市场经济条件下开展人口普查的思考

市场经济条件下开展人口普查的思考

黄建生　周东春　胡　迪　王含丹

浙江省第六次人口普查工作，在国务院人口普查办公室悉心指导下，在省委省政府和各级党政领导高度重视下，在各成员单位密切配合下，经过全省50万普查工作人员的艰苦努力，圆满完成了普查各项任务，取得了高质量的普查成果。

分析这次普查成功的经验，主要有两方面决定因素：一是有科学严谨的普查方案；二是全省普查工作人员的共同努力。国务院人普办在充分调查研究的基础上，抓住了第六次人口普查的核心和难点问题，改变了过去人口普查仅以常住地作为登记地原则，创造性地提出了按现住地和按户口登记地同时登记的原则，制定了科学的普查方案和11项工作细则，对普查全过程和所有环节作出了严谨规定，为普查的成功奠定了有力保证。浙江省人普办以严格执行国家普查方案为主线，精心组织抓好每一环节工作，最终实现圆满成功。

浙江省第六次人口普查虽然取得圆满成功，也积累了很多好的经验，但也存在一些问题值得思考和研究。本文在总结浙江省第六次人口普查工作的基础上，从调查方法的科学性和实际可行性出发，客观分析本次普查所取得的经验和存在的问题，对如何在市场经济条件下，更加科学有效地开展人口普查提出建议，为今后我国的人口普查和专项调查提供参考。

一、浙江省第六次人口普查的工作思路和做法

浙江作为全国市场经济先行地区，第六次人口普查的环境比较复杂，普查难度也是前所未有：一是人员流动频繁、人户分离现象普遍，如何确定普查对象，做到不重不漏，压力很大；二是利益主体多元化，公众隐私保护意识增强，如何取得普查对象的配合，确保源头个体资料真实可信，任务艰巨；三是城乡结合部交叉管理区域的归属问题复杂、组建高素质的普查队伍难、培训任务十分繁重。面对重重困难，浙江省的工作思路是：以数据质量为中心，努力开拓创新，全面组织发动，强化业务建设，有效宣传动员，严格质量控制。即以高度负责的精神，做细做实每一个环节的工作。

（一）各级政府高度重视，切实做好普查保障

全省各地以政府为主体承担普查任务，省、市、县三级政府均把人口普查列入2010年政府重点工作，作为政府工作目标考核的一项重要内容，从根本上保证普查工作的顺利开展。政府各部门领导带队督查，及时了解普查工作进展情况，认真研究普查工作中碰到的困难、问题。各级政府层层签订目标责任书，一级对一级负责，逐级抓好落实。我省提前于国家规定时间，完成五级普查机构的组建，且乡、村两级全部实行“一把手”责任制。在普查力量的配备上，省人普办集中办公人员36名，市级平均到位25人，县级20人，乡级10人，村级基层普查工作人员、普查员和普查指导员共50万人。在普查经费的投入上，各级政府优先保障人口普查工作经费，全省各级用于本次人口普查工作经费和两员补贴总计超过8亿元。

（二）有关部门积极配合，形成普查工作合力

全省各级各有关部门均把第六次人口普查作为一件大事来抓，坚持以大局为重，形成了强大的工作合力。各级统计部门发挥主力军作用，积极筹划，周密组织，夯实基础，扎实做好协调、服务、指导工作。公安、计生、民政、卫生、教育、建设等部门发文为普查登记创造良好的政策环境，及时提供相关部门行政资料，积极动员本系统的基层人员担任人口普查员；教育、人力社保部门还联合发文动员高校毕业生担任普查员，切实帮助解决普查员选调难问题；国土、测绘部门提供遥感影像资料，大力支持开展普查地图电子化工作；司法、军区、武警积极做好监狱、劳教系统、军队和武警系统的普查登记工作；民宗、外办、台办等部门协助做好宗教人员、港澳台及外籍人员的普查登记工作；宣传和广电部门为普查营造良好的舆论氛围；农业部门利用农民信箱帮助宣传人口普查；财政、发改部门为普查提供了经费和物资保障。各成员单位都各司其职、各负其责，确保了普查工作的顺利实施。

（三）普查宣传注重实效，营造“人人皆知”氛围

为加强对宣传工作的组织领导，我省专门成立了高规格的宣传协调组，由省委宣传部副部长担任组长，成员覆盖全部省级新闻单位以及三大通讯运营商。省委宣传部与省人普办联合召开宣传工作会议，将工作任务直接布置到县级。印发《浙江省第六次全国人口普查宣传教育提纲》至全省所有机关、事业、企业、高校、在浙中央部属各单位；通过移动、联通、电信向全省手机用户群发人口普查宣传短信，双管齐下确保宣传范围覆盖全社会。宣传月期间，充分利用各类新闻媒体差别化优势，在浙江广电集团各电视频道全天候播出公益广告片，省级五大平媒多角度深入报道人口普查，浙江在线网站开设人口普查专栏。举办声势浩大的人口普查广场宣传活动，统一制作宣传片在全省各地城市核心区的电子屏幕播放，录制宣传磁带供基层在城乡宣传车上使用，加大户外宣传力度。各地充分运用横幅、宣传画、彩绘墙体、农民信箱、户外广告牌、楼宇显示屏、公共交通工具等载体，灵活利用文艺演出、知识竞赛、广场咨询、流动电影、送春联下乡、中小学生一堂课、宣传栏公示普查员信息、小区张贴普查表样表等方法，广泛、持久、深入地宣传人口普查，扩大人普知晓率，普查登记前一日，吕祖善省长亲自做电视动员讲话，号召全省人民积极参与人口普查。国普办在2010年10月25日开展的社情民意电话调查结果显示，浙江人口普查知晓率高达98%，可以说做到了家喻户晓，人人皆知，为引导广大普查对象配合登记、如实申报发挥了重要作用。

（四）做实做细业务工作，奠定坚实普查基础

浙江省按照国家方案要求，结合本省实际，精心组织实施，扎实开展各项业务工作。首先运用遥感地理影像，借用测绘部门技术力量，自上而下划分普查区域，提升了人口普查绘图工作的规范性和制图精度，保证了普查区划的边界明确、无缝连接，全面覆盖，从而保证了人口登记在地域上的不重不漏。广辟渠道优选普查员，在以乡村干部、社区工作者、大学生村官、部门基层人员为“两员”主要力量的基础上，选调大学生、邮政投递员、社区退休教师、党员积极分子等担任普查员，想方设法保持普查员队伍的稳定。下延一级组织大规模业务培训，挑选业务骨干组成讲师团，针对入户调查技巧制作视频案例，编写普查表填表“快易通”等通俗易懂的教学材料供各地参考，通过层层培训使普查方案全面贯彻到最基层。多层次开展清查摸底工作：先由全体普查员参与到户口整顿工作中，进行初步摸底；在经过纠错整改后的户口整顿等资料基础上，做好人户不一致人口的联系核对、普查定位；再由普查员从10月1日起入户清查，发放预约信，编制《户主姓名底册》，以确保普查登记一次成功。

（五）全力以赴抓好登记，及时开展查遗补漏

为打赢人口普查入户登记攻坚战，确保普查源头数据质量，全省各级领导高度重视，各级普查机构精心实施，广大普查人员加班加点工作。11月1日，省委书记赵洪祝、省政协主席周国富、常务副省长陈敏尔等在杭领导以普通公民身份带头接受普查登记，各市、县四套班子领导也都率先垂范，分管领导亲自到普查现场慰问普查员，身体力行支持人口普查。为确保普查数据质量，省政府办公厅以明传电报形式下发《关于切实保障人口普查数据质量的通知》，各地政府或在登记之前召开临战动员会，一把手出面进行再部署，或发文要求进一步做好人口普查，有力推动登记工作。各级人普办完善了普查登记期间工作制度，建立了登记进度日报制、分片包干制、24小时值班制、突发事件应急与重大事件报告制度等，以保证登记工作稳步推进。基层普查员投入全力，起早摸黑，灵活多样开展普查登记。入户登记后，各地通过在小区张贴公告、在报纸上刊登公告、向机关单位发文等手段，要求就人口普查尚未登记的及时进行补登。

（六）规范数据处理流程，确保普查数据质量

为提升数据质量、确保普查成果，各级人普办一丝不苟做好数据处理与审核分析工作。按时完成光电录入，严密构筑审核防线。省人普办在各地集中会审的基础上，于今年2月、3月间，三次组织省市县三级骨干集中对全省人口普查数据进行了系统、全面会审。并在国家审核程序基础上，新增审核条件200多项，为全省人口普查数据准确性提供了切实保障。加强数据分析评估。对人口汇总大数、结构数据和特殊数据进行重点分析、评估和检查，进一步提高数据质量。做好登记数据与清查摸底数据、快速汇总数据的比对，做好人口普查数据与相关部门数据、历史数据的比对，加强数据在省内地区间的横向比对，使普查数据更加真实、客观地反映浙江人口发展实际状况。

（七）精心谋划资料开发，充分发挥普查效益

为充分发挥人口普查资料的时效性和使用价值，我省有重点、有步骤地对人口普查资料进行多层次、全方位、深入系统的开发研究。一是及时发布人口普查公报。2011年5月6日召开人口普查新闻发布会，发布浙江省第六次全国人口普查主要数据；在《浙江日报》等主要平媒全文刊登《浙江省2010年第六次全国人口普查主要数据公报》。二是根据快速汇总数据结果，编印了《2010浙江人口普查主要数据解读》，第一时间提供给政府领导，提早发挥人口普查社会效用。三是积极开展普查业务技术交流。组织各级业务骨干在“专、深、精”上下工夫，认真撰写技术交流文章，全省共撰写技术业务文章188篇。四是已完成《浙江人口发展报告》初稿编写工作，以全省总报告和各地分报告相结合的模式，全面而概要地展示浙江人口发展状况，为深度资料开发打下基础。五是召开人口普查资料开发布置会，培训市、县两级资料开发骨干，全面提升人口和就业统计分析研究水平。六是成立人口普查资料开发专家组，完成了人口普查课题社会招标工作，力争做到早出成果、出好成果。

二、浙江省第六次人口普查工作的特点与经验

浙江省紧紧围绕确保普查数据质量这一中心，开展人口普查工作，主要体现了“务实、创新、从严”三大特色。

（一）务实：落实政府行为，切实解决困难

浙江省始终坚持发挥好政府行为在推动普查工作中的主导作用。各级政府对人口普查的重视不仅体现在领导出席会议、听取汇报、作出批示、视察慰问等面上工作，更重要的是切实解决普查中遇到的实际困难，保障普查的各项工作条件，特别是人员和经费两方面。如为解决普查员选聘难题，陈敏尔常务副省长提议动员高校毕业生担任普查员，将人口普查与大学生社会实践有机结合，省教育厅、省人力社保厅积极配合落实；杭州市组织部出面，要求各社区楼道党支部的党员志愿者担任“两员”，并将其工作表现纳入社区楼道党支部的先进考核；嘉兴市开展“争创文明机关，助推人口普查”活动，市级机关部门组织1200多名志愿者下到所在社区参与人普工作；衢州市在目标责任书中明确要求具体从事人口普查工作的乡、村两级干部人数要占乡村干部总人数的50%以上；其他各市政府都发文，要求各单位按相应比例抽调人员充实到“两员”队伍。为落实人口普查经费，省财政厅领导亲自到经费相对困难的地区落实人口普查经费。温州在市县财政实行分灶吃饭的制度下，争取到市级财政拨款90万元对泰顺、文成的欠发达乡镇经费补助；台州市委书记及先后两任常务副市长均对人普经费问题专门作出批示，要求全面落实“两员”补贴；绍兴市委书记在市、县、乡一把手参加的会议上强调，人口普查经费要保证，调查员补贴要落实；宁波市、县、乡三级经费均及时充沛地得到保障。

（二）创新：大胆开拓思路，改革工作方法

在严格执行国务院人普办总体部署和要求的前提下，在借鉴历次普查与人口调查经验的基础上，浙江省根据本省实际开拓思路，将创新作为推动普查工作的重要举措。在普查宣传方面，首次发送宣传教育提纲至浙江境内所有单位，发送宣传短信至全省手机用户，基本实现宣传范围全覆盖；首次推广“两员”基本信息在村居公开栏公示，化解“入户难”“信任危机”问题；首次尝试将普查表样表在住宅小区张贴，有助于群众熟悉普查内容，提高普查员入户询问效率。在普查业务方面，首次采用遥感地理影像自上而下划分普查区地图，从技术手段上保证人口普查的不重不漏；业务培训时更注重实际可操作性，制作入户调查案例视频、快易通等教学材料，并注重跟踪指导，开发“两员”在线学习系统、人口普查在线考试平台等；在户口整顿与清查摸底之间增设人户不一致核对环节，着力解决人户不一致人口的定位问题；针对外出人口特别是全家外出人口见面难的现象，提前于春节期间布置了外出人员基本信息的预调查，并在正式摸底表中增加“外出”指标；摸底时要求普查员每户发放预约信，充分发挥预约信的亲切问候作用，提高普查对象的配合程度；数据处理环节，新增上百条审核条件，还自主开发了一些辅助程序。这一系列的工作创新，不仅有效推动了我省人口普查工作的顺利开展，也为全国人口普查工作做出积极贡献。

（三）从严：全程督查指导，严格检查验收

人口普查是一项庞大的系统工程，环环相扣，任何一个环节出错都有可能导致普查失败。为统筹协调全省工作的力度与进度，省人普办在普查准备阶段先后开展了三轮调研督查：2010年3月中下旬督查人口普查前期工作准备情况；5月下旬至6月上旬，进行机构、人员、场地、经费、责任“五落实”和宣传情况的再督查再发动；9月下旬开展第三轮督查，主要检查各地“两员”选调、管理及培训情况，划区绘图工作情况，清查摸底工作进展情况及人户不一致核对情况，通过督查重点抓薄弱地区与薄弱环节。为确保全省普查工作质量，在各阶段都开展了工作质量的检查验收：2010年10月底组织开展清查摸底质量验收；11月下旬进行登记质量抽查和验收；11月底，又配合国普办开展国家级事后质量抽查点的抽查工作；12月下旬，根据省领导指示，省人普办再次对人口流动大的部分市县进行质量抽查工作；今年2月底，开展长表编码与数据处理的检查验收。严格检查验收，及时掌握情况，解决问题，防止出现系统性偏差。

三、关于普查中问题的分析和建议

浙江省第六次人口普查虽然取得了圆满成功，积累了很多好的经验，但也存在一些问题需要完善。特别是大型普查，需要动用大量社会资源，如何科学有效开展普查，提高投入产出效率，值得我们思考。

（一）组建普查机构，需要进一步强化政府主导作用。

2000年以来，统计部门牵头承担的各项普查、清查和调查任务太多太繁重，特别是县（市、区）统计局，由于人手少任务重，一定程度存在应付现象。第六次人口普查，浙江省各级政府的重视程度明显高于其他普查和调查，使得普查圆满成功，但是仍有不足。主要是有些县（市、区）政府主导作用没能很好体现，存在政府普查行为成为统计部门普查，个别县甚至存在统计局“统包统揽”的状况。在市场经济条件下开展人口普查，组织发动力度决定着普查的成败，单凭统计部门力量难以承担。因此，开展普查要强化政府主导作用，建议在《全国人口普查条例》中明确规定，普查办主任由政府分管秘书长（副主任）担任，统计部门作为常务副主任单位主要负责普查业务等工作，同时明确公安、人口计生、宣传、民政等相关部门职责，分别按各自职能承担普查任务，承担与统计部门一样的责任，在普查中更好地发挥应有作用，充分体现在政府领导下，部门间各行其责通力合作，完成普查任务。

（二）人口普查时间，要考虑为研究制定人口政策和经济社会发展规划提供依据的需要

《全国人口普查条例》明确指出“人口普查目的是全面掌握全国人口的基本情况，为研究制定人口政策和经济社会发展规划提供依据，为社会公众提供人口统计信息服务”。人口普查根本目的是为政府制定人口政策与经济社会发展规划提供依据。因此，人口普查时间是否可以考虑与国家“五年计划”制定相衔接，把人普年份改定在“五年规划”制定的前一年，即逢9的年份，使人口普查结果发挥更大作用。

（三）采集数据模式，要考虑社会的变化，采取更有效方式

我国历次人口普查采用的方式都是传统问卷式调查，即采用派员上门登记调查方式，这样的调查方式在过去，特别在人口受教育程度普遍不高，社会活动单一的情况下发挥了很大作用。但是随着社会的发展，市场化程度的提高，人口流动频繁，利益主体多元化，公众隐私保护意识增强，公民对普查的配合程度逐步下降，派员上门登记调查的代价大大增加。就浙江而言，第六次人口普查基层普查工作人员达50万人，支付两员劳动报酬5．3亿元，为普查人员的物资配备也是庞大的。在市场经济条件下，尤其是信息时代开展人口普查，建议充分考虑社会的发展变化和时代特征，采集数据模式要充分考虑不同区域和不同群体，采用不同模式。从区域看普查重点是城市人口，难点是城乡结合部人口，农村人口相对简单；从群体看普查重点是出生和死亡人口，难点是流动人口，人户一致人口相对简单。建议考虑利用相关部门的信息平台，如计划生育部门、公安部门、卫生部门和民政部门等有关信息，建立相应的人口信息数据库，从实际情况出发，根据不同群体分别采用派员上门登记、设站登记、邮寄问卷、电话访问和网上调查等方式采集数据。这样既降低投入，又减少摩擦，根据不同群体的意愿，实现人人被调查。

（四）普查项目，要考虑保证普查的根本目的，相关信息分步实施

普查项目过多，必然增加填写工作量和指标含义识别难度，没有受过专门培训很难做到准确填写，更难让被调查者自己填写，只能派员上门登记调查，这显然不可持续。因此，普查项目不宜过多，要简单易懂，以保证实现普查根本目的为基准，对人口的基本情况进行普查。第五、第六次人口普查中均把大量住房的基本情况列入了普查内容，住房基本情况虽与人的基本情况有关，但二者是不同概念，把住房情况列入普查不仅大大增加了填表工作量，而且增加了工作难度，难免会对全面准确掌握人口基本情况这一根本目的带来影响。为了全面掌握人口基本情况外，充分了解与此相关的其他信息，是否可以考虑在10年一个普查周期采用“普查＋抽样调查＋重点调查”模式，主、辅信息分离调查，分步实施。普查表式采用长短表，短表内容仅限于人的基本情况，长表内容包括劳动力与人的生育情况。中间年份的1%人口抽样调查内容与普查长表保持一致。其他年份的人口变动调查可以增加住房等重点调查内容，如在普查年份和1%人口抽样调查的下一年，以普查和1%人口资料为基础，增加住房等调查内容。

（五）户口整顿工作，需要重新设计定位

在浙江省第六次人口普查工作中，虽然户口整顿工作为人口普查清查摸底发挥了一定作用，为摸清户籍人口起到十分重要的作用。但终究没有做到《全国人口普查条例》规定的，应当按照普查区域的范围，摸清常住人口、流动人口、无户口和应销未销户口等情况。分析其原因有二：一是历史原因，新中国成立后的历次人口普查均开展户口整顿工作，在第一次、第二次人口普查中，常住人口概念等同于公安部门管理的户籍人口，这两次普查中，公安部门主要通过户口整顿完善户籍人口管理工作，随之人口普查工作自然也就完成。但是，随着社会的发展变化，当人口普查中的常住人口不再等同于公安部门管理的户籍人口时，公安部门承担的户口整顿仍然惯性地只完善户籍人口管理工作，使户口整顿在人口普查中的作用越来越小。二是公安部门要按《全国人口普查条例》规定做好户口整顿工作，在人力、财力和物资保障上严重存在不足。开展户口整顿是一项业务性强，工作量巨大的统计调查工作。事实上，如果能够按规定要求做好户口整顿工作，人口普查工作也就完成了一半。在这次人普户口整顿工作中，有些县（市、区）由于人力和财力不足，无法正常开展户口整顿，而是借用人口普查清查摸底资料完善户籍人口管理。当前，全国各地都在推行实有人口管理制度，可以预见，到下一次人口普查时，户籍人口管理制度将被取代，户口整顿应纳入人口清查摸底工作中。鉴于实有人口管理职能部门主要是公安部门，建议人口清查摸底工作由公安部门承担。

（六）普查数据处理，要提前充分准备

第六次人口普查数据处理方案、程序总体良好，但也存在一定问题，主要是程序下发太迟、误识太多、光电录入安排仓促。作为大型普查的数据处理程序，难免存在一些问题考虑不全，如果国家局能够尽早地下发程序，给各地一定的时间熟悉、调试、运行程序，借用大家的力量和智慧修改完善程序，就可以减少甚至避免，程序下发后再补丁加补丁，既影响工作进度又影响数据质量。

（七）普查经费，要严格执行谁使用谁出钱的公平原则

经费保障是做好人普工作的前提，没有经费保障，人口普查工作无从谈起。第六次人口普查，从国家到地方各级政府都对经费保障工作相当重视，《全国人口普查条例》和《全国人口普查方案》都明确规定了经费保障问题。总的包括三方面：一是人普经费由国务院和地方各级人民政府共同负担，并列入相应年度预算；二是人普经费实行统一管理、专款专用；三是招聘的“两员”劳动报酬在人普经费中安排，由聘用单位支付。浙江省第六次人口普查，在各级政府重视和财政部门支持下，省、市、县三级普查工作经费基本落实到位，保证了普查工作的顺利开展。但是，普查员和普查指导员的劳动报酬落实困难加大，主要是国家对各地的补贴经费没有浙江省，省和市级财政也未承担“两员”劳动报酬的支付，而大多数县级财政因本次普查“两员”劳动报酬支付数额庞大，只靠县一级财政独立承担压力很大，未将“两员”劳动报酬列入本级普查经费预算，而是转嫁给乡镇财政，由乡镇财政全额负担“两员”劳动报酬，部分地区甚至由村、居负担，一些财力不足的乡镇意见非常大。这次人口普查“两员”补贴经费虽然最终基本落实，但部分欠发达乡镇“两员“劳动报酬没能做到足额发放，这将影响今后普查工作的开展。落实“两员”报酬补贴是搞好人口普查的基本条件，一定程度体现政府的诚信。建议中央财政应承担部分报酬补贴。虽然浙江经济较为发达，财政情况较好，但劳动成本高，需要支付的报酬更多，国家对各地的补贴经费要根据人口总量、难度和分级负担原则，在考虑对欠发达地区困难补贴的同时也因考虑工作需要，这样既遵循了责任、义务共同分担的原则，也可以促进地方各级财政分担“两员”报酬补贴。可否在下次普查前，明确规定国家和各级地方财政按一定比例承担人口普查经费，真正体现严格执行谁使用谁出钱的公平原则。

浙江省人口普查办公室