铁路运营管理的效率低下

（二）铁路运营管理的效率低下

长期以来，铁路运营管理效率低下问题饱受诟病，主要体现在以下几个方面：从机构设置来看，长期以来我国铁道系统实行四级管理的体制，铁道部下设的铁路局、铁路分局，均对站段进行管理，铁路局与铁路分局的许多机构重叠。^[30]这种职能交叉、机构重叠的状况导致工作中造成了一些需要快速做出决策的工作被延误，造成了管理成本的浪费、效率低下的局面。面对多头领导，各铁路站段在应对一些突发事件上表现相当滞后。比如，在春运期间，火车站如遇客流井喷，需加开临时列车输送客流，必须经当地铁路分局和铁路局两层审批，反馈时间至少需要3—5天，甚至更长，为此，不仅不能及时疏导旅客，反而加重了春运负担。而且，铁路系统多年的机构重叠、职能交叉，也直接导致了系统内机构庞大、人浮于事、管理成本过高等问题。铁道部的有关数据显示，2003年我国铁路平均每营业公里用工23.88人，是德国的3.5倍，日本的5.5倍，法国的6.5倍，美国的30倍。尽管近年来，铁路系统一直在进行机构改革，采取了一些人员精简措施，但目前全国铁路系统仍然有职工近200万人，其中绝大部分属于铁道部下属企业。

从运营成本来看，铁路部门作为国家行政部门，完成国家交办的行政任务是其工作重心之一，为此多年来铁路部门把春运作为一项政治任务来完成，通常是提前几个月投入大量的人力、物力和财力，开展春运各项运输组织工作，并且通过各种非市场调节手段在短时间内增加旅客的运输能力。从解决春运问题、服务弱势群体的角度看，这是铁路部门为国家作出的贡献和牺牲。但是从运营成本的角度看，却充分暴露出铁路运营管理的低效。比如，增开一对广州到成都的临时列车，在技术操作上需要准备6组车底（每组18辆）、6组乘务人员（每组40余人），这需要增加大量的成本和支出。而且，增开的临时客车，大多数是运送单方向的客流，通常是去目的地时列车满载，大约容纳1 500人左右，而回来的列车是空载，有的只有二三十名乘客，造成运输能力严重的浪费和损失。近几年春运，铁路部门每年平均增开7 000多列的临时客车，这其中近一半的列车是单向运载客流，为此，在临客的运行上，每年铁路部门要损失几亿元。另外，出于公益性的考虑，在铁路路网容量允许的范围内，铁路部门尽可能多的增开临时客车以满足需求，但大量增加临客是以严重挤占或牺牲货运能力为代价的。每增开1列临时客车，就必须停开两至三列货车。这样不仅直接造成货运收入的大量减少，而且导致货运市场份额的丢失。实际上，三列货车的收入要超出一列满载列车收入好几倍，如果与空载列车相比，更是一笔巨大的净损失。

从铁路建设来看，铁道部行政职能与企业职能并存，铁路社会性责任与营利性目标、建设基金与运输进款、铁路建设与运营掺杂在一起，管理体系构架不合理。并且，中国铁路缺乏稳定的公共投资制度安排，主要的资金来源是依靠政府和发行铁路债券，铁路的建设和运营主要依靠内源性资金积累，这从一开始就是低效率甚至不可维持的。近几年铁路建设发展突飞猛进，经过五年多的建设，铁路部门背上了沉重的财务负担，2008年铁路产业债务余额约5 000亿元，在一些专家看来这已接近铁路现金流断裂的临界点。截至2010年底，铁道部总资产3.29万亿元，总收入6 857亿元，但税后利润仅为1 500万元；2011年上半年，铁道部下属运输企业赢利42.9亿元，但总负债高达2.09万亿元，负债率58.53%。为此，国内外均有不少专家质疑铁路的建设资金使用效率和风险率。

从安全管理来看，在高层“大跃进式”的发展思路之下，铁道系统的另一面，却是各级基层参差不齐的管理水平、技术素养和风险应对能力。震惊全国的“7·23”动车追尾脱轨事故^[31]，更是暴露出我国铁路在运营安全管理等方面存在的严重问题。国务院事故调查组组长骆琳表示，这是一起不该发生的、完全可以避免和防范的重大责任事故，认定这起事故的原因是既有系统设计存在严重缺陷导致的设备故障问题，以及故障发生之后在应急处置和安全管理等方面存在的问题。

从客运服务来看，一方面由于铁路客运服务存在严重的行政性，缺乏透明度，价格听证会、售票信息公开、实名制等真正维护公共利益的程序性制度在过去的几十年间迟迟未落实，像一个独立王国，外界无法介入，旅客也没有监督权，这就导致铁路客运服务中价格不合理、服务质量低等问题；另一方面，由于铁路客运服务的垄断性，各个铁路局或站段在铁路客运服务上不存在内部之间或者来自外界的竞争，再加上身后有强大的行政权力支持，旅客意外伤害保险强制搭售、列车上餐饮质次价高、乘务员对待旅客态度粗暴等问题时有发生。

总之，铁路系统既存在建设融资困难与社会资本闲置的悖论，又存在机构设置不合理、运营成本高、管理低效、公共投资制度缺乏、安全管理不健全、客运服务不完善等弊病，共同构成了铁路运力不足的体制性困境。