我国制造业的对外开放与国家经济安全

我国制造业的对外开放与国家经济安全

王燕梅

一、制造业对外开放的最新状况和未来趋势

制造业的对外开放程度是指一国的制造业在多大程度上处于贸易与投资自由化的状态，主要涉及商品的对外开放、技术的对外开放和投资的对外开放等几个方面，包括国家政策对贸易和投资的保护程度，以及实际的对外贸易情况和外商直接投资情况。2001～2003年正是我国“入世”前后的3年，是“入世”的最后谈判阶段和“入世”后的头2年，政府对我国制造业的保护程度进一步降低，虽然从总量上看，我国制造业既没有受到进口商品的明显冲击，也没有出现外商直接投资大规模进入的情况，但作为两个阶段之间的过渡时期，在开放程度进一步扩大的同时，一些以往已经显现的结构上的变化趋势也越发凸显出来。

（一）商品贸易的开放

加入WTO以后，我国工业品的关税水平在低于总体关税水平的情况下持续下降，从2001年的14.7%下降到2003年的10.3%。按照“入世”的承诺，到2005年我国关税税率会降到发展中国家的平均水平以下，工业品的进口平均关税税率降至10%左右。目前，在我国进口中占相当比重的信息技术产品是关税税率下降幅度最大的商品之一。从2002年起，我国实行“信息技术产品协议”税率，在251项IT产品的减税税目中，有122项产品在2003年前实行零关税，其余的实行低关税，直至2005年全部实行零关税。与关税调整同时进行的是进口配额的逐步取消和配额量的增加，最迟在2005年全部的非关税措施都将被取消。

目前，我国商品进出口总额占GDP的比重已接近50%，其中出口占GDP的比重达25%以上，比世界平均水平高5个百分点，商品贸易的开放程度已经很高。在全部商品贸易中，工业制品的进出口已经远远高于初级产品的进出口，成为我国对外贸易最重要的组成部分，占全部出口金额的90%左右和全部进口金额的80%以上。

与此同时，近年来关税和非关税措施的削减以及其他方面开放加速的综合作用，也影响到了我国工业制品进出口结构的变化。总体上看，虽然我国工业制品的进出口一直处于顺差状态，出口也以较快的速度增长，但进口工业制品的增长率一直高于出口。进口增长较快的商品主要包括以下几类：一是电子信息产品的零部件，已经成为目前最主要的进口商品；二是汽车底盘及汽车零件；三是包括金属加工机床和纺织机械等在内的投资品；四是一些关税大幅下降和配额许可证管理取消或放宽的产品。在出口方面，劳动密集型的传统出口产品，如鞋类、玩具、箱包、服装等仍然占较大比重但增长速度趋缓，而电子信息产品及其零部件出口的大幅增长成为拉动整体出口增长的主要力量。并且，电子信息产品在进出口中同时大幅增长，成为典型的大进大出的商品。

（二）技术引进的扩大

据商务部科技司统计，2001年我国共签订技术引进合同3900份，合同总金额90.91亿美元；2003年共登记技术进口合同7130份，合同总金额134.51亿美元。在技术引进规模迅速扩大的同时，也呈现出了一些新的特点：一是软技术的引进超过硬技术的引进，成为技术引进的主体。专有技术、专利技术、技术咨询、技术服务、计算机软件等软技术的引进在2001年占63.06%，2003年占72.06%；而同期的关键设备、成套设备、生产线等硬件引进分别占36.94%和22.05%。二是电子及通信设备制造业在技术引进中的比重迅速增长，2001年仅占全部合同金额的11.72%，2003年达25.35%，远远高于其他产业。三是跨国公司内部的技术转移成为技术引进的主体。2001年，约30%的技术引进属于跨国公司内部的技术转移，2002年这一比重超过了45%。

（三）投资的开放

从1992年开始，我国制造业的外商直接投资即进入了大发展的时期，这一时期的外资政策具有以税收工具为代表的从中央到地方各级政府不断推出的优惠措施和“抑制性产业政策”同时并存的特点。一方面，是程度和范围很大的各种优惠政策，包括税法规定的和地方政府为吸引外资采取的更加灵活优惠的税收政策，以及在外商投资企业进口投资品的关税方面、土地批租方面、外汇政策方面等的名目繁多的各种优惠；另一方面，我国政府为防止外商投资对国内产业的冲击，使其朝着促进国内产业结构升级、促进国内企业技术进步和增加出口等方向发展，也通过《外商投资产业指导目录》对外商投资的产业领域进行了限制，同时强调外商投资的当地成分要求、外汇管制、出口比例要求、贸易平衡要求、技术转让要求和零部件国产化率等。

“入世”前后，我国制造业的外资政策进行了较大程度的调整，由主动的、主要从国内利益出发的、以试点为特征的开放政策向受国际规则约束的开放政策转变。在对外商投资优惠政策没有进行大的变动的时候，完成了对外商直接投资的基本法律及实施细则的修订，修订和公布了新的《外商投资产业指导目录》，大大减少了限制外商投资的产业领域。承诺按照世贸组织《与贸易有关的投资措施协定》的要求，取消贸易和外汇平衡要求、当地含量要求、技术转让要求等与贸易有关的投资措施；承诺在法律、法规和部门规章中不强制规定出口实绩要求和技术转让要求，由投资双方通过谈判议定。

制造业一直是我国利用外资的重点，截至2003年，制造业利用外资占全部利用外资的70%以上，尚未出现比重的明显下降。包括港澳台投资在内的制造业“三资”企业的比重近3年来也呈持续上升状态，制造业“三资”企业占全部制造业资产的比重从2000年的24.48%上升到2003年的28.16%，产品销售收入的比重从2000年的30.29%上升到2003年的33.96%，我国制造业的外资依存程度已经很高。

2000～2003年，我国引进外资呈现出以下特点：

1.从行业看，外商投资的重点向资本技术密集型产业转移。“三资”企业比重增长最快的产业集中在石油加工及炼焦业和以普通机械制造业、电子及通信设备制造业、仪器仪表文化办公用机械制造业为代表的装备制造业。其中，作为我国制造业中规模最大的电子及通信设备制造业，同时也是“三资”企业比重最高的产业，2003年，“三资”企业销售收入占全行业的78.27%。专用设备制造业虽然目前在我国装备工业中外资比重最低，但全国闻名的“三大动力”中，除哈尔滨电站设备集团以外，另外两家——上海电气集团、东方电气集团都已经与国外合资。而一些劳动密集型的传统产业，如服装、皮革等行业虽然“三资”企业的存量较高，但占全行业的比重下降很快。

2.从外资的进入方式看，独资企业的比重迅速上升。自1998年开始的这一趋势近年来呈现出了加速的状态，到2003年，实际投资于独资企业的金额达合资企业的2.17倍。

3.外资进入中，由跨国公司主导的国际垂直分工的特征日益显著。外商投资企业成为我国商品进出口和技术引进的主体，尤其是外资比重最高的电子及通信设备制造业，既是进出口额最大的产业，也是技术引进额最高的产业，约90%的技术引进合同是摩托罗拉、爱立信、三星、诺基亚、西门子、菲利普、三菱、惠普、东芝、日立等跨国公司与其在国内的独资或合资企业签订的。这些企业在进口大量高附加值的零部件、组件和技术的同时，出口低附加值的零件和最后组装完成的成品。

总体来看，今后几年我国制造业的对外开放将继续朝以下方向发展：①开放规模继续扩大。按照“入世”既定的开放步骤，2005年全部的非关税措施都将取消，信息产品实行零关税，绝大多数的商品贸易也将在2005年达到约束税率。而在投资方面，随着限制和禁止投资领域的进一步缩小以及对外资企业的各种要求的取消，外资进入我国制造业也将保持一个长期的增长。制造业在今后相当长的时间里仍然会是我国开放度最高的产业，但由于“入世”加速了原本较为封闭的制造业以外的其他产业领域的开放进程，我国对外开放的重心将有所偏移。②近几年已经显现的一些趋势将得到进一步强化，如外资进入资本技术密集型产业的趋势、独资化的趋势等，而跨国公司在华势力的增强对这些趋势的强化起着重要的推动作用。随着全球化的深入发展，国际贸易与跨国投资的融合越来越密切，而我国制造业开放的扩大将为跨国公司综合运用贸易和投资手段将我国制造业纳入其垂直分工体系，获取在华最大利益创造良好的条件。③从政策型开放向制度型开放转变。“入世”使我国制造业既有的约束与鼓励并存的开放政策遭到了破坏，为遵守世贸规则，我国以往鼓励内资企业发展、限制商品进口和约束外商投资的手段大部分都将废止。但“入世”并不是单纯地依照世贸组织要求修改国内规则，而是要在新的规则环境下，设计使用新手段继续促进国内产业的发展。在既有保护政策取消的条件下，我国逐步将修改同样过时的优惠政策，探索建立新形势下更加稳定、统一、透明、可预见的开放制度。

二、制造业对外开放对国家经济安全的影响分析

国家经济安全最基本的意义在于从根本上保障一国的“国家利益”不受外国侵犯（雷家骕，2000）。制造业安全其实是国家经济安全问题在制造业领域的体现，首先应该是指制造业领域的利益不受侵犯，包括具备较强的国际竞争力和充足的未来发展空间；其次还应该指通过合理发展制造业保障国家整体的安全，尤其是军事安全。

制造业安全与对外开放没有必然的联系。落后就要挨打，即使闭关锁国把自己隔绝于世界经济之外，也丝毫谈不上安全；而开放，尤其是在经济全球化日益深化的今天，对发展中国家来说则是机遇与危险并存。制造业的对外开放之所以会引发经济安全方面的考虑，主要是由于随着对外开放程度的不断扩大，国外商品和投资大量进入国内市场，一国的制造业越来越深地被纳入国际分工体系之中，从而导致以下问题日益凸现：即从国际分工中能够获益多少的问题、未来产业发展主导权（主要涉及技术制高点）的问题，以及与国防密切联系的战略性产业，如航空航天、核工业等的自主发展能力的问题。

（一）我国制造业在国际分工中的获益程度

一国的制造业在国际分工中的获益程度主要取决于国内制造业行业的国际竞争力，以及东道国在产业增值分配中所得的比例。在对外开放中获益少，其后果对于国家就是发展缓慢和不断趋于落后；对于企业就是缺少资金积累，仅求生存，缺乏进一步发展的后劲。

改革开放以来，资金、技术、管理、经营理念等多种生产要素的引进，以及在开放所带来的竞争的推动下，我国制造业的国际竞争力获得了很大的提升。但目前我国有竞争力的产品还基本上集中在低附加值产品领域，绝大多数产业在国际分工中都处于产业链的末端。无论是属于劳动密集型的服装、玩具业还是属于高技术产业的信息产业都存在以下情况，即我国企业由于缺少核心技术和核心产品，严重依赖国外的技术创新，盈利水平受到限制和挤压。劳动密集型产品是我国传统的大宗出口产品，其中一些行业虽然“三资”企业比重较高，但大多是港台的中小资本，欧美日等国跨国公司进入的很少。但作为主要出口目的地的西方发达国家在我国“入世”谈判时对此类产品的市场开放条件较为苛刻，再加上此类产品的国际竞争激烈，贸易摩擦频起，国内企业的获利空间极其有限。在一些国内市场较大的资本密集型产业，外资凭借强大的资本技术优势，通过收购国内骨干企业和新设投资抢占市场份额，与内资企业争利。而在高技术产业领域，则是直接通过产品链条内的垂直分工，在我国投资进行低附加值零件的生产和整机装配，同时进口凝聚技术精华的高附加值部件。在外资企业产值已经占到半数以上的我国高技术产业领域，企业的平均工业增加值率反而低于制造业的平均水平就是一个很好的佐证。

竞争力水平主要是从贸易的角度决定一国制造业在国际分工中的获益程度，投资的开放中也同样存在利益分配的问题。如外资企业的国内配套情况，如果大量的投资品、中间投入品都从国外采购，那么这一部分的利益将转移到国外，失去对国内相关产业的带动作用；外资企业增加值的分配情况，工业增加值主要涉及职工工资、利息支付、税收上缴，以及税后利润的分配，这些利益中有多少留在了国内，又有多少通过合法和不合法的途径转移到了国外，既决定于税收制度、外资政策和股权结构等硬的规则，同时企业的实际控制方也拥有相当大的操纵空间。如果外资企业的控制权掌握在外方手中，客观上就存在外方侵占中方利益，利用转移价格、虚亏实盈逃避纳税的可能。随着我国外商独资企业的增加和大量合资企业控制权向外方转移，这种情况就不再是一个可以随意忽视的问题。

（二）能否掌握未来产业发展的主导权

在国际分工中的地位相当程度上取决于所处的技术层次，尤其是在资金密集型和技术密集型产业，谁掌握了技术的制高点谁就能在未来的发展中占据主动权。现在的分工地位低不要紧，关键在于技术层次是否在不断地提升。技术层次的提升不同于技术水平的提高，技术水平提高反映的是与历史情况相比的纵向趋势，技术层次的提升则是指与其他国家和地区的横向对比中具有相对上升的趋势。技术层次的提升预示着我国在未来产业发展中能够占据更多的主动权，相反则是始终跟随在别国的后面，受外国资本技术转移意愿的左右。而一国的技术发展如果受控于外国资本，在尖端技术领域没有话语权，其国际分工地位、竞争力水平的提高就会受到抑制，始终徘徊不进，失去未来产业发展的主导权，发展空间日益狭小。

我国实施对外开放，一个主要的目的就是通过进口国外的设备和引进外商投资提升国内产业的技术水平，但这一目的能够在多大程度上实现受多重因素的影响，其中最重要的还是受国内企业制度、现有技术水平等制约的国内企业的技术吸收能力，以及国外厂商的技术转移意愿，尤其是后者。在我国前几年的技术引进中，大部分采用进口关键设备、成套设备、生产线的形式，尽管引进了一批填补空白的先进技术和设备，但由于重硬件引进轻消化吸收，引进的结果只是具备了相应的生产能力和固化在设备中的技术，而对带动国内相关技术升级的效果不大。近几年，软技术的引进在技术引进中的比重迅速提高，但技术引进的主体已经转向了外资企业。尽管有研究表明，跨国公司在华投资企业的技术转移层次已经有了很大的提高（江小涓，2002），但跨国公司转移高层次技术是以其对企业具备足够的控制权为前提，跨国直接投资本身就是为了保持技术优势、防止技术扩散而出现的，否则采取技术转让的方式可以更轻松地从技术优势上获利。因此，国外资本技术转移层次的提高仅仅是为了应对我国市场竞争而提高其投资企业获利能力的举措，既不可能转让最尖端的技术，也不可能通过技术扩散提高其他国内企业的技术水平。

此外，国外资本的强大势力还会在一定程度上对东道国技术进步的努力形成打压。一是利用国内企业的资金困难收购行业内骨干企业，将其纳入自己的生产体系，从而使国内技术最先进的企业丧失自主发展的可能；二是吸引行业内的优秀人才进外资控制的投资企业或研究机构，冲击国内多年来形成的科研队伍；三是运用贸易和投资等多种手段遏制东道国企业技术升级的努力，对于国内不能生产只能依靠进口的产品，不仅抬高价格而且设立种种限制，一旦国内企业开发出相应技术就通过直接投资大幅度降低价格抢夺市场。

因此，面对国际竞争对手强大的技术优势和资金实力，开放经济有可能对发展中国家资金技术密集型产业的技术升级产生抑制作用，使其永远在国际分工中处于较低的技术层次，丧失未来发展的空间。

（三）与国防密切联系的战略性产业的自主发展能力

航空、航天、核工业等关系国家的军事力量和国防安全，是一国国力的象征，也是作为一个大国没有条件创造条件也要上的产业。我国的这类产业内国有和国有控股企业占绝对地位，虽然也有部分合资企业，但基本上从事“军转民”产品和通用性边缘产品的生产（赵英，2001）。因此，战略性产业与其他产业不同，本身不存在因产品进口、外商投资而引发的经济安全问题。各国都对战略性产业技术、关键配套技术实施严格的封锁。2003年10月15日我国成功发射和安全返回的“神舟”5号载人飞船的设计制造，就是在无法实现与美国和俄罗斯技术合作的情况下，完全依靠我国自己的技术完成的。对外开放对战略性产业的影响主要是通过其上游产业和配套产业起作用。战略性产业是各种现代尖端技术的集成，需要依靠强大和先进的产业体系的支撑，而这些支撑产业中的尖端技术产品又往往由于可能被用于战略产业而处于禁运状态。因此，国内关键支撑产业的技术水平，如数控机床行业、集成电路行业就在很大程度上决定了战略性产业的自主发展能力。这些支撑产业的落后，或是导致战略性产业无法自主发展，或是发展困难，需要付出比其他国家更多的代价。

因此，制造业的对外开放客观上具有双重的作用，既能够扩大市场空间，又可能压缩市场空间；既能够引进资金和“适用”技术，又可能阻碍自己的（先进）产业和技术的发展（高粱，2001）；既可能通过引入外来竞争者提高现有企业的活力，也有可能由于过分悬殊的力量对比，使国内骨干企业大量被吞并或“挤出”。当我国制造业对外开放的进程发展到今天，在肯定开放对经济增长、产业升级的巨大推动作用的同时，应该开始更加关注开放中日益显现的不利于国家经济安全的趋势。如果任由国外资本来整合国内企业，游刃有余不受任何限制地运用贸易和投资两种手段获取在华最大利益，那么我们就会既让出了市场也没有得到技术，既没有从国际分工中获得多少利益，又丧失了未来产业发展的空间，同时在与国防密切联系的战略性产业的发展上受制于人。

三、结论

总体来看，制造业对外开放对国家经济安全的影响在实际中朝哪一个方向发展，取决于多层次因素的综合作用，但最关键点还在于技术，在于是否能够不断提升技术层次和是否占据了关键技术的制高点。因为技术决定能力的有无，决定一国是否在相关领域具有话语权和是否“入围”。在这里，制度的作用退居其次，通过对技术产生和技术产业化以及技术应用过程的效率的影响发挥作用。在相当程度上，产业安全是以技术领先为前提的，落后才是最大的不安全。

衡量制造业对国家经济安全的影响时，一些行业的重要性要远远高于其他行业。从经济安全方面考虑，以技术与效率（主要决定于制度）的孰轻孰重为标准，就可以把制造业按照在经济安全方面的重要程度大致分为以下几类：第一类是影响程度最高的产业，即前面提到的与国防密切联系的战略性产业，如航空、航天、核工业以及武器制造等，在这些行业，关心技术和产品能否生产及其先进程度要远远高于关心其产出效率，是没有条件创造条件也要上的行业。第二类是重要性仅次于第一类的产业，主要是装备工业，这类产业不仅为第一类产业提供生产条件和主要元器件，而且也是整个制造业和国民经济各个产业的基础。在这类产业中，一方面，是否掌握核心技术、尖端技术至关重要，如生产最先进数控机床的能力、集成电路的水平，这里技术重于效率；另一方面，作为庞大的在制造业中占据相当比重的产业，受效率影响的产业的整体竞争力和增值能力也极其重要。第三类是其他具有较强重要性的产业，包括重要的上游原材料工业，如钢铁、大化工；以及产业链条长、关联性强的产业，如汽车工业。这类产业中技术的有无和效率的高低同等重要，如果在这类产业受制于人，将对许多产业甚至整个国民经济产生巨大的负面影响，以及国民财富的大量流失。第四类是对国家经济安全影响较低的产业，主要指一般消费品制造业，如食品、饮料、服装、日用化学等行业，这类行业技术的先进与否不对国家经济安全产生影响，主要是通过其竞争力和增值能力影响在国际分工中的获利，间接对国家经济安全起作用，在这类行业效率相对更为重要。第一类产业本身的对外开放程度很低，因此，制造业对外开放对经济安全的影响，主要是指后三类产业的对外开放对这些产业本身以及第一类产业和整个国家经济安全的影响，其中第二类产业（装备工业）对外开放所产生的影响最为重要。

从世界经济发展的历史来看，几乎所有通过赶超发展起来的国家都在赶超过程中对本国新兴产业实施了严格的保护，包括美国、日本以及后来的韩国。在美国制造业崛起的初期，政府推动的关税法案就完成了对制造业的保护，从而形成了从英国引进资金和技术但排斥英国产品的基本格局，1913年美国已经是世界第一的经济强国，制造业关税税率仍然高达44%（邱晓华，2003）。日本在具体政策上则采取以技术援助合同引进技术为主，排斥外资直接进入企业的做法。但我国目前面临的国内外形势与这些国家曾经的情况已经有了很大的不同，我国在仍属于发展中国家的阶段已经加入了世贸组织，2002年工业品平均关税已降至11.4%，并成为大国中出口依存度和外资依存度最高的国家。虽然现实已经不允许我国采取同样的做法发展自己的制造业，但为消除开放对国家经济安全的威胁，促进我国制造业健康和可持续发展，国家政策必须在完善开放政策、推进国内企业技术升级方面有所作为。

参考文献:

［1］江小涓：《中国的外资经济：对增长、结构升级和竞争力的贡献》，中国人民大学出版社，2002年。

［2］赵英：《论战略性高技术产业中的企业所有制结构》，《中国工业经济》2001年第8期。

［3］高粱：《挺起中国的脊梁，全球化冲击和中国的战略产业》，石油工业出版社，2001年。

［4］雷家骕：《国家经济安全理论与方法》，经济科学出版社，2000年。

［5］邱晓华：《振兴制造业与实现强国梦想》，《中国国情国力》2003年第6期。

［6］商务部科技司：《2001年技术引进情况分析》，2002年我国技术引进统计分析，《2003年技术进口情况》，中华人民共和国商务部网站，2004年。

（原载《中国工业经济》2004年第12期）