，等.短缺与可持续双重视角下资源开发补偿机制研究.财经研究，2007，（9）：9。