社会保险融资法案

四、社会保险融资法案

直到1996年，在工会管理的自主社会保障体系作用下，国会不能使超额金额高出国家预算水平。社会保险融资法案是根据1996年2月22日的宪法和1996年7月22日的宪法修订案而建立的，随后，法国根据2005年8月2日的宪法修订案（LOLFSS法案——社会保险融资相关法案）对此进行了深入修改。社会保险融资法案对国家（尤其是国会）、工会和社会保障制度的各项权利进行了重新定义。

（一）社会保险融资法案——特殊的预算法案

根据宪法第34条规定，社会保险融资法案“一方面规定了财务平衡的原则，另一方面，它根据税收对收入的预测，确定其预计支出。”

与国家预算法案不同，社会保险融资法案并不严格要求预算平衡。在社会保险融资法案中，融资法案通过对比收入和支出来确定平衡（必要时，向外借款），社会保险融资法案体现了社保体制财务平衡要求。社会保险融资法案并不确定支出的最高限额，而是确定一个可透支的支出目标。因此，为了确保向社会投保者支付补助金，法国社会保障制度并不完全按照已表决的金额执行。这些支出目标和收入预期的对比，是为了在所有的社会风险中体现出财务平衡或是财务不平衡。

假如社会保险融资法案经常在支出目标下透支，这反而与社会保险体系的目标相符。社会投保者在达到所要求的条件后，可以享受获得补助金的权利：医疗补助金和退休金的支付不是在国会预先授权下进行的。

专栏3.5

国家和工会之间新的角色分配

1995年的“朱贝方案”试图通过建立多样的管理要素，来明确不同参与者（见第三章）的职责。

●国家（负责社保的部委）和全国社会保险银行实施了目标与管理公约（COG）：此协定一方面规定了各社会组织的内部管理目标，另一方面也使这些组织可以获得稳定的经济来源，从而确保了国家向这些组织的运营支出和投资支出提供资金。

目标与管理公约由法国全国社会保险基金理事会（Conseil d’administration national des fonds de protection sociale）管理，并由该理事会确定主席人选。国会通过设于全国社会保险银行下的监察委员来控制目标与管理公约的实施，监察委员会的主席由国会会员担任，并在社会保险融资法案年报的附录中进行公示。

●社会保险融资法案的建立，使得社会保险融资法案的财务平衡得到了革新。在呈递给国会之前，社会保险融资法案先被提交到全国社会保险银行的理事会。之后，国会对本年度社会保险融资法案进行投票。本年度社会保险融资法案是在对工会方进行分析后做出的。此外，自2005年社会保险融资相关法案以来，社会保险融资法案加入了一项新的附录，用以对质量与效率计划（PQE，programmes de qualitéet d’efficience）进行披露，这一计划概括了社会保险各项举措的主要政治目标。

由此，法国自1996年以来实行的改革，在遵守1945年建立的社会保险由工会独立管理的原则的同时，试图澄清国家、雇主和投保人之间的责任。这些改革尤其使得国家内部建立了一个由国会负责的对社保系统的控制体系，此体系在社保系统中是前所未有的。这样做的结果使得决策过程更加民主化：之前决策过程由政府一方决定，而自此之后，其必须得到国家代表的赞同。

（二）社会保险融资法案的范围

社会保险融资法案只涉及社会保险体系的强制性部分：补充性或非强制性部分都不包括在内。因此，失业保险和补充性制度的支出都不在国会的年度控制范围内。

社会保险融资法案描述了社会保险不同分支的财务平衡。这与一个会计合并相符，此会计合并根据自有资金来源将补助金的同一整体进行整合。我们可以列举出四个：疾病—生育—残疾—死亡；工伤—职业病（ATMP，accidents du travail‐maladies professionnelles）；家庭；养老金。此外，自2005年社会保险融资相关法案以来，社会保险融资法案还包含社会保险不同资金来源的条款，随着时间的推移，这些条款也在不断变化，它们的目的在于限制支出以及聚焦于某些举措。养老互助基金确保了养老保险中互助补助金的发放（见前文）。非农业雇员的社会津贴融资基金（FFIPSA，Fons de financement des prestations sociales des non salariés agricoles）确保了农业开发体制的财务平衡。自2005年以来，社会保险融资法案还包括社会债务偿还基金社会债务偿还的条款，以及为了将来可能发生的财务不平衡保留部分收入作为储备金（建立于2001年的养老金储备基金：FRR或F2R，le Fonds de réserve pour les retraites。养老金储备基金备有自有资金来源，为将来可能发生的养老保险赤字提供资金）的条款。

2005年的改革除了扩展了社会保险融资法案的领域之外，还使得法国可以直接对社会保险基金的收入和各分支支出进行比较。在此之前，收入预测和支出目标是分开投票的，所以国会就不能直接洞察不同社会风险的财务平衡。此外，鉴于社会保险总体制（2008年占基础性社会保险制度支出的73.6％）的重要性，对于它的投票是另外进行的。

国会的投票中包含一个特殊目标：法国医疗保险支出目标（ON‐DAM，Objectif national de dépenses d’assurance maladie），集中了各种对于广义医疗风险而言的补助金支出。该支出目标包括医疗部门支出、工伤—职业病支出和某些家庭领域的支出。自2005年以来，这一目标转为六个小目标。

国会在所有基础性强制社会保险制度的财务平衡问题、社保总体制的财务平衡问题、筹资基金的财务平衡问题、社会债务偿还基金目标的财务平衡问题、养老金储备基金的收入预测上做出决定。此外社会保险制度不能通过举债来偿还其债务（所有的要转为社会债务偿还基金的债务），年度社会保险融资法案限定社会保险参与者可向国库借款的最高数目，即收入和支出的局部时间差额（un décalage ponctuel entre recettes et dépenses）。2008年，社保总体制时间差额的最高限制提高到了360亿欧元。⁽¹⁵⁾

专栏3.6

2008年法国医疗保险支出目标的六个小目标

1520亿欧元的法国医疗保险支出目标包括六个方面：

●城市照管支出：706亿欧元。

●由T2A（见第十三章）提供资金的保健机构的支出：489亿欧元。

●保健机构的其他支出：188亿欧元。

●应负担的其他形式的支出：9亿欧元。

●缴费中用于老年人服务中心的支出：54亿欧元。

●缴费中用于残疾人服务中心的支出：74亿欧元。

最后两项的金额（128亿欧元）拨给国家自主互助基金（CNSA）（见第十五章）。

资料来源：http://www.travail-solidarite.gouv.fr/。

（三）社会保险融资法案的结构和内容

自2005年以来，社会保险融资法案包括四个部分：第一部分是上年已截止的收支状况；第二部分为本年收入的预测和目标的修正；第三部分包括收入预测的条款以及下一年财务平衡的条款。第四部分涉及下一年度支出目标的确定。

此外，国会还对别的因素，尤其是根据社会保险融资法案附录中的清单，以投票的方式做出决定：以类别划分的收入预测（见前文），未来四年的收入预测和目标（在法国签署的经济增长和稳定协议框架内⁽¹⁶⁾），需由国家分担的补偿金以及不引起补偿的减免措施。

除这些强制条款外，社会保险融资法案还包含非强制条款。社会保险融资相关法案严格框定此类条款，旨在保持社会保险融资法案的特殊性。因此，社会保险融资相关法案中只能列入有关社会保险的条款（而不包括社会保障），这些条款对社会保险有直接的经济影响，或对风险管理或对社保体制的组织有影响。宪法委员会保留了社会保险融资法案自1996年以来的这一特殊性原则，此举导致了对“社会骑士”（Cavalierssociaux）（也就是那些未能列入社会保险融资法案的条款）的查禁。

（四）社会保险融资法案的准备和通过

社会保险融资法案是一些年度法案。根据社会保险账户委员会（见前文）公布的工作结果，在法国总理的授权下，社会保险融资法案的结算准备由负责社会保险的部长承担。此结算准备从每年6月初开始，同时在社会财政方针和国家预算法案中进行讨论。主要的全国性社会保险银行同时也参与社会保险融资法案草案的起草工作。⁽¹⁷⁾

和融资法案一样，这些社会保险融资法案草案是由国会以一种特殊方式进行审查的：10月初，这些草案首先被提交给国民议会，即使处在紧急情况下，它们的审议工作也是有保证的，议会各分庭必须在一个严格的期限之前完成审议工作。根据宪法第40条规定，国会有权对法案的条款进行修改。⁽¹⁸⁾

（五）社会保险融资法案的控制和实施

社会保险融资法案的建立是为了使国会在社保体制的资金筹集中起一个引领性作用。同样，1996年和2005年的两部组织性法律也都预备了特殊条款，以保证国家在社会保险融资法案实施过程中的控制作用。因此，国家审计法院出具多项报告，对社会融资的议会辩论进行阐述。⁽¹⁹⁾此外，在社会保险方面，国家有独立的调查权。

自1945年以来，强制性社会保障的资金筹集经历了深刻的发展。其中最值得关注的是社会保险的发展。社会保险的发展在激烈的辩论中（有时甚至会出现局面难以控制的辩论）日臻完善。总之，社会保障变得越来越重要，而其资金筹集方式的演变正是这一变革的体现。

由于投入社会保障的资金规模巨大，法国不能简单地把社会保障看作一个独立的实体。它的资金筹集工作在整个公共财政的资金筹集中占有重要地位。因此，其筹资的复杂性，就像社会保障本身的在经济方面的重要性一样，突出体现了国家和地方行政单位在社会保障资金筹集中的相互依赖性。

如果社会体制在很长的时间里是平衡的话，那么其不会出现自70年代末以来的下述情况：社会保险在财政赤字中扮演的角色在增强，与此同时，这一角色看起来越来越站不住脚，因为劳动力所带来的盈利似乎已经被公共财政的其他部门消耗殆尽。2008年，社会保险融资法案指出，这些赤字已经增长至约100亿欧元。医疗保险的经常性赤字和养老保险⁽²⁰⁾的财务状况预示着，强制性社会保障的资金筹集也许将经历新的变革。由于这些变革可能会对某些原则提出质疑，所以有一个重要因素是分析家们不能忽略的：这些转变的目的都是为了保证法国的公共体制具有可持续性。

专栏3.7

本章观点：社会保险资金筹集的演变会导致“国有化”吗？

自1945年以来，法国社会保险体系经历的变革频繁地显示出了“国有化”：随着时间的推移，无论是在社会体制（见第三章）的内部管理上，还是在财务平衡的主导上，工会的权利都在不断降低。自1945年后，社会保险的资金筹集共经历了三次演变：社会保险资金筹集体系的修改（尤其是社会收入的结构）、社会保险资金筹集在就业政策框架内的调动，以及社会保险融资法案的建立。

●社会保险资金筹集体系的修改主要与税收收入向社会保险的调拨相关。但这并不是“国有化”，尽管这些资金都是直接且专门调拨给社会体制的。收入的调拨（以社会保险普及捐税为首）使得社会收入变得更加多样化。社会赋税税基（不仅对针对替代收入，也针对资本和博彩）的扩大加强了社会保险的财务独立性，自此之后，社会保险所持有的资金来源对工资变化的敏感性大大降低—增长演变对社会账户有着直接影响（剪刀效应）。对于其他负债者（单个雇员或独立雇员）缴纳的新收入的调拨，根据互助使命的不同，调拨原则也不同，此后由社会体制对其进行确保。尽管这些新收入是根据法律建立的，但是它们并不能被看作是法国社会体制国有化的标志。但是，这些收入的调拨比率是稳定和持久的：尽管今天对于这些新收入（尤其是对增加值）的反思层出不穷，此原则还是毫无疑问地需要被反复强调。除了这些收入的本质之外，社会体制的长久性由持久的资金筹集保障（对于人民社会需求的回应），转变成了不断增长的支出。

●以就业政策的名义对社会保险进行的资金调动是很难受到外界质疑的。虽然社会分摊金和社会赋税的减免政策所能带来的效果常常遭到经济学家们的质疑，但是扩大就业这一共识却是不变的。因此，各届继任政府，无论他们属于哪个党派，都选择了通过这些减免政策来降低劳动成本。这样一来，社会保险便成了它自身成功的一个受害者：因为在法国，对于工资的征税尤其高，政府当局试图在没有反常效果（尤其是低工资陷阱）的情况下降低这些赋税。法国对于社会保险的主要忧虑在于如何更好地保护其经济自主性。从这一点来看，强制性补偿（创建于1994年，在社会保险融资相关法案中得到加强）是一个非常重要的进步。如果政府当局认为有必要，就可以根据法律来降低劳动成本，但这些活动必须是财务上中立的，也就是说，是为了保护以雇主和工人为代表的社会体制管理工作的自主性。可是，这些补偿一方面还没有得到完全贯彻（补偿金并不包括标准额），另一方面，它们的支付方式也在不断地变革，这有时会导致人们低估社会保险的应补偿金额。

●社会保险融资法案的建立并没有导致社会保险体系的国有化，而是带来了成熟的民主化决策。社会保险融资法案建立前，政府在社会保险体系中单独做出决策，但是自社会保险融资法案建立之后，法国政府每年都必须将国家代表的意见考虑在内。除了国家内部权利达到新的平衡外，国会对社会财政的年度审查强化了国会中的民主化辩论：法国人通过媒体，开始关注社会保险的账户状况和相关措施。工会也参与到这一辩论中来，提出自己的意见，并在社会保险融资法案最重要的举措制定中有很大的发言权。例如，2008年社会保险融资法案中的免费医疗容许不同的政治参与者、工会参与者和市民协会递交他们对于免费医疗效果的分析和接受保健的理解。法国人民应该对这样的辩论感到高兴，因为它增加了政策的透明度。

国家加强对社会保险的控制首先涉及社会的重要领域。然而，俾斯麦型体制和工会管理的保留使得法国在近期偏离了“国有化”的思路。社会保险筹资方式的演变还没有导致国有化。但是国有化的风险，反映出了参与者的行为。在这些参与者中，我们首先看到的是国家。国家把社会体制视为控制其财务平衡的一个调节变量，我们从就业政策的成本分担和收入的调拨中可以看到类似情况。

所以，“国有化”的风险首先是与国家在社会领域里的资金筹集相联系的，这些资金筹集应该相互分开。为了区分国家（尤其是在UEM框架内）和工会之间的责任，社会保险体系的财务管理经历了深刻的变革。为了避免所有可能的“国有化”风险，对于“平衡”的追求不能只是体现在书面上，更应该体现在现实中。只有社会体制和国家之间、代表们（雇员、雇主和独立劳动者）之间实现平等对话，法国才能避免一个参与者凌驾于其他参与者之上。这里，可供选择的方案有很多，其中一些正在计划中，尤其是将不同财政部门通过统一的社会保险融资法案财务法案和最初的财政预算法案进行整合＊。所以，社会保险并没有被“国有化”，但是为了保留社会保险在财务体系中的独特性，保持对“国有化”的警惕仍然是必要的，当前，此必要性部分地建立在特殊预算法案上。

注：＊参见蒂蒂尔·米高德（Didier Migaud）和阿兰·朗伯特（Alain Lambert）2006年撰写的LOLF的实施报告。

【注释】

(1)见《2006年社会保障账户》，DRESS，《研究及成果》，第609期，2007年11月。

(2)社会融资更详细信息请参考A.Roux（dir.），《公共融资》，法国文献，2007年。

(3)见J.Ziller（dir.），《欧盟》，里斯本条约版，coll.《出版说明》，法国文献，2008年。

(4)宪法委员会，第93‐325DC号决议，1993年8月13日。

(5)然而，对于劳动事故和职业疾病的社会分摊金只由雇主缴纳。此外，独立劳动者需缴纳一项单独用于风险的分摊金。

(6)对于自1945年来已支付的净工资的国际比较可以体现出这一均衡。例如，法国被雇佣者的净工资增长幅度要小于美国被雇佣者的这一增幅。

(7)老年保险的补充性体制是超过可施行限额部分（用于向基础性老年保险提供资金）的分摊金提供资金来源的。

(8)在1990年12月8日90‐285DC号决议中，按照宪法第34条规定，宪法委员会将社会保险普及捐税归类于“各类税金”（impositions de toutes natures）中。

(9)社会保险普及捐税的建立，使得职业活动收入以外的收入也可以作出贡献，因此降低了社会保障体制对时局更迭（renversments conjoncturels）的敏感性。

(10)需要注意的是，社会债务偿还税的税基要比社会保险普及捐税的宽得多，比如它的课税对象还包括一些家庭补助金。

(11)更确切来讲，当今社会保险体系包括独立雇佣者体制（régimes des travailleurs undépendnts）、农业体制（régimes agricoles）和总体制中的疾病分支（la branche maladie du régime général）。

(12)更详细信息，参见社会保险账户委员会（Commission des comptes de la sécutité sociale）关于社会保险不同体制均衡机制相对发展情况的报告。

(13)和现行的国家税务政策一样，我们观察到在税金的征收中存在对于效率的追求：在这种情况下，社会保险分摊金及家庭补助征收联合机构确保了对独立工作者的社会体系有利的税金征收（见第三章）。在国会于2008年起实行的对公共就业服务部门的改革方案中，国会将对事业保险分摊金的征收转换为社会保险分摊金及家庭补助征收联合机构。

(14)相比之下，国家只是在2001年8月1日法律（LOLF）颁布之后才开始采用这一会计体制，国家的主要会计制度仍为收付实现制会计。

(15)最高限额是社会保险融资法案投票中最重要的一部分，这表明此解决方案所涉及的资金额并非局部的，而是对国库的结构性借款，这一借款最终将会是一个向社会债务偿还基金的债务转换。

(16)这样，国会对社会保险体制余额以及社保体制未来六年的筹资基金做出决定。

(17)它们的委员会对草案给出一份公告（件前文）。此外，医疗保险管理处（les caisses d’assurance maladie）在六月十五日之前将他们的关于收入和支出的分析报告和建议提交给政府。

(18)依照社会保险融资相关法案，就像依据融资相关法案一样，宪法这一条款的实施已经变得更加灵活化：国会会员在遵照医疗保险支出目标总金额的情况下，可以对社会保险融资法案的不同目标进一步展开讨论。

(19)自1994年以来，审计法院每年公布一项关于社会保险的报告。自社会保险融资相关法案以来，审计法院对上年已截止的收支状况出具一份公告，并认证总体制的审计工作。

(20)自2006年以来的报告中，目标与管理公约（见第14章）在它的中期方案中对直到2050年退休金进行了评估，这些退休金将占GDP的3.1％以上。