农村社会养老保险制度的建立

一、农村社会养老保险制度的建立、改革与完善

(一)现阶段我国农村养老三种形式

现阶段我国农村养老存在三种形式，即家庭养老、社区(集体)养老和社会养老，其中，家庭养老仍是农村养老保障的主要形式。

1.家庭养老

农村家庭养老的具体形式包括:(1)在家庭范围内老年人靠自己的劳动和以往的收入积累养老;(2)靠子女供养;(3)配偶供养;(4)其他直系或非直系亲属供养。但我们通常所说的家庭养老一般是指以血缘关系为纽带，由家庭或家族成员为上一辈老人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的养老方式。这实际上是以个人终生劳动的积累为基础，在家庭内部进行代际交换的“反哺式”养老模式，即上一辈抚养下一辈，反过来，下一辈成年后赡养上一辈，随着时间推移，重复这个连续不断的过程(见图11-1)。

图11-1　传统式家庭内代际交换

中华民族素有尊老、敬老、养老的优良传统，历史上长期居统治地位的儒家文化提倡长幼有序，弘扬孝道，为家庭养老制度的实行奠定了思想和文化的基础。1996年10月开始实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》，对老年人被赡养的权利作了明确规定，使家庭养老再一次以法律的形式得到确认。由于很长时间以来，农民都是主要靠家庭养老来解除其后顾之忧，所以，“养儿防老”成了农民世代沿袭的观念，“多子多福”成为人们对老有所养的概括。

2.社区(集体)养老

社区(集体)养老一般是指农村基层组织对无依无靠、无劳动能力、无生活来源的孤寡老人实行“五保”(即保吃、保穿、保住、保医、保葬)。社区(集体)养老一般采取两种形式:(1)分散供养。即由村级组织负责，由邻里照顾，集体提供口粮、住房、烧柴等必要的生活资料。(2)集中在养老院(或敬老院)供养。将“五保”老人集体安置在乡或村敬老院，由乡村集体提供吃、穿、住等生活安排，并由工作人员负责日常照顾。养老费用一般由农民统筹款、乡(村)企业收入、乡村提留和地方财政划拨等提供。

社区(集体)养老是在人民公社时期的统一经营、集中劳动的集体经济基础上形成和发展起来的。随着家庭联产承包责任制的普遍实行，过去实行的“以集体保障为主体、国家和家庭保障为补充”的农村劳动者保障体系随之解体，集体养老功能不断弱化。

3.社会养老

社会养老是由国家或各级政府组织实施的一种社会保障制度。民政部于1991年出台了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，并在山东、上海、江苏、安徽等省(市)的农村地区进行试点。目前这种养老方式在逐步扩大。

总地来看，我国农村养老现状仍以家庭养老为主，基本沿袭了以家庭保障为基础和主体，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济的传统模式。

(二)农村家庭养老面临的挑战

改革开放以来，我国广大农村在经济发展和社会进步上取得了很大的成就，农村人民的生活水平大大提高。与此同时，经济体制改革所带来的农村社会的一系列重大社会变迁亦对传统的家庭养老提出了挑战。

1.家庭联产承包责任制加大了农民的经营风险

家庭联产承包责任制的推行，使家庭重新成为经济单位，形成了一家一户分散经营为特征的农业生产基本格局。随着农产品逐步纳入商品生产的轨道，农村经济逐渐从单一产业向多种经营发展，农业劳动者的生产经营活动日趋频繁。在市场经济条件下，伴随着致富机会一起到来的是经济风险的增加，年老体弱、疾病伤残、自然灾害、市场波动、经营不善等，都会对农民造成破产的威胁。而目前我国农民家庭经济基础非常薄弱，单个家庭保障能力有限，个人和家庭都难以抵御风险。

2.土地保障功能的弱化

长期以来，农民的社会保障主要是以土地为中心的非正规保障，农民养老的经济基础是耕地的使用权;特别是那些在农村经济和农民的收入来源中农业所占份额大的地区。因此，随着农村经济的发展和农民收入水平的提高，农村土地的保障功能应该得以强化。但是，遗憾的是，近年来，农村土地的保障功能不仅没有得到强化，反而有呈弱化的趋势。土地保障功能弱化的主要原因有三个:(1)耕地每年以三四百万亩的速度递减。随着城镇化的加速，土地大量地向城镇转移，而与此同时，部分地方存在着乱上项目、乱占耕地的现象。于是，农民对耕地的人均占有量日益减少(据有关部门统计，我国人均耕地比新中国成立初期的2.7亩下降了近一半)，难以实现规模经营。(2)农业经营的绝对收益越来越低，在有些地方，农业经营甚至亏本。目前，多数农产品提价的空间小，降价的压力大。但与此同时，在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构之下，农产品成本增加的势头却一直比较强劲，由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重加大。在价格、成本双因素的夹击下，我国农业经营的绝对收益已经越来越低。(3)土地的流转价格越来越低，在有些地方，经营土地甚至成了农民的负担。部分地区的农民认为种田是件划不来的事，发生土地流转时，转出户不仅不能从土地转让中获得收益，反而要倒贴给转入户每亩一定数量的钱，被称为“倒贴皮”。

3.农村人口老龄化问题日益严重，家庭结构发生了变化

随着我国计划生育政策的持续推进，农村的独生子女在大幅度增加，产生的结果是家庭小型化的趋势。同时，社会经济的发展和医疗水平的提高使得人口平均寿命普遍延长(我国人口平均寿命已从1949年的35岁上升到目前的76岁)，老年人口迅速增加。据有关部门预测，到2030年前后，我国将达到老龄化高峰(老龄人口将占总人口14%或更多)，更有人口学家估计，到21世纪中叶，中国老年人口的比例将接近25%，其中，农村老年人数量巨大，将占老年人总数的70%以上。由于农村老龄化趋势明显，传统的家庭结构发生了明显的变化。如果说传统的家庭结构是“金字塔形”(老年人少，年轻人多)，那么现在则是四、二、一的“倒金字塔形”(四个老人，两夫妇，一个孩子)，随着人口预期寿命的延长，将过渡到八、二、一结构的“倒金字塔形”(八个老人，两夫妇，一个孩子)。这样的家庭结构如果单纯依靠家庭养老，那么就只能是老年人生活贫困，年轻人不堪重负，从而最终导致整个社会的不稳定。

4.大批农村年轻劳动力向城市转移加大了家庭养老的困难

中国经济具有典型的二元经济结构特征，即传统农业与现代工业并存。我国目前正处在工业化快速发展的历史时期，在工业化过程中，必然伴随着大量农村人口，特别是农村年轻人口向城市的转移。同时，随着城镇户籍制度和劳动用工制度的松动，许多农民离开土地进城务工或从事其他非农产业，成为以工薪收入为主要生活来源的新型农民。另外，由于农村逐步实现了机械化生产，提高了劳动生产率，使劳动力需求量大量地减少，加上农业经营的绝对收益越来越低，农民以农业增收的难度很大，于是，不少年轻人便涌入城市去“淘金”。大量农村年轻人口向城市的转移，必然使家庭养老失去了坚强的后盾，加大了家庭养老的困难。

5.家庭养老缺乏严格的制度约束，具有不确定性

虽然我国有法律制度支持家庭养老制度(1954年《中华人民共和国宪法》规定子女有抚养老年父母的义务，1981年婚姻法继续强调了这一点，1996年制定了《中华人民共和国老年人权益保障法》)，但是，我们仍可以看到，20世纪80年代以来，无论农村还是城市，由于子女不孝而引发的赡养案件增多。在有法可依的情况下家庭养老问题依然存在，主要在于政府本来认为家庭养老这种非正式制度安排可以比正式制度更经济，可减轻运行成本，而当家庭养老已由非正式制度衍化为正式制度，为法律所确定时，政府还缺乏增加运行成本的准备。如果政府要做到有效监督，必须收集充分的资料，了解老年人生活状况，但这样的话，成本将十分昂贵，足以让政府望而却步。所以往往是仅有条文的规定而无操作的规则，政府仅规定子女有赡养父母的义务，至于怎样才算尽到了义务却没有明确的规定;缺乏严格的监督，政府把舆论倡导作为手段，法庭仲裁作为事后监督的方式，但这种监督实施时情况往往已十分严重。

综上所述，由于农村中土地保障功能的弱化，人口老龄化、家庭小型化及人口流动等社会经济因素的变迁，导致家庭养老功能日趋弱化，迫切要求构建一套完整的农村养老保险制度，使农村由家庭养老向社会养老转轨。

(三)1992年农村养老保险制度评析

20世纪80年代中期以前，中国农村没有出现过为农民举办的社会养老保险，农民的养老需求一般都在各自的家庭中解决，政府和集体负责解决的只是为数不多的“三无人员”的“五保”供养问题，这是社会保障体系中较低层次的社会救助活动。

改革开放以后，农村的经济有了很大的发展，农村的社会结构也发生了很大的变化。随着农村经济的发展，部分富裕农村已经自发地建立起了小社区型的养老保险和补贴制度。这种群众自发的行为为政府着手推行农村社会养老保险提供了动力。

自1986年起，民政部就开始对农村社会保障进行研究，并在小范围内开展了试点工作。1991年6月，在总结探索经验和深入调查研究的基础上，民政部根据国务院的决定制定了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，并在山东组织了较大规模的试点。1992年1月3日，民政部正式将《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》下发全国，奠定了我国农村社会养老保险制度建设的基础。

1.1992年农村养老保险制度的优点

现行的农村养老保险制度采用个人自我平衡式养老保险模式，不仅在模式的设计上有明显的优势，而且对农村社会、经济发展具有积极的作用。

第一，个人自我平衡式基金模式有很高的透明度。每个人自己有单独的账户，个人积累资金记于个人名下，与其他人不发生任何转移关系。在以个体和家庭为经营主体的农村，只能实行透明度高的养老保险模式，否则农民会产生抵触情绪。因为农民习惯于自己的钱自己用，是不会接受将自己收入的一部分转移到别人身上的。

第二，这种方法有较低的政府负担。由于是一种强制储蓄模式，基金独立核算，不与政府财政挂钩，政府不需要对其负财政上的责任。农村集体或社区对养老保险的补助水平也根据经济实力，有很大伸缩性，因此，采用这种方法不会对国家财政造成压力。政府的责任是组织、监督、管理及必要的法规实施。

第三，增强农民储蓄意识，引导农民合理消费。二十多年的经济改革使一些农村地区富裕起来，农民收入有了很大提高。但与此同时，各种封建活动也死灰复燃，红白喜事大操大办，赌博、嫖娼、吸毒等丑恶现象沉渣泛起。这些不合理甚至违法的消费对社会的健康发展是极其有害的。建立农村养老保险制度实际上也是引导农民合理消费，杜绝铺张浪费的手段之一。向农民提供社会养老保险，将农民的消费基金的一部分转变为养老保险基金沉淀下来，既可以改善农民消费的方向，又能为农民养老作积累。

第四，促进农村经济和乡镇企业的发展。社会养老保险制度比家庭养老能够承受更多的生产经营风险，在有了晚年收入保障后，农民可以更妥善地安排生产投入，推动农村产业化的发展。同时，在市场经济条件下，乡镇企业在竞争中也面临着生存危机。在目前乡镇企业没有纳入城镇企业职工养老保险范围的条件下，为乡镇企业职工建立养老保险制度，可以解除乡镇企业职工的后顾之忧。

第五，进一步缩小城乡差别。长期以来，我国经济发展战略是:重工业、轻农业，重城市、轻农村，形成城乡分隔的二元经济格局。国家的工业化、城市化，几乎建立在牺牲农民利益的基础上。这也是造成城乡居民收入水平的巨大差距及农民长期遭到不平等待遇的根本原因。农村养老保险制度的建立，可以在一定程度上调整城乡之间、农民与工人之间的关系，缩小城乡差别。

第六，有益于农村计划生育政策的顺利实施。传统的家庭养老，使生育成了一种养老投资。“养儿防老”是农民世代沿袭的观念，“多子多福”正是人们对老有所养的概括，而这一传统观念与计划生育的基本国策是背道而驰的。人口学家曾提出，解决我国农村生育率偏高的途径不在于收紧政策，而在于综合治理。农村社会养老保险制度的建立，在制度上使农民老年生活有了保障，将有利于控制人口增长目标的实现。

第七，巩固家庭关系，缓和养老纠纷。我国农村家庭养老主要是老年人依靠劳动收入，并和子女住在一起。当老人没有了收入或丧失了劳动能力时，就要完全依靠子女养老。这是导致家庭关系紧张的一个因素。尤其是近些年来，由于传统道德观念上的一些变化，子女拒养老人的事时有发生，使老人的晚年生活缺乏保障。农村社会养老保险制度至少可以从资金上解决老年人的基本生活问题，这在某种程度上无疑会缓和家庭矛盾，巩固家庭关系。

第八，缓解老年贫困化问题。农村的贫困问题不仅表现在地域上，而且表现在不同人口群体的分布上。农村老年人，特别是农村老年妇女，由于没有城镇企业职工的退休金制度，比其他年龄组人口更可能处于贫困状态。农村养老保险制度的建立，可以为农村老年人提供一定的收入保障，是减少老年贫困人口的好办法。

2.1992年农村养老保险制度的缺陷

农村社会养老保险制度是一个新生事物，尚处于探索阶段，难免有一些不尽完善之处。主要表现在:

第一，现行农村养老保险制度的设置已不适应发展的要求。目前，农村社会养老保险使用的仍然是1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》。在保险对象、缴费年龄、缴费标准、基金管理、增值渠道、经费来源等问题上已不适应新形势发展的要求，在一定程度上制约着“农保”事业的发展。如在“农保”的对象上，局限于农民。随着城乡一体化进程的加快，打破了城镇户口与农业户口的界限，“农保”的服务对象应加以调整，服务领域也应拓宽。

第二，现行农村养老保险制度的政策作用不明显。农村社会养老保险坚持个人缴纳为主，集体补助为辅，国家在政策上予以扶持的原则。政策扶持集中体现在乡镇企业职工参加养老保险，集体补助部分可税前列支。而大部分以种田谋生的农民则享受不到这一待遇。目前，有相当部分村组集体积累实际是“空壳子”，即使集体经济较雄厚的村组，其公益金积累在收入分配中所占的比例也是微乎其微，“农保”中的集体补助为辅也就成了一句空话。农民参加养老保险实际上成为纯个人储蓄积累保险。

第三，现行的农村社会保险制度不能有效地解决农村养老问题。我国农村生产力水平普遍较低，农民收入不高，还存在大量贫困人口，他们没有能力为自己的个人账户积累足够的资金以颐养天年。由于农村养老保险制度是完全积累型的个人账户制，养老金水平完全取决于账户积累期限和积累规模，投保期限越长，缴费金额越多，受益越多。目前，农村养老保险制度规定投保对象为20～60岁的农村居民，如果一次性缴保险费100元，对于现在20岁的人来说，到60岁开始领保险金时，每月能拿到104元;对于现在40岁的人来说，到时每月只能拿到11元;对于59岁的人来说，60岁时每月还拿不到1元钱。因此，现行的制度只能使“未来老年人”即现在的年轻人受益，而现实的老年人和中年人却很难依靠养老保险积累的资金生活，将成为农村养老保险的“真空”人群。

第四，现行的农村养老保险基金正面临着贬值的危机。按照现行的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》的规定，养老保险的保值、增值主要是依靠“购买国家财政发行的高利率债券和存入银行”，而不能直接用于投资。这种资金运营手段根本无法保证养老基金的保值。特别是在银行利率不断下调的现状下，农村养老保险基金的保值、增值压力进一步加大。

(四)新一轮农村养老保险制度模式的不断探索

我国是一个农业大国，“三农”问题历来都是党和政府工作的“重中之重”，现在更是被提到了前所未有的高度。为了确保农村的稳定和发展，社会各界一直都在对建立完善的农村社会保障制度进行不懈的探索和研究。

1.大兴首创“普惠制”的农村社会养老保险制度

从2004年1月起，《北京市大兴区农村社会养老保险办法(试行)》在大兴区全面实施，该区的农民率先拥有了农村社会养老保险政府补贴账户。这是全国首个实行“普惠制”的农村社会养老保险制度。该区财政每年出资1500万元，为全区24.6万名符合参保条件的农民全部设立政府补贴账户，对参保农民予以补贴和建立待遇调整储备金。

这种新型的农村社会养老保险制度的主要内容包括:(1)大兴区的农村社会养老保险是由政府组织引导，农民自愿参加，个人、集体和政府三方筹资，建立个人账户，储蓄积累与养老保险待遇调整机制相结合的养老保险制度;(2)大兴区行政区域范围内具有农业户口的各类人员和具有小城镇户口但仍从事农业生产劳动的人员都可以参加;(3)农村社会养老保险费以个人缴纳为主，原则上最低缴费标准以预期领取的养老金不低于本区当年农村最低生活保障标准的120%确定;(4)保险费缴纳方式可以采取按季、按年或趸缴的办法;(5)除用村集体土地等大宗资产变现收益一次性给村民缴纳养老保险费的入保年龄不限外，参加农村社会养老保险的年龄以参加生产劳动为起点，一般为16～60周岁;(6)养老金领取一般从年满60周岁的次月开始，直到身故，对因病或因残丧失劳动能力的被保险人，领取养老金的年龄可提前到50周岁;(7)区政府将按照年龄大的多补，年龄小的少补的原则，分年龄段给予每人每年20元至60元不等的补贴，有条件的村镇还可以对参保农民另行补贴;(8)另外，大兴区还将从今年起的三年中，对参加农村社会养老保险并达到规定最低缴费标准的，按应享受补贴标准一次性给予政府补贴100%、60%和30%数额的奖励，并全部记入个人账户。

大兴区所推行的农村社会养老保险制度与一些地区原来实行的农村社会养老保险制度相比，有了重大突破:一是以保障基本生活为目的的缴费标准基本实现了与农村最低生活保障制度的对接，缴费标准依据领取标准确定，以养老金领取水平不低于当地农村最低生活保障水平的120%测算需要缴纳的保险费作为最低缴费标准，确保参保人员在年老后的生活水平始终高于农村最低生活保障水平，从而解决了以往制度中因缴费过少而导致养老金领取水平过低的弊端。二是打破了过去养老金发放纯靠个人账户的做法，增加了养老保险待遇调整的储备金，根据当地社会经济发展、人均收入增长、物价指数等因素变动情况适时调整领取养老金人员的待遇，使养老金的领取水平与社会发展同步，从而解决了过去制度中养老金一经领取终身不变的弊端。三是体现了以人为本的理念，对特殊人群不仅强调村集体要适当提高补助标准，而且在享受政府补贴中规定:农村低保对象、残疾人享受政府补贴不受最低缴费标准的限制;另外，对参加保险后，又因患重病和特殊原因造成生活极度困难的，可由本人提出申请，借支其农村社会养老保险个人账户内资金，解决了参保人员在特定时期先保证生存，后解决养老的难题。四是实行“普惠制”，为24.6万名应参保的农民都设立了保险账户，并且，在养老保险开始实施的五年内，除对达到缴费标准的给予补贴外，对暂时因观念意识不到位或经济条件不具备的，政府保留补贴账户，让农民有一个认识过程。

2.山东省建立失地农民养老保险

随着我国城市化、工业化进程的加快，许多农民赖以生存的土地变成了工业园区，失地农民的生活和安置成为一个焦点问题。为确保这些农民“失地不失利”，山东省在这方面进行了积极有效的探索。山东省已在部分市区进行了建立失地农民基本生活保障制度的试点工作，并在2004年年底前全面推开。

据山东省国土资源厅耕地保护处的介绍，列入保障对象的范围为:在城区规划区内，经依法批准实施统一征地，失地时享有第二轮土地承包权、且失地后人均农业用地较少的在册人员，有条件的地方可以把城市规划区外的独立工矿区和国家重点项目建设区等列入保障范围。失地农民养老保险金由四部分组成:征地费用、政府补贴、劳动保障部门出资和个人出资，其中政府出资部分将不低于保障资金总额的30%。这些资金金额到位后，大部分地区人均保险金可达到4万元至5万元。凡符合要求的失地农民，男60周岁、女55周岁以下人员按当地测算标准一次或分次缴纳养老保险费用，建立个人专户和统筹账户。缴费对象在男年满60周岁、女年满55周岁时开始领取养老金。缴费对象未达到领取年龄死亡后，其个人账户中本息可依法继承。

这种方式较之以前对失地农民进行简单的一次性补偿办法有明显的优势。过去的失地农民普遍存在着怕失去生活保障又无处就业的忧虑，出现拒绝征地或漫天要价的现象。而这种失地农民养老保险实质上是把土地征购补偿金直接用来为被征地农民购买农村社会养老保险，使失地农民的养老有所依靠，从而解决了失地农民的后顾之忧。

新一轮农村养老保险制度试点工作的推行为进一步全面构建农村社会养老保险制度提供了许多不可多得的经验，具有极强的借鉴性。