政策创新和监管诉求

根据上海自贸试验区《总体方案》和《深化方案》，总目标“建设具有国际水准的投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系”可进一步分解为“加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域开放创新、完善法治领域制度保障、创新监管服务模式、探索与试验区相配套的税收政策”七大关键任务模块。

从SSM系统分析视角，上海自贸试验区可视为一个政策驱动的投入产出系统。为了达到政策目标，系统需要消耗必要的资源（政策投入），需要相关执行者提供必要的行动（政策执行），而产生的结果也将会对周围的环境产生积极或消极的影响（政策效果）。七大任务模块构成了整个系统的“转化过程”，具备内在的逻辑关系。其中，“加快政府职能转变”作为核心，既支持“创新监管服务模式”，又促进“扩大投资领域开放”与“深化金融领域开放创新”，反过来，三项任务倒逼政府职能转变的实现。

其次，在SSM系统分析中，用CATWOE^[2]六关键要素来综合考虑不同层面的权益人需求，以及分析内部、外部环境对整个系统的投入、产出过程的影响，从而保障分析的全面性。以图3.1政策目标分解模块为例，受益者（C）包括上海市及自贸区内企业，执行者（A）主要为自贸区管委会和上海浦东新区政府，价值导向（W）为“先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善”，决策者（O）国务院，环境约束（E）包括当前与自贸区相关的政策、文化、经济条件约束等。转化过程（T）即为对回答如何做的具体体现（因篇幅限制在此不再赘述）。

图3.1　政策梳理与效果评估分析框架

值得指出的是，SSM系统分析中，T环节上一层的“做什么”与下一层的“为什么要做”相关联，且每一层的步骤都是在回答上一层的“怎样做”，即“关键举措”，步骤与步骤之间具备逻辑关联性，以保证逻辑分析的一致性。以此为基础，依据上海自贸试验区《总体方案》和《深化方案》“加快政府职能转变”与“创新监管服务模式”两个任务模块可进一步分解为“完善负面清单管理模式、加强信息共享与服务平台应用、推动信息公开制度创新、推动权益保护制度创新、建立综合执法体系、健全国家安全审查和反垄断审查协助工作机制、加强社会信用体系应用、健全社会力量参与市场监督制度”八项关键举措。其中，“健全社会力量参与市场监督制度”与“加强社会信用体系应用”是依托市场与社会的力量来加强对企业的事中事后监管；“推动信息公开制度创新”和“推动权益保护制度创新”有利于营造公平、公正的商业环境；“完善负面清单管理模式”“加强信息共享与服务平台应用”“建立综合执法体系”与“健全国家安全审查和反垄断审查协助工作机制”着重政府职能部门监管服务模式的转变与监管效率的提升（见图3.1的“政策投入”与“政策执行”）。

课题组采用内容分析法分别从政策目标、政策执行、政策协调等多个视角对相关政策文本进行梳理和分析。首先，依据不同政策、政策类型赋予不同政策编码，分类归总“政府职能转变”与“创新监管服务模式”八项关键举措涉及的相关政策、政策调控目标、政策执行关键步骤、政策调控对象；其次，提炼表征政策效果的指标进行信息采集与评估。其中，对政策受益者的评价信息通过企业问卷获得，对政策执行者的评估信息通过自贸区相关职能部门访谈获得，政策成效客观证据以自贸区官网、相关报道中的信息文本为支撑。