我国建设工程监理制度产生的背景

1.1　我国建设工程监理制度产生的背景

1988年7月25日，建设部颁发了关于开展建设监理工作的通知。它标志着我国工程建设领域的改革进入了一个崭新的阶段，即参照国际惯例，结合中国国情，建立具有中国特色的建设监理制度。这个制度的诞生起源于以下三个方面。

1.1.1　反思传统工程建设管理体制存在的弊端

新中国成立以来，我国长期实行的是计划经济体制，即企业的所有权和经营权不分，投资和工程项目均属国家。参加工程建设的各方业主、设计、施工单位不是独立的生产经营者，通常是政府直接支配建设投资和进行建设管理，大家在计划指令下开展工程建设活动，在工程建设管理上一直沿用建设单位自筹自管和工程指挥部的两种方式。建设单位自筹自管方式即为国家按投资计划将建设资金切块分配给地方和部门，再根据需要安排建设任务，由建设单位自筹、自管、自建工程项目。工程指挥部方式则为针对一些重大工程项目，由政府直接组织管理工程项目建设。这两种管理方式均存在弊端。如：建设单位自筹自管的传统方式其管理是封闭的，人员多是临时的，专业化水平低，经验难以积累。这种一家一户式的、封闭的小生产管理模式，与当时设计、施工、材料、设备供应单位的社会化、专业化的大生产方式是不相匹配的，使得工程项目建设各方主体在管理水平、技术水平上严重失衡。而工程指挥部的弊病在于政企不分，其组织和管理不符合项目管理的原则。工程指挥部往往凌驾于建设单位之上，取代建设单位的投资管理权，但又对投资使用不承担责任，更不负责投资的回收，即作为工程建设的决策者却不承担决策风险，造成工程指挥部不仅在工程项目建设期的投资上控制不佳，更不去关注建设项目全寿命的经济效益。另外，工程指挥部的人员大多是临时组成的，人员成分和关系复杂，组织机构庞大，往往在工程建成后，有经验的建设人才不是改行就是流失，建设管理费高而建设水平总是在低层次上徘徊。同时，该方式在工程项目建设管理过程中过于强调指挥职能，忽视或削弱其他管理职能；过于强调行政管理手段，忽视或削弱其他管理手段，使工程建设管理水平始终难以提高。

总之，传统工程建设管理体制下的两种管理模式，使得我国许多工程项目建设投资、质量、进度目标失控，妨碍了工程项目建设水平和投资效益的提高，不适应改革开放投资主体多元化建设市场的形势。因此，必须改革传统的工程建设管理体制，建立新的工程建设管理体制。推行建设监理制正是实施这一改革的目的之一。

1.1.2　改革开放的实践推动了建设监理制度的出台

世界银行等国际金融组织把按国际惯例进行项目管理作为贷款的必要条件。为了改善投资环境，吸收国外资金并吸取国际上先进管理经验进行工程项目建设，我国在世行贷款等项目上引入了建设监理制度。云南鲁布革水电站工程是20世纪80年代初我国改革开放后的第一个利用世行贷款、对外公开招标的国家重点工程。当时，日本大成公司以低于标底43%的标价中标。在施工组织上，承包方只用了30人组成的项目管理班子进行管理，施工人员是我国水电十四局的500名职工。在建设过程中，施工企业实行国际通行的工程监理制和项目法人责任制等管理模式，工程建设创造了工期、劳动生产率和工程质量3项全国纪录，其工程建设的管理方式以及取得的成效在全国引起很大震动，并受到国务院领导的关注。京津塘高速公路工程也是世行的贷款项目，主要实行业主负责制、招投标制、建设监理制。当时，我国政府与世行谈判，要求我国承包商与世行有资质的国外企业组成联合体承包。监理方面的总监理工程师由我国派出，副总监理工程师及总监理工程师代表聘请国外人员。该项目不仅保证了工程建设投资、进度、质量有最佳效果，还在管理方式和做法上改变了我国业界一些旧的管理观念，为我国培养了一批高速公路监理骨干。实践证明，作为国际惯例的建设监理制在工程项目管理上具有很大优势，我国的建设监理制度就是在世行等国际金融组织贷款项目的推动下实现的，各项监理制度的出台就是在改革开放的实践中促成和发展的。

1.1.3　工程领域改革深化需要建立建设工程监理的改革机制

20世纪80年代，我国进入了改革开放的新时期，国务院决定在基本建设和建设领域采取一些重大的改革措施，如“拨改贷”，投资实行有偿使用、投资包干责任制、工程招标投标制、投资主体多元化等，这些改革措施的出台，破除了一些旧的制度和体制，市场经济新的机制随之产生，由此增强了建筑领域的活力。同时，改革深化也带来新的矛盾，建筑市场秩序混乱，盲目建设、重复建设、投资膨胀、违反建设程序、效率降低、质量下降、建筑市场腐败等现象日趋严重。这些表明，在搞活经济的同时必须建立和加强相应的宏观调控体系，必须对工程建设行为实施强有力的规范，建立一种有效的约束机制，即建设工程监理制。它不仅能在建设工程实施过程中对工程建设参与各方的建设行为进行约束，而且还可满足投资主体降低投资风险的项目管理服务需求，促使我国的工程建设管理体制科学化，从而达到提高建设水平和投资效益的目的。