摘要：国有企业作为地方政府基础设施建设的投融资平台、社会生产和生活基础设施的主要提供者，在地方经济发展和社会文化建设等方面发挥了不可替代的主导作用。但随着城市化建设规模的不断扩张，国有企业负债较高、自身偿债能力低下、资金缺乏等现象凸显。为了全面掌握我县国有企业的融资情况，探讨控制融资风险和降低融资成本的有效途径，促进国有企业健康发展，本文选择了10家重点融资平台企业进行融资情况调研，全面查清融资现状，深入剖析产生原因，并提出相应的对策和措施。
一、我县国有企业融资现状
截至2012年6月30日，宁海县在经营国有企业69家，其中政府性投资公司及下属企业38家，企业化管理的事业单位11家，其他中小企业20家。
（一）在经营国有企业近年发展情况
单位：亿元
1、企业数量呈增长趋势，且发展速度较快。自2009年至2011年，全县国有企业资产总额增加了66.2亿元，增长50.53%；净资产增加30.5亿元，增长56.69%；净利润增加3.38亿元，增长520%；资产负债率下降了1.48%。
2、受全国经济下滑态势影响，企业发展出现反复。2012年上半年，全县国有企业收入总额12.9亿元，净利润总额0.83亿元，净资产收益率为0.95%，均低于2010年的半年度水平；资产负债率突破60%，企业发展的风险有所增加。
3、企业无明确盈利模式，主要靠土地出让收益维持运转。2011年前，我县房地产市场很红火，土地出让金返还收入多，其中城投公司有一部分收入于2011年入账，造成2010-2011年国有企业总体经营效益在报表中体现较好。自2011年下半年以来，全国房地产市场低迷，全县国有商住土地公开出让情况也很不理想，造成我县国有企业收入和净利润都大幅削减，还本付息的压力日益加重，企业经营的可持续性不容乐观。
（二）重点融资平台企业融资现状
截止2012年6月30日，我县国有企业融资（不剔除土地征用拆迁成本）总规模为99.82亿元，其中银行借款总额从2009年末的60.94亿元增长至2012年6月30日的71.89亿元，两年半期间增加了10.95亿元；城投公司于今年年初成功发行企业债券12亿元；BT融资总规模为15.92亿元（0.86亿元TOT不属实质性负债未统计在内）。
为进一步了解我县国有企业的融资情况，我们选取了10家重点融资企业进行深入调研。主要出于两方面考虑：一是银行借款主要集中在此，2009年至2012年6月30日银行借款总额占全部在经营国有企业总借款额的比例分别为90.1%、88.5%、87.8%和86.3%；二是其他融资方式，如项目融资和企业债券发行也集中于此，较能代表我县在经营企业融资的整体情况；三是全县国有土地收储也集中于此。以下我们就以这10家企业的相关数据进行统计分析。
1、十家重点融资平台企业近四年财务情况
单位：亿元
2、十家重点融资平台企业土地收储情况
我县土地收储主要集中在这些重点融资平台公司，截止2012年6月31日，我县国有企业土地收储情况如下：
3、十家重点融资平台企业融资情况
（1）银行借款融资情况。截止2012年6月30日，10家企业银行借款余额合计62.07亿元，较2009年末增加了6.59亿元。为准确把握企业真实融资情况，我们将企业银行借款余额减去同期银行存款余额，来分析银行借款融资方式规模的变化。经计算，近四年银行借款真实融资规模分别为45.12、50.88、53.62和53.84亿元，呈逐年上升态势；同时企业银行存款总体呈下降趋势，尤其是银行存款占总资产的比例从2009年10.67%、2010年8.73%急剧下降到2011年4.65%和今年6月底4.68%，明显反映了各国有企业现金流日趋紧张，尤其是2011年以来现金流断裂风险加大。
（2）项目融资情况。一是BT融资共4个。交通实业开发有限公司的甬临线工程BT融资为3.92亿元，建设期从2010年4月1日起至2013年3月30日，回购期为五年，采取按月支付利息、交工验收后分五次还本的方式偿还款项；临港经济开发有限公司的宁海临港开发区基础建设及配套工程BT融资为12亿元，建设期三年，回购期五年，交工验收后按年支付本息；交通实业开发有限公司的盛宁线项目，计划总投资12.5亿元，其中BT融资8亿元，三年建设期满后四年内回购；新兴工业园有限公司的宁海招商大厦建设项目，计划总投资10.5亿元，通过BT模式融资5.7亿元，后两个项目将于今年下半年开工。二是DBOT加回购项目1个。新兴工业园公司的桃源广场项目采取设计-建设-运营-移交加回购的模式，总投资5.5亿元，其中BOT1.5亿元，BT2.2亿元，2012年2月动工，计划2013年2月竣工，建设运营期为10年9个月。三是TOT项目3个。主要是水务集团在操作，分别为西店镇污水处理厂（一期），融资1565万元，自2010年11月15日投建，将于2012年8月完工，11月份计划运行；临港污水厂（一期），融资2833万元，于2011年2月9日投建，预计明年完工运行；宁东污水处理厂（一期），融资4178万元，已招标，但尚未开工建设。三个项目特许经营期均为25年（不含建设期），且均将以正常运行后的污水处理服务费还本付息。
（3）城投债情况。城投公司于今年年初成功发行企业债12亿元，债券发行期限3+3年期（6年），票面年利率8.6%，加上其他各种费用，实际年利率达到9.2%。年内计划再发行20亿元左右债务，预计年利率会有较大幅度下降。按照发行债务不得超过企业净资产40%的规定，城投公司可发行的债务上限为33亿元，两次城投债发行后，城投公司只有注资，才有可能继续发行城投债。
可见，今后几年我县国有企业的融资规模仍将快速扩张，将达到130亿元左右（未构成实际负债的融资不计在内）。
二、我县国有企业融资问题
我县国有企业融资中存在着的问题比较多，如融资方式相对比较单一，偏重于银行借款；缺乏融资监管；融资成本较高等。我们主要从融资风险和融资成本控制角度来分析我县国有企业融资中存在着的主要问题。
（一）融资风险加剧
1、大项目建设多，融资规模扩张。近几年随着我县重大项目的不断推进，承担项目建设的国有企业融资需求不断扩张，10家平台企业融资总需求从2011年底的75.89亿元增长到2012年6月30日的84.74亿元，半年时间增加了8.85亿元；随着下半年盛宁线和宁海招商大厦两个项目的开工，融资总规模将继续扩张；如果考虑到还有其他一批项目还在建设或者计划建设中，我县未来几年融资规模仍会激增。
2、收入来源不稳定，还款能力偏弱。我县政府融资平台企业多为政府筹集资金用于非经营性项目，缺乏足够收益还本付息。目前，除水务集团有稳定的水费收入外，其他几个平台公司大都缺乏有稳定收益的项目。实际上，我县国有企业主要还是通过土地出让所得来实现收益和还本付息。由于房地产市场的不稳定性，导致这两年我县土地出让所得甚少，国有企业还款的压力陡增。如果未来房地产市场仍无法改观，我县国有企业现有的融资方式将无法持续。
3、债务负担已超警戒线。国际上衡量一国政府债务是否合理的标准是债务总额占GDP的60%，地方性债务是否过重的标准为债务总额占GDP的10%。2005年浙江省人民政府第五号文件《关于加强地方性政府债务管理的通知》明确了三个指标：负债率（负债余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（还本付息与当年可支配财力的比例）分别不得超过10%、100%、15%。截止2012年6月30日，我县地方负债（国有企业的融资总规模加上政府负债7.44亿）达到107.26亿元，占2012年GDP全年计划数（370亿）的29%；如果剔除土地收储形成的52.95亿元成本，实际地方负债为54.31亿元，占全年GDP计划数（370亿）的15%，都超出10%的警戒线。
（二）融资成本控制难
我县国有企业融资成本较高，企业付息压力重。2009-2011年银行借款利息支出分别达3.71亿元、3.87亿元和3.89亿元，平均年利率为6.69%、6.14%、6.4% ，今年上半年银行借款利息支出1.97亿元，三年半合计利息支出13.44亿元。我县国有企业融资成本较高的主要原因如下 ：
1、融资结构不够合理。我县国有企业融资中银行贷款占主导地位，缺乏通过企业上市等方式进行融资，故融资难以实现低成本快速扩张。银行贷款中虽然国有银行贷款一直占据主体地位，2009年为64%，2011年占63%；但最优惠的政策性银行贷款占比较低，近年来甚至出现占比倒退，从2009年16%下降到2011年的13%；而贷款成本较高的商业银行贷款比重有所上升，从2009年20%上升到2011年的24%。相比银行贷款成本更高的是项目融资等其他融资方式，2011年底10家融资平台企业银行借款占79%，项目融资模式占21%；而到2012年6月30日，银行借款下降为67.05%，项目融资模式占18.79%，企业债占14.16%，这其实反映了我县国有企业通过银行贷款进行融资困难加大，只能付出更高代价以其他方式进行融资的现状。
2、现有的融资操作方式无法压低融资成本。由于我县缺乏一整套规范企业融资的制度性规定，各国有企业融资的随意性相对较大。除少数几个BT和TOT项目外，我县各国有企业普遍没有采取招投标或者竞争性谈判等方式进行融资，对融资的规模、利率高低、附加条款等缺乏有效的监督管理，加上缺乏融资考核的机制，造成各国有企业融资成本约束机制较弱，尤其在融资环境紧张时容易出现只要能弄到钱，利息高些无所谓的趋势，导致融资成本控制难。
3、国有企业规模偏小，无法经济的进行融资管理。由于我县中小企业在经营企业达到69家，散、小、差的现状仍没改变，导致除资产经营管理公司、交通局对下属国有企业的财务实行统筹管理外，其他国有企业普遍缺乏统筹管理融资的条件和理念，导致各公司沉淀资金较多，资金的整体使用效率不高，客观上增加了融资成本。
三、我县国有企业融资问题剖析
我县国有企业融资问题日趋严重，需要引起各相关部门和领导的高度重视。如图所示，我县10个融资平台企业银行借款还款最大高峰期将于2015年开始（图中数据未统计即将开工的盛宁线和招商大厦两个项目），2015年以后年还款额达27.92亿元；2014年还款压力相对最小，还款额为1.94亿元；今年还款额超过10亿元，为11.47亿元。
随着还款高峰期的来临，企业资金压力彰显，我县的融资问题将会凸现。深入剖析我县国有企业的融资问题，存在的深层次问题主要有以下几方面：
（一）政企不分，导致国有企业融资失控
我县国有企业作为地方政府基础设施建设的投融资平台、社会生产和生活基础设施的主要提供者，本身缺乏明确的盈利模式。如交通局下属的国有企业大多是为了建设公共交通的需要而设立的，收益甚少；水务集团除自身正常的供给水业务外，还大举借债建设污水处理厂和实现城乡水网全覆盖；城投公司主要承担城市基础设施的建设任务，本身无盈利能力，只能靠公开出让收储的土地获取资金来实现资金平衡。正因为我县国有企业往往是政府为了融资需要才设立的，所以即使在当前经济下行、财政资金紧张时，政府为了地方经济发展和改善民生的需要，仍要通过国有企业大举融资进行基础设施建设，导致国有企业融资规模越来越大，难以减缩。政企不分还表现在我县国有企业负责人实际上大多是由其主管单位领导兼任，这虽然有助于企业借助政府的力量进行发展，但客观上也让企业丧失了作为市场经济的独立主体追求利润的冲动，更多的只是听从主管单位的领导的行政决策去融资进行公共建设。
（二）现有的国有企业运作模式时过境迁，无法持续
现在各地普遍存在着“经营城市土地”的做法，只是这种运作模式是建立在房地产市场向好、土地能够实现顺利出让、实现大量资金回拢的前提条件下的，一旦房地产市场受挫，土地无法顺利出让，则国有企业还本付息压力陡增，融资风险立即凸现。我县国有企业自2011年下半年开始至今，由于土地出让所得甚少，导致资金周转困难就是个典型的例子。至今我县国有企业融资问题的解决还不得不寄希望于房地产市场的回暖，以便储备的大批土地能顺利出让回拢资金，缓解国有企业的融资压力和风险。只是这种希望可能与现实相违背，中央政府对房地产调控的政策可能仍然不会轻易放松。主要理由如下：
从深层次上看，中央政府对房地产进行调控是我国经济从出口导向型转向内需拉动型的需要。由于欧美等发达国家经济的衰退和贸易保护主义的抬头，及其他国家市场容量的有限性，造成我国改革开放以来出口导向的经济发展模式难以维系，我国经济发展要逐步转到靠国民消费来拉动的新模式。房地产价格的畸高是影响我国国内需求的最重要因素，由于房价远远超出民众收入所能承担的范围，造成民众普遍买不起房及导致房屋租金水涨船高，导致许多的年轻人不是成为房奴，就是不得不“蜗居”，极大的抑制了国内的有效需求；房价偏高，也抑制了当前我国经济发展的最大驱动力——城镇化的进展；房价偏高，造成企业购买或者租用土地和厂房的代价更大，工资支出因员工的生活成本上升不得不增加，造成企业实际生产成本剧增，削弱了企业的国际竞争力。
从历史经验来看，放任房地产价格飞涨，最终的结果就是美国的次贷危机在我国的重演，将会严重影响我国的经济发展和金融体系的安全。所以中央政府在对房地产调控上如何取舍还是比较明确的，采取了行政干预措施打压房地产上涨势头，通过金融干预抑制地方融资平台扩张，控制地方债务增长。只是各地方政府因“土地财政”无法持续，要求放松房地产调控的呼声比较高，但在与中央政府的政策博弈中结果很难预料。
所以无论是从目前情况进行分析还是从长远房地产市场调控来看，经营城市土地的运作模式肯定不是长远之计，我县国有企业还是要认真面对现实及早转型为妥。
（三）融资体制的落后，导致融资成本偏高
各地融资体制的探索很多，如有的地方政府成立一个统一的融资平台，全面管理地方融资业务；有的则成立监管机构，出台各种融资考核办法等。时至今日，按同类合并原则，将国有企业整合重组为规模较大的各类集团公司，提高融资的规模经济效益，以更完善的经营管理模式独立参与市场竞争已成为国有企业改革的主流观点。只是我县国有企业融资体制非常落后：其一，我县国有企业尚未整合重组，多个融资平台自行其事，导致沉淀资金较高，相互之间无法顺利调剂，从而提高了融资成本。其二，我县尚无明确的融资监管机构，国资局由于国有企业的人事任免考核权缺失无法有效的承担起该职责；又因政企不分，各国有企业更多的是以主管单位的利益为导向，不惜代价进行融资完成县政府下达的大项目建设任务，造成监管也不可能真正落实到位。其三，我县尚未制定规范的融资操作规定和融资考核方法，融资决策的透明度、民主化程度远远不够，通过公开招投标或者竞争性谈判方式进行融资远未实现；对融资成本控制的考核机制也尚未建立，难以有效调动各国有企业降低融资成本的工作积极性。
（四）内外部融资环境严峻，抬高了融资的代价
1、受金融企业霸王条款制约。2012年以来连续两次下调存贷款利率，看似对企业贷款有利好倾向，但在银根紧缩的大背景下，金融企业姿态依旧较高，贷款利率基本上要在基准利率上浮20%左右，放贷的同时常附加很多其他条件，如额外收取咨询费、服务费等。尤其有些商业银行，贷款不按工程进度逐步发放，而是一次性发放，多余的资金又要求存在贷款银行专款专用，无形中又增加了企业的融资成本。
2、受地方债发行影响。城投公司因发行公司债券的需要，经县政府协调，将包括水务集团、交通实业公司、临港经济开发公司等在内的38家企业资产全部打包进城投公司资产总额里，以达到发债要求。被打包企业因金融机构对政府性融资平台贷款降旧控新政策的影响而无法独立进行融资，严重影响了融资功能。目前很多被打包企业只能采取申请设立国有企业的方式来解决融资难的困境。
3、国有企业融资抵押物匮乏。我县国有企业承担的多是政府性基础项目建设，如道路、水务、水利、城市基础设施等，资金需求量大，但作为项目本身，往往难以作为有效资产成为向银行申请贷款的抵押物，缺乏融资抵押物目前已成为我县国有企业融资操作中碰到的一个现实困难。
四、解决我县国有企业融资问题的对策和建议
解决我县国有企业融资问题迫在眉睫，但要彻底解决现有融资中存在着的诸多问题，有赖于全县国有企业管理体制的综合改革。我们认为妥善处理国有企业融资问题可以分两步走——近期与长远。
（一）从近期来看，完善我县融资管理，可以做好以下工作
1、建立国有企业融资监管机构。为了有效监管我县各国有企业融资情况，有必要建立国有企业融资监管机构。凡各国有企业的大额融资均需向该机构申报，由该机构全面审核融资的必要性、融资操作程序、融资条件等，从而达到全面动态掌握各国有企业的融资情况，改变我县融资整体情况不清、融资操作混乱的局面。
2、健全国有企业融资风险管理机制。在成立国有企业融资监管机构、全面掌握各国有企业融资情况的基础上，建立国有企业债务规模管理和风险预警机制，最好将各国有企业的融资情况通过网络即时地提供给县相关职能部门和县领导，一是做到心中有数，便于控制融资规模；二是提高融资操作透明度，减少腐败的滋生；三是促使各金融企业为争夺国有企业融资展开竞争，达到降低我县国有企业的融资成本的目的。
3、制定国有企业融资的规范操作办法。从长远来看，通过公开招投标来解决国有企业的融资操作是有必要的，但在目前融资环境比较紧张的情况下，通过竞争性谈判来规范融资操作相对比较可行。具体操作上，可以考虑将融资需求情况在全县范围内公开，让有意向的金融企业报名参与谈判，或者主动邀请部分金融企业参与融资谈判，让他们各自提出最优惠的条件，从中进行择优选择。所有的操作必须书面化和进行存档，各个流程均有人负责，这样就可以在较大程度上解决当前融资随意性过大的问题。
4、出台国有企业融资考核办法。在严格控制和规范各国有企业融资行为的同时，有必要建立一整套国有企业融资的考核办法。考核办法包括全面衡量各国有企业之间的融资综合成本（企业存款情况也纳入进去进行全面考评），国有企业融资成本变迁（各行业的国有企业融资情况及存款情况会有所差异），对其中的融资管理先进人员进行较大金额的奖励，主要有两大类，一是在各国有企业中融资成本较低的，二是融资成本下降明显的。
5、充实国有企业固定资产。我县国有企业资金到位率不高，加上国有企业效益低下，靠自身的经营难以获得快速的资产增长，随着融资规模的扩张，融资抵押物匮乏的问题很突出。建议将各行政事业单位闲置的房地产转行政划拨性质为商住性质，划入国有企业，充实国有企业的资产总额，有利于增加抵押物，方便融资和降低融资成本。
6、盘活闲置的国有资产。各国有企业尚可变卖部分房地产，降低融资规模和融资成本，毕竟当前的房租收入与房地产市场价格比远低于高昂的融资成本。此外，数据显示今年我县社保基金已超24.7亿元，另外还有各项基金费收入专款存于银行，如果能成立专门的投资机构，充分盘活这些闲置资金，可以获得双赢。一是借款给各国有融资平台公司，获取更高的收益；二是让国有企业更容易获取发展的资金。只要控制好融资风险，数十亿元的闲置资金在银行存贷的利息差就不会被金融企业盘剥，提高了政府资金的使用效益。
7、拓展国有企业融资方式。在以银行为主导的金融体制下，创新项目融资方式，畅通融资渠道。除我县已在使用的向银行借款、发行企业债券、BT及TOT项目融资方式外，还有如企业上市、向外国政府贷款、“银信政”产品、发行短期融资券和中期票据、集合票据和中小企业私募债券等其他发行企业债券方式、产品支付和PPP等其他项目融资方式以及融资租赁方式（详见附件）。对照上述融资方式的优缺点比照，综合考量企业实际情况及融资需求，择优选择融资方式，增强融资主导权。
（二）从长远来看，要实现标本兼治解决我县的融资问题，需要做好以下工作
1、政企分开是必由之路。没有政企分开的彻底改革，没有政企之间利益的明确合理划分，国有企业只能充当政府的融资平台，不可能有自我积累和自我发展的驱动力，对于融资也不可能去考虑其必要性和回报率等对于企业发展至关重要的问题，那么当前融资存在着的问题也就不可能真正解决。
2、整合重组势在必行。无论是从国有企业跨行业同业合并，还是扩大国有企业规模降低融资成本，整合重组都是必经之路。只有将国有企业整合成较大规模的集团公司，才能让集团公司在完善融资内控机制的同时，实现集团内部资金统筹，降低融资的规模和提高资金的使用效率，从而有效降低融资成本。
3、发展模式重塑是关键。传统的靠土地出让获取资金进行基础设施建设的国有企业的发展模式已快走到尽头了，根据我县经济结构的特点，重新架构我县国有企业的发展之路。我们建议我县国有企业将发展重心逐步转到旅游休闲资源的开发利用上，通过旅游房产的开发获取原始资金积累，来进行大温泉和宁海湾的开发建设，通过合理的商业开发平衡旅游基础设施的巨额投入。而园区建设则要以标准厂房建设为核心，为我县中小企业转型提供保障，并通过工业的集聚，来促进商住土地的开发回拢建设资金，实现园区建设的可持续发展和园区国有企业的资产积累，从而为将来三门湾的全面开发奠定基础。城投公司的发展也不能单纯靠出让土地获取收益，关键是要掌控城市核心区的商业开发，获得长期稳定可观的收益。总之，要结合我县的经济发展特点，为我县国有企业的发展找到合理的盈利模式和生存之道。
2012年8月15日
课题调研组成员：柳正维、胡林法
林 杰、应海鸿、陈 琳
参考文献：
[1] 蔡迎莹，《关于地方政府融资平台债务风险的思考》，经济视角2011年第5期；
[2] 祁永忠、栾彦，《地方政府融资平台风险及其治理》，《理论探索》2012年第2期（总第194期）；
[3] 网易财经频道，《地方政府融资平台的贷款风险》， 2011年7月11日；
[4] 姚建军，《地方政府融资平台贷款的风险与防范》，《中国金融》2010年第16期；
[5] 《项目融资租赁在城市建设融资中的运用》，百度；
[6] 邓沁，《国有企业融资管理的现状及对策分析研究》，《中国外资》2011年10月上，总第250期；
[7] 刘正昶，《国有企业融资管理战略研究》，2009；
[8] 孙忠强、刘旭生，《我国国有企业融资管理的现状及对策分析》，2000年。
(Footnotes)
1 科技园区由科技工业园公司、新兴工业园公司和托管的辛岭工业园公司负责土地收储，前两者为主。
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