我国气候资源保护立法简议

气候资源是气候要素中可以被人类利用的那一部分自然物质和能量，是一种典型的自然资源。气候资源经济、社会效益的发挥建筑在其生态效益的保护之上。保护气候资源对于保护我国日益脆弱的生态环境、保障我国经济社会可持续发展以及应对国际气候变化谈判都具有重要的意义。我国气候资源保护立法相当薄弱，未成体系，不足以担当保护气候资源的重任。制定气候资源保护单行法并完善相关法律法规应当成为我国环境资源保护立法发展的新领域。

1991年中国气象局颁布规范性文件《气候资源管理大纲》，1994年国务院发布《气象条例》设定第五章“气象服务与气候资源利用”，1999年全国人大常委会通过《气象法》设定第六章“气候资源开发利用与保护”，2004年《中国气象事业发展战略研究》提出构筑我国气候资源合理开发利用与保护法律体系的设想，2004年《中国21世纪初可持续发展行动纲要》提出要“保障气候资源的可持续利用”，2005年全国人大常委会颁布的《可再生能源法》将风能、太阳能等气候资源的开发利用确定为“国家能源发展的优先领域”，2005年全国政协会议上温克刚委员提交“加快我国气候资源合理开发利用与保护立法”的提案，2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划》提出“加强空中水资源、太阳能、风能等气候资源的合理开发利用”，2006年国务院下发《加快气象事业发展的若干意见》强调：“加快气候资源开发等法律法规建设，完善配套规章”，2007年《中国应对气候变化国家方案》提出我国将全面加强减缓与适应气候变化的法律法规，2008年中国气象局通过《气候可行性论证管理办法》（2009年1月1日起施行），2009年两会期间中科院发布《2009中国可持续发展战略报告》在第四章和第八章中提出“建立应对气候变化的法律法规体系”，之后秦大河提交“制定应对气候变化法”提案并建议其中确立“气候资源合理开发利用”条款……以上不难看出，我国加强气候资源合理开发利用与保护法律建设的趋势在不断加强。可是遗憾的是，我国法学界对气候资源立法问题关注乏人，研究者寥寥可数，与现实发展需求不相匹配。

湖南省气象局杨惜春对完善我国气候资源保护立法的必要性进行了研究，主要观点如下。

一、保护我国日益脆弱的生态环境的需要

气候资源是生态系统链上极为重要的一环，是地球上一切生命赖以生存的自然基础，因此，气候资源一旦破坏，比如光照、热量、风力、降水显著减少或增多、大气污染加剧，必然直接导致土地、草原、森林、河流、大气等自然资源与环境的退化、恶化，导致生态系统危机。根据调查研究，我国土地退化、沙化、盐渍化总面积已达13500万公顷，且以每年200万公顷速度增长；荒漠化土地面积26200万公顷，呈扩展趋势；北方河流断流现象频发，湖泊萎缩，水库蓄水量显著减少；大气污染物排放总量多年居高不下，酸雨面积约占国土陆地面积的1/3。另外，根据“九五”期间中国科学院领头开展的一项调查研究表明，具有脆弱生态环境特征的区域遍及全国各地。这些地区分别或共同表现出严重的水资源短缺，水土流失、肥力低下，土地沙化、石化、盐渍化，草原退化、植被稀疏、风沙加重等现象，并且频繁发生干旱、洪涝、霜冻、风灾、冰雹、雪灾、寒潮、沙尘暴等气候灾害和滑坡、崩塌、泥石流等其他自然灾害。上述资料清楚地展现出我国生态环境整体恶化的趋势，这种趋势与气候资源的破坏有着直接关系。人类发展的历程已经说明，如果气候资源恶化、失去可以继续生存的土地，人类面临的将是灭顶之灾。历史上蒙古帝国、高棉帝国、印度河谷文明和中国楼兰古国的消失正是典型例子。完善气候资源保护立法，用法律来规范人们种种不合理的社会经济活动，保护气候资源，保护我们人类赖以生存的自然根基已经到了刻不容缓、迫在眉睫的时候。

二、保障我国经济社会可持续发展的需要

我国政府于1994年公布的《中国21世纪议程》提出：“以较低的资源代价和社会代价取得高于世界经济发展平均水平，并保持可持续增长，是中国特色的可持续发展的战略选择”。气候资源具有生态、社会和经济三重价值，充分显示出它在实现我国社会可持续发展战略中的重要作用。光照、热量、降水、空气这些气候资源在维护我国生态环境平衡方面起着基础的作用，具有良好的生态效益；太阳能、风能区别于传统化石能源的清洁无污染、可再生的特性，决定了它们在我国能源结构调整中处于优先发展的地位，具有良好的经济效益；而气候资源的普遍性使得它在很多偏僻、荒远的地方可以轻易得到，科学开发、合理利用气候资源可以弥补这些地区现代工业文明的不足，解决当地老百姓实际的生活困难，对于减轻贫困、维护稳定、促进共同发展方面具有良好的社会效益。完善气候资源保护立法，确立气候资源基础性的自然资源、战略性的经济资源和公共性的社会资源的法律地位，对其进行科学的开发、合理的利用和有效的保护，确保其生态、经济、社会效益都能实现并且得到最大限度发挥，对于实现我国社会可持续发展意义重大。

三、应对国际政府间气候变化谈判的需要

气候变化目前已经成为全球瞩目的重大问题，成为各国政治、经济、环境外交谈判的热点与焦点。1994年3月生效的《气候变化框架公约》确立了减缓气候变暖的最终目标，即将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上；这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食安全生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现。这样的规定反映出国际社会对于温室气体大量排放加剧全球气候变化将给全球带来极为严重的不可逆转的后果的深刻认识和普遍认同。2005年生效的《京都议定书》对于如何实现这一目标做出了具体的原则和制度规定，主要是规定了发达国家的温室气体减排任务和目标，而发展中国家则应先积极的发展经济、调整发展方式，暂不需负担减排义务和指标。2007年底的巴厘岛路线图也对发展中国家与发达国家在减排指标上的差别继续给予了明确。我国在坚持发展中国家立场的基础上，一方面积极主动参与气候变化国际合作，一方面积极采取各种措施减缓与适应气候变化，一定程度上赢得国际社会的认可。比如，2007年6月发布了《应对气候变化国家方案》，先后在污染防治、自然保护区保护、资源保护、传统能源节约与改造以及可再生能源开发利用等方面制定和修订了一系列法律法规等。但是，即将到来的2009年丹麦哥本哈根气候变化大会，要求发展中国家减排的压力依然很大，发达国家施加给发展中国家减缓和适应气候变化的义务正在逐步加强。因此，在这样的背景下，完善我国气候资源保护立法，可以体现我国在保护气候环境、应对气候变化方面的努力和决心，对于我国参加气候变化谈判可以起积极的作用。