资源全球化对我国资源安全的冲击及其法律保护

资源全球化对我国资源安全的冲击及其法律保护

当今世界空前开放，全球化在很多领域得到了迅猛发展。学界对于全球化的研究成果数不胜数，从全球化的发展、全球化的界定、全球化的利弊到全球化与政治、经济、主权以及可持续发展的关系等各个方面均有涉及。在全球化浪潮中，作为生产要素之一的自然资源的全球化进程自然也是不可抗拒的。中国自然资源的紧缺性，决定了我国参与资源全球化的不可避免。中国作为一个人均资源短缺的发展中国家，如何在资源全球化进程中求得最大的发展；如何迎接机遇、规避风险利用两种资源、两个市场，保障资源安全成为21世纪的重大课题。

一、资源全球化概述

随着经济全球化的迅猛发展，作为主要生产要素之一的自然资源，也在全球范围内实现优化组合和配置，资源全球化也伴随着经济全球化发展的进程得到了长足的发展。所谓资源全球化，即指资源配置的国际化，是指在经济全球化的背景下，作为生产要素之一的自然资源以及资源性生产要素，在全球范围内自由流动，优化组合和高效配置。资源全球化的必然发展主要基于以下几个方面：一是自然资源在全球范围内的不均衡分布，是其在世界范围内自由流动，实现资源优化配置的必然要求；二是自然资源本身具有全球性特点。如大气、海洋、生物多样性等全球资源是全人类共同的财富，并不仅仅属于某个政治上的主权国家；三是在经济全球化背景下，自然资源的开发、利用和保护无一不具有全球性特点，如生物多样性、臭氧层和海洋等公共资源的保护以及全球环境的保护需要全世界人民的共同努力。

二、资源全球化对我国资源安全的冲击

全球化在一定程度上，可以使我国能够在世界范围内解决资源短缺问题，缓解人口增长对本国资源的巨大压力，减轻对本国环境的污染与破坏。然而，全球化从其历史发源的那天起，就是由发达国家推动的。因此，全球化是以更有利于发达国家，相对不利于发展中国家为特征；以向发达国家提供更多的市场机遇，而向发展中国家提出更严峻的挑战为特征的。我们必须辩证地看待资源全球化，既要看到它有利的一面，又要看到它不利的一面。对广大发展中国家来说，资源全球化的迅速发展，既意味着实现发展与繁荣的机遇，同时给其资源安全带来了巨大的风险和挑战。中国作为发展中国家，在全球化的进程中必须清醒地认识到资源全球化对国家资源安全的消极影响。这是我们参与资源全球化进程，利用国际资源市场，保障资源安全和可持续发展的重要前提。

（一）资源全球化使传统的资源主权观面临严峻考验

自然资源作为国家领土的一部分，其永久主权是国家主权的重要组成部分。保障国家的自然资源永久主权不受侵犯，是世界公认的国际法原则。然而，在资源全球化进程中，随着资源开发利用领域国际合作的蓬勃发展，出现了诸如国际资源出售、出租，资源勘探、开发权国际间的有偿转让等资源国际合作形式，国家的资源所有权与开发利用权在国际市场上发生了分离，资源主权观念发生了一定的变化。一方面，资源，尤其是公共资源的开发利用与保护不再是哪一国的事情；另一方面，对于主权国家来说，所谓的资源开发利用不再限于本国范围内的赋存资源，同时资源开发利用的主体也不再局限于本国主体。

另外，在资源全球化背景下，尤其是加入WTO后，我们敞开国门，使得外国资本及企业进入我国资源市场，国家在某种情况下成为契约当事人一方，受到合作及合资等契约的约束。本国资源开发利用水平得到提高的同时，国家保护本国资源产业和市场的能力大大削弱，容易受到发达国家跨国企业对我国自然资源市场的操纵，危及国家资源主权。

（二）资源全球化对我国资源供应的挑战

我国参与资源全球化的目的是，利用国外资源、保障国内资源的供给。然而，我们敞开国门，利用国际资源市场寻求发展的同时，我国丰富的自然资源以及脆弱的资源产业也被置于充满风险与考验的国际资源市场上。并且，由于我国科技、管理水平较低，资源的开发利用效益远远低于发达国家，急需依靠发达国家雄厚的资金与技术实力开发利用资源，保障经济发展。因此，在国际资源市场上，作为发展中国家，我们处于十分不利的地位。而发达国家通过跨国公司对外直接投资，参与国际资源市场，掠夺和控制发展中国家重要的自然资源。不仅如此，发达国家还通过在发展中国家建立资源破坏型的企业，掠夺其丰富的资源。例如，我国的一些林业单位为了解决资金危困，增加创收，采用补偿贸易的形式与日本开展生产一次性木筷的生产合作，使我国森林资源遭受难以挽回的巨大损失。直接影响了我国自然资源的供给能力，使得资源安全问题更加突出。在全球化过程中，发达国家还凭借其资本、技术优势，加强对我国资源产业的控制。资源产业的不安全，直接意味着资源供应的不安全。

此外，随着我国经济的发展、人民生活水平的提高，人口与资源供给的矛盾日益突出，一些重要的战略资源依赖进口。以石油为例，据国土资源部油气资源战略研究中心的数据显示：2003年，中国原油净进口近1亿吨，对境外石油的依存度达到36.5%，预计今年将超过1亿吨。资源进口依赖度的提高，使得资源全球化过程中，我国资源安全供应面临更大的风险。

（三）资源全球化加剧我国环境资源的污染与破坏

资源在国际之间的流动包括各国资源的国际贸易和环境资本的国际转嫁。也就是说，一国在进行国际资源贸易与开发的同时，也将其不利的环境资本输出到别国，亦即环境污染的转嫁。自然资源和环境的承载能力是有限的，其恢复与再生更加需要漫长的时间。因此，人类不能无限制的向自然索取资源，发达国家深刻地认识到这一点，国内法律制定了严格的保障措施，为了规避本国严厉的环境资源保护措施，获得巨大的经济利益，他们利用资源的国际贸易及对外投资等手段进行环境资本输出。目前，由于发展中国家经济发展滞后、急于摆脱贫困，环境保护意识淡薄、环境标准低、环境立法不完善，国际环境资本的输出基本是单向的，主要是发达国家向发展中国家的污染转嫁。发达国家依靠其资金与科技优势，借投资之名大肆在发展中国家进行自然资源的勘探、开发；将其国内淘汰的高污染技术、设备输入发展中国家；将污染严重的产业转移到发展中国家，进行污染转嫁；以利诱的方式将危险废物和大量生产、生活垃圾转移到发展中国家，严重地破坏了发展中国家的生态环境。而且，发达国家还在国际贸易中提高环境标准，建立环境贸易壁垒，遏制发展中国家经济发展，加重发展中国家的资源环境压力。我国作为发展中国家，自然也无法逃脱发达国家的污染转嫁。据有关资料显示，改革开放的90年代初，外商在我国投资的生产企业中，属高污染型产业的企业高达30%左右，大量污染型企业的建立对我国的生态环境造成了严重破坏。

此外，随着我国加入WTO，国际自由投资与贸易迅速发展，资源产品的进出口过程中的资源环境的交换和转移，对我国的资源安全供应、资源赋存多样性等也将产生极大的负面影响。

（四）“中国威胁论”制约了我国在国际资源市场上的发展

“中国以占世界7%的土地，养活了占世界22%的人口”，这是作为中国人的骄傲，曾经为我们赢得了世界的尊重。然而，今天，这种状况却成了我们参与资源全球化、寻求资源国际供应的绊脚石。我国资源总量丰富，人均占有量低，自然界的资源供给能力远低于人类自然资源利用程度。这在引起我们资源危机感的同时，也引起了其他国家的恐慌，出现了所谓的“中国威胁论”，这对我国参与资源国际合作，利用国外自然资源十分不利，将影响我国资源安全的保障水平。

三、资源全球化过程中我国资源安全的法律保护

（一）坚持可持续发展观，确立资源永续利用的法律原则

作为经济相对落后的发展中国家，我们迫切需要发展，但并非是杀鸡取卵式的短期发展，而必须是可持续的发展。可持续发展不否定经济的发展，而是强调必须在环境与资源的承载能力范围内实现经济发展。可持续发展战略，要求通过法律形式保证合理开发利用自然资源，保护和改善生态环境，防治污染、环境破坏和其他环境问题，建设一个资源永续利用、经济持续发展和繁荣的社会。在资源全球化进程中，我们遇到了前所未有的机遇和挑战，更要坚持贯彻可持续的发展观，将资源永续利用作为环境资源保护法基本原则，纳入我国的环境资源保护的法律体系。

资源永续利用是可持续发展的基础，没有资源的永续利用，就不可能有可持续发展。因此，在资源全球化过程中，我们必须坚持这一基本法律原则，决不以当代以及后代的环境资源权益换取短期的经济发展和繁荣。否则，将有违我们参与全球化的初衷，无法保障国家的资源安全。

（二）积极参与全球化规则制定，建立公平、合理的资源国际合作秩序，全球化讲求合作，更讲求利益的实现

在全球化的过程中，各国从本国的利益出发，通过国内制度的安排或者影响国际制度的安排，力图使资源的国际流动最终为本国经济政治意图的实现和国际地位的提高服务。因此，谁在全球化的国际事务中掌握了主动，谁就将获得更大的利益。长期以来，发达国家利用其经济、政治优势在全球“游戏规则”的制定中占据了主导地位，发展中国家只能扮演一个遵从者的角色。这使得资源全球化进程中的国际秩序存在严重的不平等，如利益分配的不平等，成本分担的不平等。为了维护我们的合法权益，争取处理国际事务的主动权，我们必须积极参加国际组织，通过谈判、磋商等形式参与全球化规则的制定，改变我国以及发展中国家在资源全球化中的不利地位，促成公平、合理的资源国际合作秩序的重构。在互利的基础上参与资源多边国际合作，消除“中国威胁论”的消极影响，保障我国资源安全。

（三）加强国内法制建设，保障我国资源安全

1.完善外商投资法律制度，遏制发达国家对我国的资源掠夺与污染转嫁

完善我国的外商投资法律制度、保障我国的资源安全，应当从以下两个方面着手。首先，立法对外商投资的领域作出明确的限制与禁止性规定。我国现行有关的外商投资立法，仅对外商独资企业投资领域作出了概括性的限制性规定，而对于中外合资、合作企业的经营领域未作任何形式的限制性规定。尽管对外贸易经济合作部规定，限制外商投资“污染环境、破坏自然资源”的领域，但其没有上升到法律层次，缺乏稳定性，保护力度不够。为了保障自然资源安全，必须修改外商投资立法，明确规定禁止外商独资企业涉足“污染环境、破坏自然资源”的行业；中外合资、合作企业涉足此类行业也应当严格限制。其次，必须完善中外合作勘探、开发自然资源的法律制度。中外企业在我国法律允许的范围内，进行的合作勘探、开发，应当确立“本国标准”制度，即参照其本国环境标准规定其勘探、开发中的环保义务，并完善相应的责任追究制度，增大他们进行污染转嫁的经济与法律成本，遏制资源开发对生态环境与自然资源的破坏。

2.提高环境标准，完善环境保护立法执法，防止国际污染转嫁

由于我国经济发展落后、环境标准较低，发达国家凭借其经济实力，通过贸易、投资对我国进行环境资本输出，将其国内已经淘汰的、严重污染环境的技术、设备与产品输入我国。严重破坏了我国的生态环境与资源安全。因此，我们必须在坚持可持续发展的基础上，制定严格的环境保护法律法规，提高环境标准，使之尽快与国际环境标准接轨，遏制发达国家对我们的污染转嫁；坚决抵制和严厉打击危险废物及生产、生活垃圾的输入。在我国的环境标准低于投资者本国的标准时，可以参照其本国标准评价其技术、设备与产品，确定其法律责任。

3.完善对外贸易法等相关法律立法、执法，规制资源国际贸易对资源安全的冲击

资源国际贸易，是影响我国资源安全的重要因素。一方面，国内资源及资源产品不加限制的出口，将直接导致我国的资源供给能力的降低；另一方面，在国外资源与技术的引进过程中，一些不利于我国资源与环境的因素也会随之入境。可见，资源贸易过程中的资源环境的交换和转移，严重影响我国的资源安全供应、资源赋存以及生态环境。因此，必须加强资源国际贸易的规制。第一，要严格依照我国对外贸易法和国务院的禁止、限制出口的货物、技术目录，禁止或者限制出口“国内供应短缺或者为有效保护可能用竭的国内资源”“为维护国家安全或者社会公共利益”的货物与技术；第二，要严格依照我国对外贸易法和国务院禁止、限制进口的货物、技术目录，禁止或者限制进口“危害国家安全或者社会公共利益”“破坏生态环境”的货物与技术。这些规定的贯彻实施，同时有赖于海关监管等相关立法、执法的加强与完善。

（四）加强鼓励海外投资立法，充分利用国外资源

在资源全球化的大背景下，利用“两种资源，两个市场”成为我们保障资源安全的重要战略。因此，我们不仅要“引进来”，还要“走出去”，促进资源国际贸易，鼓励国内企业投资海外，参与国际资源的开发利用。目前，我国已成为外资引进最多的发展中国家。然而，我国对外的投资数额却远远落后于发达国家，如美国、日本。这源于我国不仅没有一套完备的、行之有效的鼓励海外投资的法律法规，而且对我国的公司、企业进行海外投资规定了严格的审批程序，增加了国内企业海外投资的难度和成本。这十分不利于我国参与资源全球化，利用国际资源市场，保障资源安全。因此，我们应加强鼓励海外投资的立法研究和实践。尽快建立符合我国国情的海外投资法律体系，制定诸如海外投资保险法、海外经济协作基金等法律措施，鼓励本国企业参与国外资源合作勘探、开发以及合资、独资经营等多种形式的资源国际合作，保障国内资源供应，化解资源危机。

（五）制定资源安全保障法，建立资源安全法律保障体系

在资源全球化的背景下，国家资源安全将面临更多的风险与挑战。如何保障我国的资源安全，在资源全球化中占据主动，避免资源危机。笔者认为，我们应当尽快制定资源安全保障法，确立包括战略资源的储备制度、资源供应的预警机制以及资源国际合作制度等在内的资源安全管理与保障的法律制度体系。构建以可持续发展的资源保育体系、适度消费的资源节约体系、协调资源系统运行的资源管理体系和追求科技进步与创新的资源安全科技体系为内容的资源安全法律保障体系。从而在练好“内功”的基础上，迎接资源全球化的机遇，规避资源全球化风险，充分利用两种资源、两个市场，发展社会主义市场经济，取得社会主义建设的再一次重大飞跃。

［本文载于《重庆社会科学》2004年第2期，合作者于彦梅］