市场经济条件下财政监督职能的强化

第五节　市场经济条件下财政监督职能的强化

一、强化财政监督职能的必要性

对财政监督职能，理论界争论了很久。如前所述，在市场经济条件下，财政具有资源配置、收入分配、调控经济职能，而每一项职能都离不开监督。在任何地方、任何时候、任何情况下，财政监督都是财政管理的重要组成部分，是财政不可缺少的一项重要职能。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的不断完善，财政监督工作面临着全新的改革和更高的要求，财政监督不但不能够削弱，还必须进一步深化和加强，其理由如下：

1．是建立公共财政的客观要求

根据公共财政理论，公众对公共产品的需要决定公共财政，提供公共产品，满足公共需要是国家的基本职能之一，而国家的职能又是由各级政府组织来承担的，中央政府承担着为全国的公众提供公共产品的职能，地方政府负有提供地方公共产品的职能。但政府在履行其职能时，一般是通过它的职能部门（比如财政部门）去完成的，这样就容易产生“逆向选择”和“道德风险”，损害公众利益。因此，必须建立严密和完善的监督机制，加强对财政资金事前、事中和事后的监督。

2．当前财经违纪现象依然很严重，需要强化财政监督

近年来，国家加大了财政监督力度，对财政违法违纪现象有所遏制，但违法违纪仍有发生，其表现为：（1）偷税漏税行为更加隐蔽，手段翻新。企业不仅仅限于通过乱挤乱摊成本或虚增虚减销售收入来达到偷税漏税的目的，而且，通过转换名目等手段来偷税漏税。（2）预算收入征管环节违纪现象日益频繁。表现在税收收入混库现象时有发生，中央收入混入地方收入；省级收入混入市、县收入；人为地改变收入级次，还存在混税、买税、卖税等现象。（3）群体违法违纪现象屡禁不止。有的单位通过私设“小金库”为小集体谋福利，虽然国家严禁乱收费、乱罚款、乱摊派，由于经济利益的驱动，“三乱”现象仍不断发生。

3．实践证明，监督成效是管理成效的“放大器”

充分发挥财政监督职能，一是有利于维护全局利益和社会公共需要。财政是公共经济行为，目标是社会利益的最大化，财政监督通过对财政分配活动过程的合法性和有效性进行监督与检查，可以有效地保证社会公共需要的满足和社会公众利益的实现。二是有利于防范财政风险。市场经济是风险经济。通过财政监督，加强税收征管，堵塞漏洞，既可以增加财政收入，又能防范财政风险的发生，减少财政风险所带来的损失。三是有利于保障财税政策目标的实现。财政监督可以充分发挥其在重大财税政策实施过程中的调控作用，充分发挥财税政策实施效果的检查评价作用，确保财税政策目标的顺利实现。四是有利于促进财政管理水平的提高。通过财政监督的监控、评价、纠偏、反馈等功能，及时发现和反映财政管理中存在的种种问题和现行财政管理制度存在的一些不完善之处，不断提高财政整体管理水平。五是有利于促进廉政建设，构建和谐社会。财政监督通过发现和处理违法违纪案件，可以教育广大执法人员，纯洁干部队伍，促进廉政建设，构建和谐社会。

正是由于财政监督在整个财政工作中的重要地位和作用，党中央、国务院都十分重视财政监督工作。党的十六大和十六届三中全会明确提出要“完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督”，建立“决策、执行、监督相互分离的行政管理机制”。

二、如何进一步强化财政监督职能

总的说来，加强和深化财政监督职能，必须按照社会主义市场经济体制对财政监督的要求，围绕财政中心工作，拓宽思路、健全职能，切实搞好财政监督。要做的工作很多，但应着力抓好以下几个环节的工作：

1．必须加强财政法制建设，完善财政监督法律体系

市场经济是法制经济，要强化财政监督职能，确保市场经济有序运行，就必须加强财政法制建设，要通过一系列财政法规和制度的制定，一系列监督办法的健全和完善，构建起比较完善的财政监督体系，使之规范化、科学化、法制化。当前，不仅要进一步完善《预算法》、《会计法》等财政法规，而且需要制定一些新的法规，应该尽快出台《财政监督法》，对财政监督的范围、职责、权限、程序等方面进行规定，使财政监督有章可循，有法可依。

2．应正确把握和处理好内部监督与外部监督的关系

财政监督作为财政的重要职能之一，是国家财政管理的重要内容，也是整个国民经济监督体系的重要组成部分。财政监督职能发挥得如何，关系到各项财政法律法规政策的贯彻落实，关系到财政收入和资金的安全运行，关系到市场经济秩序的建立、维护和严肃财经纪律的成效。所以，要充分发挥财政监督职能，必须正确把握和处理好内部监督与外部监督的关系。

财政监督包括内部监督与外部监督两个方面，必须处理好两者的关系。财政内部监督是一种预防机制和自我约束的内部控制机制，是财政部门内部管理水平的自我检查和评价。建立健全内部监督制约机制，加强对财政各业务机构的制度建设、内控机制和履行职责等内部管理情况的监督，及时发现和纠正财政管理和财政运行中存在的问题，堵塞漏洞，健全制度，从源头上提高财政资金管理水平，起到规范管理和预警防范的作用，规范财政依法理财和执法行为，促进财政政策、法令、制度的贯彻落实。财政内部监督应贯穿于财政管理工作事前、事中和事后的各层次和整个过程，对财政管理的各个环节进行全面监督，包括对财政收支预算、财政收入、国库资金、财政补贴、国有资产、会计信息质量、会计管理等进行监督。财政外部监督包括人民代表大会监督、审计监督、专项检查、纪检、监察、税务监督以及社会监督、舆论监督等，是从财政系统之外，对财政运行所进行的依法监督和民主监督。各级人民代表大会是各级最高权力机关，财政活动必须置于人民代表大会监督之下，各级政府的预算编制、执行和调整都必须经同级人民代表大会审查批准并纳入人大监督的内容之中。从广义上讲，国家审计监督应当就是监督财政活动，市场经济条件下的国家审计监督与计划经济条件下的国家审计监督相比，有其更宽泛的涵义。总体来说，国家审计监督就是对整个政府收支活动进行约束，使得受众人之托的政府为众人理财的行为更加规范、高效、廉洁。国家审计监督的核心就是从理财的角度对政府权力进行约束，各级政府的财政部门要密切配合审计部门的监督工作，纪检、监察等部门的监督工作，并及时充分运用它们的监督成果，提高财政管理与财政监督水平。同时要配合纪检、监察等部门的监督工作，或引入其他类型的监督方式，如政务公开等，自觉接受社会各个方面的舆论监督。

3．要实行事前、事中、事后监督相结合

在财政监督的方式上，要注重紧紧围绕财政改革与管理，加强财政监督与财政管理工作的有机融合，使监督方式从集中性、临时性的事后检查逐步向事前审核、事中监控与事后专项检查相结合的转变。监督手段从单一的查账检查逐步向信息化、科学化方向发展，实现财政监督工作的日常化、规范化、制度化和高效化，充分发挥财政监督在严格预算管理、加强增收节支、保障政策执行、维护财经秩序、提供决策参考中的重要作用，促进财政管理职能的全面落实。在监督管理的日常工作中，要正确认识监督和管理的关系，改变监督和管理脱节的片面做法，真正形成监督与管理并举，把监督融入制度安排之中，将事前、事中、事后审核、监控与检查并重，纳入财政管理全过程，贯穿于财政运行各环节，渗透到各层面，体现到各阶段，实现财政监督日常化、系统化、制度化和规范化，全面实现财政监督从检查监督型向管理监督型的转变。

4．要由重收入监督转变到收支并重上来

在财政监督的内容上既要加强收入的监管，更要强化对支出的监督，确保财政资金运行安全、有效。加强财政收入监督是强化预算执行监督，保障财政收入安全、完整的重要内容。重点是围绕做大财政收入“蛋糕”，保障财政收入真实、完整，建立稳定的财政收入增长机制。要针对财务管理中存在的会计秩序混乱、会计信息失真、截留税收、偷税骗税、非法减免税和私设“小金库”等问题，实施有效的监督和控制。要严肃财经纪律，严格按照《会计法》等法律规定，监督企事业单位资产运行过程和财务会计活动，维护国家所有者权益和企业出资人利益，为建立现代企业制度提供保障。认真执行《税收征管条例》，严厉打击偷税骗税等违法违章行为，监督税务部门税收征管、汇集、解缴情况、纳税对象的完税情况。要抓好预算外资金的管理，既要监督检查预算外资金活动中违反财经法规制度的行为，更要阻止一些单位和部门随意扩大预算外资金范围与规模的行径，坚决取缔“小金库”，要配合政府预算制度的改革，尽快从根本上取消预算外范畴。我国目前财政监督的另一个重要内容，就是要规范非税收行为。收费是公共财政收入的补充形式，是税收所无法替代的财政收入形式。然而，近年来我国的乱收费现象越演越烈，为此，我国目前财政监督的重点之一，就是要抓好政府收费的监督，严禁乱收费。

财政支出方向是否正确、资金运行是否正常、资金使用效益是否最大化等等，直接关系到财政职能的发挥，关系到社会各项事业的发展。因此，财政监督要由过去偏重对预算收入解缴、征管、入库、退付的监督向既重视财政收入更重视财政支出的全方位、全过程的监督转变。

5．加强财政监督检查队伍建设

财政监督检查队伍自身素质如何，将直接影响财政监督检查的质量，影响财政政策的正确执行、财政资金安全运行。要建立起一支“政治坚定，公正清廉，纪律严明，业务精通，作风优良”的专门财政监督检查队伍，使人员与机构能够真正与其承担的工作任务相适应。要利用一切手段，采用外送培训和内部培训相结合，自身学习和系统学习相结合，业务学习和政策学习相结合，理论学习和实际监督检查相结合，重点对财政政策、依法行政、财政体制、预算收入征管等内容进行学习，提高其综合素质，更好地履行其财政监督检查职责。