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国有铁路的营运管理

时间:2023-06-20 百科知识 版权反馈
【摘要】:国有铁路的营运管理_中国近代经济史(下)二、国有铁路的营运管理中国的铁路建设、铁路运输业的形成都是在外国势力介入和主宰下开展的,受其制约,铁路的管理和营运也不能全由中国自主地来实施。列强则竞相攫取建筑中国铁路的特权和利益,事实上便由职掌外交的总理各国事务衙门摄理路政。另设铁路总局专管铁路借款等行政。中国铁路以受英、法两国影响较大,采行分处管理的体制,各路管理局下分设总务、机务、工务、车务

二、国有铁路的营运管理

中国的铁路建设、铁路运输业的形成都是在外国势力介入和主宰下开展的,受其制约,铁路的管理和营运也不能全由中国自主地来实施。政府的政令颁行到各条铁路,在外力干扰下,每遭忽视或阳奉阴违而难以贯彻。政府中枢在此期间,不知据理相抗,有所作为,却流于因循苟且,充其量不过把管理重点置于消极防弊上,而不是积极进取、促进营业的发展。

(一)中枢管理机关的递嬗

铁路一旦引进,即面临怎么管理的问题,清政府最初“试办”时,由线路经过地区的行政长官——总督或巡抚——兼理路事。中法战争一结束,清政府把建置海军作为“自强要政”中的重要项目,并把设铁路取作整备海防设施的必要一着;1885年经李鸿章奏准,由新设的总理海军衙门管理路政。我国中央政府职掌路政的机关由主管海军军政的“海署”开始,这在世界铁路史上属于绝无仅有。

经过甲午战争,清政府以经营10年的海军一战覆没,撤销了“海署”,路政失去统辖。列强则竞相攫取建筑中国铁路的特权和利益,事实上便由职掌外交的总理各国事务衙门摄理路政。

这时,中国海关总税务司英人赫德,为适应列强尤其是英国的需要和利益,妄图夺取有关路务的行政大权。1895年秋,他向总署递上条陈称:铁路之设“须由总理各国事务衙门总司其事,以期获所主宰”;并强调宜“仿中国海关”办法,“经理开办铁路”;主持人的“总办”人选,则意在言外地非海关总税务司莫属。(40)他在总揽中国海关之余,集海关铁路的掌管大权于一身的野心,昭然若揭。

帝国主义列强谋求攫取铁路行政大权,尔后仍时有发生:或正式的要求,或非正式的鼓吹,或主张一家独揽,或鼓噪国际共管。勾心斗角、花样翻新。只是所有这些都未成为事实。

1898年1月(光绪二十三年十二月),维新运动领袖康有为在所上《应诏统筹全局折》里,痛切指陈:面对“外衅危迫,分割img80至”的国际形势,必须“革旧图新,少存国祚”。在行政体制方面,他提出改革建议中的一项,是在内廷设制度局,其下设十二局,专设一局(第七局)把“举国之铁路、定例、权限咸属之”。

当“百日维新”形势出现逆转迹象而尚未被镇压之时,清廷于同年9月30日(光绪二十四年八月十五日)明令设置矿务铁路总局,特派总署大臣两员,“专理其事”。准备把路政主管机关从外交部门中分离独立出来。这个总局一设立,当即通告各国驻京公使,为主持铁路(还有矿务)政务,已设本局作为“总汇之地”,“以一事权”。(41)这是近代中国政府中枢第一个独立职掌铁路行政的机关。

此后,职掌路政部门的名称虽屡有更动,在行政系列的定位上,虽有时高时低的差异,实质则一脉相承。其演变经过是:1901年,清廷改总署为外务部,裁撤路矿总局,铁路事务一度又由外务部暂行管理。1902年,清政府恢复矿务、铁路总局,总司矿路两政。1903年,清廷制定“兴商”原则,谋求全面“开办农工路矿”,设立商部,路政划归该部通艺司主管。1906年,商部改制为农工商部,另设邮传部,把路政作为后者所主管的“路航邮电”四政中的首项政事,由路政司主管。另设铁路总局专管铁路借款等行政。民国成立,交通部取代邮传部,撤铁路总局,把所管业务并入路政司,并由路政司司长兼任全国铁路督办之职。这样的中枢管理体制一直延续到1927年。

政府中枢虽设置统辖路政的管理部门,赋予统管全国铁路的职权,但对外国在华铁路,在有关强国的抵制下不能行使行政权力。

政府中枢设立了职掌路政的行政机关,在清末的督抚权重局势中,其政令经常不能贯彻到底,如关内外铁路名义上受中央政府主管,事实上则由历任北洋大臣管辖,与中央的有关部并无直接关系。张之洞任湖广总督,把拟建的粤汉铁路视若私人政治资源,专权控制,离任入京充当军机大臣后,仍兼任粤汉铁路督办大臣,进行遥控。进入民国,在国内大局制约下,特别是在军阀割据的局面下,中枢管理形同虚设。铁路的管理更呈现出一派分裂放任局面;特别是从1917年起10年间终落到难以为继。如短短一条株萍路,湖南独立归湖南省府管理,北军到来则由北军当局管理,且时或分别受辖于湖南、江西两省的北军当局。军阀混战中,铁路既被视若破坏的对象,却又是力谋控制争夺的对象。吴佩孚率军南下,为便于截留京汉路款,派人管理该路南段,1922年直奉战争过后,奉系据有京奉铁路关外段和东北地区的铁路,直至1927年,一直处于所谓“自治”的状态。在此期间,京汉、津浦、京绥等干线在某个或长或短的期间内,曾经分别出现过划分为二段、三段乃至四段来管理的局面,即由踞地自雄的各段地区军阀部队设立军事运输司令部,僭取中枢职权,抵制中央政令。

(二)线路的管理体制

铁路线路的营运管理,有“宏观”、“微观”两个层次。前者是怎么统合国中所有铁路为一整体作“全路”的管理;后者则对每一条铁路,分别采取什么方式来营运。并世各国,对国中铁路线路的宏观管理,又大别为分线或分(地)区实行管理两种。这两种模式各有各的优缺点,要结合具体情况作适宜的抉择。但根据晚近运行的体制来说,采分区管理比较有效而合理。然而,当时的中国在外力的扼制下,根本失去了采行分区管理的可能,进而阻碍着全路的有效、合理运营,使这个产业不能得到健康的发展。

分线管理情况是每路各设一管理局,不论线路长短、运输繁简,都是如此。单就当年“国有”铁路说,直到20世纪20年代中期,全长不过7000余公里,管理局却有十几个,所管辖的线路里程,长的1000余公里,短的不过200公里上下。除了增加行政费用,实践表明还有一系列的弊端。如在营运方面各路均需自给自足,人员、设施,每难充分予以利用。设备方面因需管理的业务复杂,使附属机构如机厂、材料厂增多。这些机构一增多,不免有的(如机厂)规模小而效能减,有的(如材料厂)则导致库存材料的增多。财务方面在运输、营业既有多少、繁简之别,其状况随而有丰裕窘迫之异,却不能统筹兼顾,互济互补。(42)

线路的微观管理,当时世界通行着分处和分段两种方式。分处管理通行在欧洲,美洲多实施分段管理。中国铁路以受英、法两国影响较大,采行分处管理的体制,各路管理局下分设总务、机务、工务、车务和会计五处。单就运输管理说,全路分成车务、机务、工务三处。在一条路线上,则区分成多寡不等的区段,每段设车务、机务、工务,分别隶属于各该路局的车务、机务、工务各处。分处管理原具职责分明的优点,然而在中国特定的政治、社会环境中运行,却使其固有优点大为失色,而原来含有运输权力不易集中的弱点则更加突出。如车务、机务间必须配合协调,铁路运输的运作才能臻于完美。否则,每易迟误行车,客观事实恰恰常是这样。一旦列车出了事故,双方对责任不敢承担,互相推诿,引起纠纷。根据行政体制规定,如果发生问题,应由所辖站呈段转处,由本处与有关处商洽办理。后者若认为情况不够明了,又需行文所属段进行调查,最后经相关处长商洽妥当,方能将解决办法发交各所属段处理。如此公文辗转,费时费事。当年线路长的如京奉、京汉各路,其最远站与路局的距离有达两三天的火车行程的,于是经常耽搁误事,终使运输效率难以提高。

(三)运价

制定铁路运价是独立国家行使行政主权的一种体现,不容侵犯。制定的原则一般说来,除了要保证铁路自我的存在并使自己具有发展潜力外,是对社会经济的进步发展能够发挥最大限度的促进作用。运价又是一种杠杆,既对客货流量、流向具有导向作用,又对社会经济的发展产生积极的或消极的影响。就保护和促进一国的农工商业说,运价自主与关税自主具有相似的意义。

列强对中国铁路的运价问题十分注意。它们与在华展开路权“掠夺战”的同时,就高度注意到这一方面。如1898年,当法国向清政府逼取建筑滇越铁路的特权,英国反复分析、研究,最后认定:只要法国筑成该路后在营运中不实行“差别运费率”,则这项特权即使让予法国,对英国来说,“不会有害”,反“会增加利益”。(43)当俄、德、法、比诸国纷争竞逐中国铁路权益时,英国又提防产生一个“恶果”,即在所敷设的铁路上,实行“差别运率”作为“扼杀”英国对华“贸易”的一种手段。(44)第二年秋,美国为谋求其所谓“门户开放”政策在中国的铁路运输上也能够落实下来,分别照会英、德、俄等国,要求各国在中国“兴建、管理或经营的铁路”,“运输属于它国臣民的货物”,不实施“差别运率”,并取得有关各国的理解。(45)这些都表明帝国主义各国对运价的重视。它们结成一体,无视中国主权尊严,共同预行束缚中国自主制定铁路运价的大权,就表现得更加突出。

1922年年初,在美国发起召开的华盛顿会议的一次会上通过一个决议,把此前美国分致英、德、俄等国的同文照会的精神条文化,作为参加这一会议9国共同签署的《九国公约》的一部分;由于中国也是这9国之一,实质上是除中国外的8国把这个规定强加给中国,束缚中国在铁路上无权给本国客货运输以优于外商的待遇。这个《公约》至少在这一点上,对中国具有不平等条约的性质。嗣后,一些国家对中国制定某种商货的运率时,只要它认为有碍于它本国臣民的利益,便动辄据此公约而横加干涉。

中国铁路主管部门所制定的运价,也就是习称的“部定运价”,当年分三大类,即:货物运价、旅客票价和邮包、公物等特别运价;其中,最重要的是货物运价,在受外国势力支配运营的线路上,往往难以贯彻实行。

货物运价在此期间虽然屡有变动,但多数年份采取6个等级的运率。可是,颁发各路“遵行”,却经常受到抵制。表面上“遵守”,实际则上下其手,把部定标准弄得面目全非。如正太路复部文中恭称“遵命、采行”,事实则另增设“头等甲”、“二等乙”、“四等甲”、“六等甲”的等级,把六等翻成十等,如此等等。结果是每一线路各自制定本路的运费率。空有统一的运费标准,事实上则不起作用。

更有甚者,中国铁路运价与国外铁路运价体制一样,分普通运价和特别运价两大类。上文所述的是属于普通运价。至于特别运价在国内又含“特价”、“专价”两种。它们同是减轻运费,但优惠对象不同。特别运价中的“特价”专对某种商货说的,比如煤炭。只要托运这一货种,无论货主是谁,一律给予减收运费的优待。“专价”的对象是货主——某个企业或某个单位。铁路方面若与之订定专价契约,则在转运这一货主所托运的货物,就得按专价契约规定,减轻运费;不论这一货种是否已规定在“特价”运输之列。如果这一货种已列在“特价”中,则在转运订有“专价”契约货主的该货种时,在享受“特价”优惠之余,还须按约定再给以“专价”的优惠。这个规定多为外资铁路所利用,为本路以至本国资本势力谋求额外的利益。例如,京奉路是借英款修建的,开滦煤矿当年也受英国资本的控制,京奉路运输该矿所产煤品,先给予“特价”优待;待进入20世纪20年代该线附近煤矿企业增多起,再与开滦增签“专价”合同,使之独享“特价”、“专价”双重优惠。结果便是开滦煤在京奉线上的运费“最为便宜”了。日本在一度控制胶济路时,对日资鲁大煤矿所采取的办法,制定了名曰“出口特约煤炭减价”或“特定运商专价”的运则,从名目上看,似为泛指;实际厚享“减价”、“专价”之利的,却是与之有着“特约”的“运商”,即日本资本的鲁大煤矿,与开滦在英国间接控制的京奉线上独享优惠无异。至于道清铁路在1913年为配合英资煤矿对中国民族资本企业的竞争,干脆拒运后者采掘的煤品,则不止是运价问题,而是滥用铁路运输的垄断,窒息民族资本的煤矿企业,纯属赤裸裸的强权行为了。

(四)营运统计

中国从域外引进铁路运输的“硬件”,并没有及时引进铁路管理的“软件”。营运业绩统计、账务管理,在最初或从缺、或沿袭传统账式,直到1913年,才由政府规定统一的会计、统计则例来管理铁路的营运业务。这里以此为主,就搜集到的有关史料,把国有铁路的客货运量列为表41。

表41 历年国有铁路客、货远量

资料来源:严中平等编:《中国近代经济史统计资料选辑》,第207~208页,科学出版社,1995年。

表41表明,伴随线路的延长,铁路的客货运量也急剧地增长。1907~1927年这20年间,客运量从1000万延人公里增至266300万延人公里,货运量从24.32亿延吨公里增至26.61亿延吨公里。在此期间与政治社会秩序动荡不宁有关,客货运量也有起伏不定的时候。整个期间,除个别年份外,货运的增长幅度总的说远远落后于客运。这是铁路运输史上属于中国的特点,它与中国社会经济发展迟滞密切相关。

运量的逐年增加,保证着营业收入的年益增加。在1907~1927年的20年间,国有铁路营业的账面盈余,平均年约3500余万元。每年实际数字如表42所示。

表42 国有铁路历年收支情况

资料来源:1907~1909年,《邮传部第一、二、三次统计表》,路政上,官办各路搭客人数及货运吨数运费表、官办各路营业支出表;1912~1914年,(北洋政府)交通部统计科编:《中华民国元年交通部统计图表》,第108、112页;又,《统计图表汇编(1913~1916)》,第117、123页;1915~1927年,(国民党政府)铁道部统计处编:《中华国有铁路会计统计汇编(1915~1929)》,第60~85、90~115页。

需要指出:账面盈余并非实际盈利。营业收入中有很大一部分是账面上数字,多是收不回的呆账。单记政府运输欠款一笔,在本阶段最后10年间,在营业进款总数中,占到5.49%~14.11%,平均约占10%。所记收入和支出都只限于营业中发生的,当年国有铁路建设时,几乎都借有外债。在运营中,外债又续有举借,以致几乎没有一条线路不债台高筑。这些外债最初有几年宽限期,只付息,不还本。一般是10年,此后本息每年都要摊还,数额大大增加,使实际盈余大大低于账面数字。沪宁、沪杭甬、津浦三路的经营状况在国有铁路中都属于佼佼者。可是应还外债在营业进款净数中所占比重平均在40%上下,个别年份在沪杭甬、津浦两路上,甚至超过营业净数成倍计。(46)这说明国有铁路的实际经营业绩,决不如账面反映的那样兴旺,它们的实际利润一般是很小的。其中,某些线路则长期陷入虚盈实亏的困境中。(47)

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