§2．2建设程序

§2．2　建设程序

2．2．1　建设程序的基本概念

建设程序是指建设项目从设想、选择、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入生产整个建设过程中，各项工作必须遵循的先后次序的法则。这个法则是人们在认识客观规律的基础上制定出来的，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。按照建设项目的内在联系和发展过程，建设程序分成若干阶段，这些阶段有严格的先后次序，不能任意颠倒、违反它的发展规律。建设程序之所以成为建设工作必须遵循的规则而不得违背，是因为该程序科学地总结了建设工作的实践经验，正确地反映了人们对建筑物使用功能要求的不断提高而经历了一个由简到繁、由小到大、由洞穴到摩天大厦的发展过程。在这个漫长的发展过程中，人们认识到工程建设是一项复杂的浩繁的工作，规模大、内容多、涉及面广、协作性强，必须按计划、按步骤、有顺序、有组织地进行，才可能获得成功。对于监理工程师而言，熟悉建设程序，坚持按建设程序办事是应具备的基本职业素质；而对建设项目法人而言，聘请监理工程师管理工程项目建设，是坚持建设程序的重要举措。

水利水电工程建设的建设程序，如图2－1所示。

图2－1　我国水利水电工程建设程序流程图

2．2．2　建设程序各阶段的主要内容

1．项目决策阶段

项目决策阶段的主要任务是：通过一系列程序提出项目的构想或意向，并对建设项目的必要性、可行性以及如何建设等重大战略目标，进行技术、经济论证和方案比较，以便确定该项目是否成立。如果对项目研究决策的结论是肯定的，则经主管部门批准并列入国家（或地方）计划后，即可开始进行工程设计。该阶段的工作主要包括以下方面的内容。

（1）项目建议书

项目建议书其实是对拟建项目的设想。项目建议书的主要作用在于项目法人根据国民经济和社会发展的长远规划，结合矿藏、水利等资源条件和现有生产力布局状况，在广泛调查，收集资料，踏勘地址，基本弄清项目建设的技术、经济条件后，通过项目建议书的形式，向国家推荐项目。项目建议书是确定建设项目和建设方案（包括建设规模、建设根据、建设布局和建设进度、建设费用等）的主要文件，也是编制设计文件的依据。在项目建议书中，项目法人需要告诉国家相关部门，所报拟建项目的建设与国家政策、计划的吻合性。根据建设条件投入资金和人力的可行性，进而说明该项目的必要性。为达到这个目的，项目建议书通常包括以下内容：

1）提出建设项目的必要性和依据。

2）建设规模、产品方案、生产方法和建设地点的初步设想。

3）资源条件、建设条件和协作关系。如果是引进技术和设备的项目，还需对引进国家、厂商的情况进行分析，说明国内外的技术差距情况。

4）建设所需资金的估算数和筹措设想。利用外资或其他国内外有偿贷款建设的项目还要说明利用这笔资金的可能性和还贷能力的测算。

5）项目建设工期的初步安排。

6）要求达到的技术水平和生产能力，预计取得的经济效益和社会效益。

国务院关于印发投资管理体制近期改革方案的通知中规定，大中型和限额以上项目立项的大量具体工作，由行业归口管理部门承担。行业归口部门根据国家中长期规划的要求，着重从建设布局、资源合理利用、经济合理性、技术政策等方面，对项目建议书进行初审，提出意见报国家计委；国家计委从建设总规模、生产力总布局、资源优化配置以及资金供应可能、外部协作条件等方面进行综合平衡后审批。行业归口部门初审未通过的项目，国家计委不能立项。以中央投资为主的小型和限额以下项目，具有一定规模的，由行业归口部门按产业政策、行业发展规划和固定资产投资总规模控制额度进行审批立项；一般小型和限额以下的项目由国家各专业投资公司审查确定。

（2）可行性研究报告

可行性研究是指对一个建设项目（即一项投资方案），在做出投资决策之前，先对与其相关的技术、经济、社会等所有方面进行调查研究、科学预测和技术经济分析比较认证，研究建设项目在技术上的先进性和适用性，在经济上的合理性和建设上的可能性，据此决策该建设项目是否应该投资建设。

可行性研究本身不是目的，而是一种研究技术经济问题的科学方法。该方法是确保建设项目以尽可能少的消耗取得最佳经济效果的有效手段，同时也是领导对建设项目作出合理决策的重要依据。

可行性研究的主要目的是：避免错误的投资决策；减少项目的风险性；避免项目方案多变；保证项目不超支、不拖延；对项目因素的变化心中有数；达到最佳经济效果。

由于各行业的技术特点不同，可行性研究的内容不尽相同，研究的侧重点也不一样。水利水电工程可行性研究的主要内容和深度包括以下几个方面：

1）论证工程建设的必要性，确定工程建设任务和综合利用的主次顺序。

2）确定主要水文参数和成果，基本查明地质条件和主要工程地质问题。

3）选定工程建设的地址、坝（闸）址等。

4）基本选定工程规模。

5）初选工程总体布置，水轮发电机设计型式和布置方式。

6）提出主要工程量和建筑材料需要量。

7）初选对外交通、主体工程及导流施工方法，提出控制性工期和分期实施意见。

8）调查淹没、占地范围及实物指标，提出移民安置和专项迁建初步规划和补偿费用。

9）研究工程建设对环境的影响，并作出评价。

10）初步拟定工程管理体制，估算工程投资，落实工程效益，分析并提出主要经济指标，评价工程的经济合理性和财务可行性。

此外，还应根据需要，在可行性研究报告主要文件后面，附上下列有关文件和专题报告。

①有关本工程的重要文件。

②中间讨论或审查会议纪要。

③水文分析报告。

④工程地质报告。

⑤环境影响报告。

⑥经济评价报告。

⑦移民安置和淹没处理初步规划。

⑧重要的试验和科学研究报告。

项目的可行性研究就是通过对上述诸项因素进行分析，提出项目是否可行，是否值得投资的意见。如果是可行的，还要经过多种方案的比较，选择推荐最佳经济效益的建设方案，为审批初步设计时对项目决策提供充分的科学依据。可行性研究的结果，分为可行与不可行两种。进行深入的可行性研究，一般要花费很多时间、人力、物力，因此，可行性研究一般是由浅入深，分阶段进行，如果发现不可行，在每一阶段都可以停止研究，避免不必要的开支。

总之，工程项目可行性研究的基本内容，可以概括地分为市场调查、技术方案、经济评价三大部分。市场需求调查和预测是可行性研究的前提，技术方案和建设条件是可行性研究的基础，财务分析和经济评价是可行性研究的核心。

2．设计工作阶段

（1）设计任务书

设计任务书曾称计划任务书、设计计划任务书，它是主管部门批准项目建设方案的基本文件，是编制设计文件的主要依据。按现行程序规定，一切新建、扩建、改建项目需要根据国民经济发展的要求，按隶属关系，由主管部门组织计划、设计单位在已批准的可行性研究报告的基础上，编制设计任务书。由于设计任务书是项目决策的重要依据，按规定工作的深度要做到一定的准确性，主要要求是：投资估算和初步设计概算的出入不得大于10%，否则将要对项目重新进行决策。设计任务书除了要能满足初步设计的需要，还要能满足大型专用设备订货的要求等。

（2）初步设计

初步设计是根据批准的可行性研究报告和必要的、准确的设计基础资料，对设计对象进行通盘研究、概略计算和总体安排，阐明在指定的地点、时间和投资控制数内，拟建工程在技术上的可能性和经济上的合理性。通过对设计对象作出的基本技术、经济规定，编制建设项目的总概算。

初步设计的深度，要能满足以下要求：①主要设备材料订货；②土地征用；③控制投资；④施工图设计（或技术设计）和施工组织设计的编制；⑤施工准备和生产准备等。

经过批准的初步设计和总概算，是编制施工图设计文件或技术设计文件，确定建设项目总投资，编制基本建设投资计划，签订工程施工合同和贷款总合同，控制工程拨款（或贷款），组织主要设备订货，进行施工准备，推行经济责任制的依据。水利水电工程项目的初步设计，就是根据充分利用水资源、综合利用工程设施和就地取材的原则，通过不同方案的分析比较，论证本工程及主要建筑物的等级标准，选定坝（闸）址，确定工程总体布置方案、主要建筑物型式和控制性尺寸、水库各种特征水位、装机容量、机组机型，制定施工导流方案、主体工程施工方法、施工总进度、施工总布置以及对外交通、施工动力和工地附属企业规划，并进行选定方案的设计和编制设计概算。根据国家相关规定，如果初步设计提出的总概算超过可行性研究报告确定的投资估算10%以上或其他主要指标需要变更时，要重新报批可行性研究报告。

（3）技术设计

技术设计是针对初步设计中的重大技术问题进一步开展工作，在进行科学研究、设备试制后取得可靠数据和资料的基础上，具体地确定初步设计中所采用的工艺、土建、结构等方面的主要技术问题，并编制修正总概算。

（4）施工图设计

施工图设计是按照初步设计或技术设计所确定的设计原则、结构方案和控制尺寸，根据建筑安装工作的需要，分期分批地制定出工程施工详图。在施工图设计中，还要编制施工图预算。

现在水利水电工程中，一般将技术设计和施工图设计合并成一个阶段进行，统称技施设计。

设计文件要按规定程序报送审批。初步设计与总概算应提交主管部门审批。施工图设计应是设计方案的具体化，由设计单位负责，在交付施工前，须经项目法人或监理工程师审查。

3．建设准备

项目在开工之前，要切实做好各项准备工作，其主要内容包括：

（1）征地、拆迁移民和场地平整。

（2）完成施工用水、电、路、通信等工程。

（3）组织设备、材料订货。

（4）进行招标设计，组织施工招标、投标，择优选定施工单位。

（5）准备必要的施工图纸。

（6）制定年度建设计划。

年度建设计划是合理安排分年度施工项目和投资，规定计划年度应完成建设任务的文件。该文件具体规定各年应该建设的工程项目和进度要求，应该完成的投资额和投资额的构成，应该交付使用固定资产的价值和新增的生产能力等。只有列入批准的年度建设计划的工程项目，才能进行施工和支取建设用款。

准备工作基本就绪后，要向上级主管部门提交开工报告，经批准后才能正式开工。在新开工前，必须由审计机关对项目的相关内容进行审计证明。审计机关主要是对项目的资金来源是否正当、落实，项目开工前的各项支出是否符合国家的相关规定，资金是否存入规定的专业银行进行审计。

4．建设实施

项目施工实施阶段主要是以工程项目的施工和安装工作为中心，通过项目的施工，在规定的造价、工期和质量的要求范围内，按设计要求实现项目目标，将项目从蓝图变成为工程实体。在施工准备就绪之后，就可以提出开工报告，经政府相关部门批准后，即可以开始施工。施工开始前，要注意做好施工图的会审工作，设计单位要向施工单位进行技术交底，施工单位要严格按照设计图纸进行施工。若发现问题，必须提出修改建议，经过一定的组织手续，才能变动。施工单位必须坚持按合理的施工顺序组织施工，加强管理，控制工程的质量、进度和费用。国家水利部水建［1995］128号文《水利工程建设项目管理规定》指出：项目法人或建设单位向主管部门提出主体工程开工申请报告，按审批权限，经批准后，方能正式开工。主体工程开工，必须具备以下条件：①前期工程各阶段文件已按规定批准，施工详图设计可以满足初期主体工程施工需要；②建设项目已列入国家年度计划，年度建设资金已落实；③主体工程招标已经决标，工程承包合同已经签订，并得到主管部门同意；④现场施工准备和征地移民等建设外部条件能够满足主体工程开工需要。

项目的开工时间，是指建设项目设计文件中规定的任何一项永久性工程中第一次正式破土动工的时间。工程地质勘察、平整土地、临时导流工程、临时建筑、施工用临时道路、水、电等施工，不算正式开工。

5．工程验收

工程验收要严格按照国家和水利部颁布的验收规程进行。

（1）工程阶段验收

阶段验收是工程验收的基础和重要内容。凡能独立发挥作用的单项工程均应进行阶段验收，如截流（包括分期导流）、下闸蓄水、机组起动、通水等，都是重要的阶段验收。

（2）工程竣工验收

工程竣工验收是工程建设过程的最后一环，是全面考核基本建设成果、检验设计和工程质量的重要步骤，也是基本建设转入生产或使用的标志。通过工程竣工验收，一是检验设计和工程质量，保证项目按设计要求的技术经济指标正常生产；二是相关部门和单位可以总结经验教训；三是建设单位对经验收合格的项目可以及时移交固定资产，使其由基建系统转入生产系统并投入使用。

6．后评价

在项目建成投产并达到设计生产能力后（一般为项目建成后1～3年），通过对项目前期工作、项目实施、项目运营情况的综合研究，衡量和分析项目的实际情况及其与预测（计划）情况的差距，确定有关项目预测和判断是否正确并分析其原因，从项目完成过程中吸取经验教训，为今后改进项目准备、决策、管理、监督等工作创造条件，并为提高项目投资效益提出切实可行的对策措施。