新型农村社会养老保险

新型农村社会养老保险_人力资源和社会保障工作研究（上卷）

新型农村社会养老保险，称为“新农保”，是相对于以前各地开展的农村养老保险而言的。“新农保”是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的基金筹集方式。其中中央财政将对地方进行补助，并且直接补贴给农民。

一、“新农保”的原则与特点

20世纪90年代初，我国曾建立起农村社会养老保险制度，但由于种种原因一度停滞。历经十多年的探索和曲折后，政府研究重新启动农民社会养老保险计划。经过两年多的调研，人力资源和社会保障部形成了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》初稿，上报国务院审议，2009年9月1日由国务院发布。这项被称为新农保的计划，勾勒出未来推进的“路线图”：2009年试点，2012年参保率达到50%以上，2017年参保率达到80%以上，2020年基本实现全覆盖。新农保的“新”主要体现为明确中央和地方政府对农民参保的补贴，其筹资方式和制度模式都有了全新的改变。此前，各地试点办法的具体做法都不一样，方案出台后，即意味着有了统一的制度，意味着我国新型农村养老保险制度的初步建立，意味着我国农村养老社会化改革进入了崭新的阶段。

1．新农保的原则

新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。

2．新农保的特点

新型农村社会养老保险的制度模式主要有以下几个特点。

（1）基金筹集以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持，明确了个人、集体和国家三者的责任，突出自我保障为主的原则，不给政府背包袱。

（2）实行储备积累，建立个人账户，农民个人缴费和集体补助全部记在个人名下，属于个人所有，个人领取养老金的多少取决于个人缴费的多少和积累时间的长短。

（3）农村务农、经商等各类从业人员实行统一的社会养老保险制度，便于农村劳动力的流动。

（4）采取政府组织引导和农民自愿相结合的工作方法。这是我国农村经济发展很不平衡所决定的过渡时期的工作方法。随着农村经济的发展，在有条件的地区将逐步加大政府推动的力度，以体现社会保险的特性。

二、“新农保”与“老农保”的区别

新农保一个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，是三个筹资渠道，特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。目前，全国已有近500个县（市、区）进行了“新农保”试点，而此次国家试点的意义在于首次明确了中央财政和省级财政的责任，即中央和省级的补贴到位，其主要特点如下。

1．筹资结构不同

过去的老农保主要都是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而新农保一个最大的区别就是建立了个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资机制。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上，是一项重大的惠农政策。

2．新农保在支付结构上的设计为两部分

新农保在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。而基础养老金由国家财政全部保证支付，是新农保政策中一大亮点，新农保按照基础养老金和个人账户养老金相结合的原则，实施以个人缴费、集体补助和政府补贴的缴费方法，由中央或地方政府对基础养老金给予全额补贴。

三、新型农村社会养老保险制度的产生和发展

1．新型农村基本养老保险制度产生的历史契机

新型的农村基本养老保险制度是在对原“县级农村社会养老保险基本方案”进行深刻反思条件下，经济发达的农村地区仿照城镇社会养老保险制度的框架，在我国部分经济发达的农村地区推行的一种新型的社会养老保险制度。

从产生的时间看，原“方案”制度缺陷以及外部条件不成熟所导致农村参保率的下降和退保率的不断上升，农村社会养老保险进入一个全面清理整顿、停滞滑坡时期为新型的农村基本养老保险制度的产生提供了契机。

从产生的地区看，主要在工业化城市化发展快速；农民非农化程度较高，而且集体股份经济相对较为发达的地方。典型的是广东的东莞和江苏的苏州这两个地级城市以及在上海、北京和天津等大城市的郊区。

从产生的原因看，持续的经济高速增长，为解决农村养老保险积累了必要的财力，尤其是集体经济份额的增强，使市（县）、镇两级财政和村级集体组织都能够对户籍地农民参保实行相应的补贴和补助。

2．新型农村社会养老保险制度的产生和发展状况

我国农村社会养老保险制度方面的探索已有二十多年的历史。1986年，“全国农村基层社会保障工作座谈会”召开后，一些经济较发达的地区开始了农村社会养老保险制度的试点。1991年6月，民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，并从1992年1月3日起在全国公布实施。从此，农民参加养老保险的人数不断上升，到1997年底，已有8000多万农民参加养老保险。但是，由于当时我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，所以随着推广范围的扩大，相当多地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等问题，一些地区的农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。

2003年以后，各地开始了新型农村养老保险试点，许多地方通过加大政府引导和支持力度，扩大覆盖范围，创新制度模式，在探索新的农村养老保险模式方面取得了一定的突破和进展。到2007年底，全国已有31个省区市的近2000个县（市、区、旗）不同程度地开展了新型农村养老保险试点工作，有5000多万农民参保，积累保险基金300多亿元，有300多万参保农民领取了养老金。

2009年9月1日，国务院发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号），使新型农村社会养老保险试点工作进入了一个新阶段。

温家宝总理强调，各地区、各部门要充分认识建立新型农村社会养老保险制度的复杂性、艰巨性和长期性，切实加强组织领导，扎实搞好试点工作。要坚持试点先行，2009年试点范围为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，到2020年前基本实现全覆盖。

四、“新农保”的相关制度政策

1．参保人群

年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。

2．参保手续及流程

（1）参保办理以村（社区、居委）为单位，参保单位办理登记手续，首次参保时应填写《参加养老保障（险）单位登记表》。

（2）符合参保条件的人员随带户口簿、身份证原件及复印件、一寸免冠照片一张，到村（含居委、社区，下同）劳动保障管理服务站提出参保申请，由村负责初审参保资格并填写《农民基本养老保险参保人员公示单》公示一周，无异议的人员填写《农民基本养老保险参保人员基本情况登记表》（以下简称“《登记表》”）；参保人员若为现役军人或退伍军人，提供人武部出具的从军证明，填写《农民基本养老保险服役士兵政府补助申请表》，报镇（街道）劳动保障管理服务所。

（3）镇（街道）审核后，在每月15日前把参保人员信息输入农民基本养老保险计算机管理系统，并将参保人员的《登记表》、户口簿及身份证复印件报送市农村社会养老保险事业管理处（以下简称“市农保处”）。

（4）市农保处对各镇输入的参保人员信息与参保人员登记表进行复核，并将人员信息与其他重复享受险种进行对比，确认参保人员参保资格后，生成符合条件的参保人员缴费名册，于每月17号返回到各镇劳动保障服务所。

（5）各镇根据市农保处提供的参保人员缴费名册收缴保费，并于每月20日之前将保费缴纳至农民基本养老保险基金财政专户，镇业务经办人员将已缴费人员在计算机系统做出缴费标记，同时将以下材料报送到市农保处：

①各镇解缴到市财政专户的银行缴款回执；

②参保人员的《缴费手册》、次月享受人员的《养老金领取证》硬卡；

③《农民基本养老保险参保人员名册》；

④《农民基本养老保险缴费汇总表》；

⑤分年缴费人员，符合享受条件时，填写并上报《农民基本养老保险养老金待遇核准表》，并提供一份有效身份证复印件；

⑥市农保处凭各镇解缴到市财政专户的银行缴款回执作为参保人员已缴费的依据，为其核发《农民基本养老保险缴费证》（以下简称“缴费证”），建立个人账户、办理养老保险金发放等业务。

3．基金筹集

（1）个人缴费。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。

（2）集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。

（3）政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

4．养老金待遇

养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金提高和加发部分的资金由地方政府支出。

个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。

5．发放条件

年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。

6．新老制度的衔接

新农保试点地区，凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。

五、“新农保”的意义

1．有利于农民生活水平的提高

新农保按照基础养老金和个人账户养老金相结合的原则，实施以个人缴费、集体补助和政府补贴的缴费方法，由中央或地方政府对基础养老金给予全额补贴，在农民60岁的时候可以领取至少55元的基础养老金，并按照渐进原则，逐步提高其待遇水平。尽管现阶段的保障水平较低，但相比之前的老农保已有很大进步，成功向社会养老迈进，在一定程度上减小了子女的经济负担，使农民养老无后顾之忧，增加其消费能力，提高了农民的生活质量，为其老年生活提供了保障。

2．有利于破解城乡二元的经济和社会结构

长期以来，我国实施以农业促工业，以农村支持城市的发展策略，加之城市居民有包括养老、医疗等较为全面的社会保障体系，而农村居民在此方面的保障却极低或处于空缺状态的现实，更加剧了我国城乡发展的二元结构，城乡差距越来越大。从城市居民和农村居民人均可支配收入的角度看，1978年的收入比例为2．57∶1，此后成迅速扩大趋势，到2008年收入差距比例上升为3．31∶1，若再考虑城镇居民的各种社会保障、福利和津贴的话，城乡差距会更大。通过对农村居民推行普惠制的养老保险和之前的“新农合”双管齐下，有助于减轻农民的生活负担，缩小城乡之间的社会保障水平，也有助于将来实现城乡统一保障体系的链接，从而有益于加快农村劳动力的正常流动，扩大农民的就业渠道，增加非农收入，减小城镇居民的收入“剪刀差”，加快我国的城镇化进程，进而实现城乡统一发展的社会经济目标。

3．有利于扩大内需和国民经济发展

目前我国的收入分配体系很不合理，资本性收入主要流向政府和企业，工人和农民的收入普遍偏低。近年来我国GDP平均以8%的速度增长，而人均收入增长却远低于经济增长，收入低的现实难以产生与产品生产相符合的国内需求。因此，我国经济的发展不得不依存于外部需求，为扩大竞争优势，往往通过降低工人工资、延长工作时间等手段，从而形成一种经济发展的恶性循环。面对2008年的金融危机，世界经济低迷、外部需求迅速下降的情况，扩大内需成为解决我国产品供应过剩问题的首要途径。

我国4/5的人口生活在农村，他们的生活需求潜力是巨大的，但由于他们的社会保障水平低，对未来的不确定预期（养老、医疗、教育等）较大，极大地削弱了他们的消费能力。通过新农保这一民生政策的实施，实际上就是增加了农民的收入水平，无疑会有助于降低他们对未来养老的担忧，增加近期消费，进而通过经济学中的“乘数效应”，促进我国经济的持续发展，实现真正意义上的富民强国。

六、城镇居民与农村居民养老保险的统一

为了实现覆盖城乡居民的社会养老保险制度，北京、天津、重庆、浙江省、成都、郑州等一些省市先走一步，出台并实施了《城乡居民养老保险办法》、《建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》。以《北京市城乡居民养老保险办法》为例，城乡居民养老保险办法实现了城市居民与农村居民的五个统一。

1．统一的保险制度

北京规定，具有本市户籍，男年满16周岁未满60周岁、女年满16周岁未满55周岁（不含在校生），未纳入行政事业单位编制管理或不符合参加本市基本养老保险条件的城乡居民，应当参加城乡居民养老保险。既打破了二元障碍，实现了体制创新，又解决了一部分劳动年龄内无固定收入的大龄城镇居民（包括农转居人员）的参保问题。从而在保险制度上没有遗漏人群，真正实现城乡居民全覆盖。

2．统一的缴费标准

城乡居民养老保险费采取按年缴费的方式缴纳。最低缴费标准为农村居民上年人均纯收入的9%；最高缴费标准为城镇居民上年可支配收入的30%。城乡居民可在下限和上限之间选择，既考虑了参保人的缴费能力，也考虑了与企业职工基本养老保险的衔接。

3．统一的保险待遇

城乡居民养老保险待遇由个人账户养老金和基础养老金两部分组成。基础养老金标准全市统一，为每人每月280元。基础养老金所需资金由区（县）财政负担，并列入区（县）财政预算。城乡居民尽同样的义务，享受同样的待遇。

4．统一的衔接办法

城乡居民养老保险和基本养老保险都有缴费记录的人员，达到退休年龄时，符合基本养老保险按月领取条件的，按照基本养老保险的规定计发养老待遇，其在城乡居民养老保险缴纳的保险费，应折算为基本养老保险的缴费和年限；不符合基本养老保险按月领取条件的，可将其按照基本养老保险规定计发的待遇转入其城乡居民养老保险个人账户，按照城乡居民养老保险的规定计发养老待遇。

5．统一的基金管理

（1）城乡居民养老保险基金纳入区（县）财政专户，以区（县）为单位核算和管理。区（县）财政部门、劳动保障部门应设立专门账户，对本区（县）城乡居民养老保险基金进行管理，专款专用。区（县）财政部门应按经同级政府批准的城乡居民养老保险基金预算安排资金，确保城乡居民养老保险待遇的按时足额发放。按照分税制的财政体制，城乡居民养老保险基金由区县纳入财政专户并进行核算管理，同时确保养老金的按时发放。

（2）在待遇享受上，参保人员达到领取年龄的次月开始享受待遇，参保人员男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限满15年的，按月享受城乡居民养老保险待遇；2008年12月31日前男已年满45周岁、女已年满40周岁的人员（不含本办法实行之后外埠迁入本市户籍的人员），不受15年缴费年限的限制，只需按年缴纳保险费，达到领取年龄，就可按月享受城乡居民养老保险待遇。

（3）城乡居民养老保险待遇实行社会化发放。参保人员在达到领取年龄前一个月，持户口簿、身份证到户籍所在地的社保所提出领取城乡居民养老保险金的申请。对符合按月领取城乡居民养老保险待遇条件的参保人员，从领取年龄的次月发放养老保险待遇。在缴费时间和方式上，城乡居民养老保险费实行按年缴纳，每年的缴费时间为4月1日至12月1日。每年1～3月份达到领取年龄的参保人员可在每年的4月份缴费，从达到领取年龄的次月补发城乡居民养老保险待遇。参保人持身份证到指定的商业银行开立存折，存入缴纳的保险费后，持本人户口簿、身份证、专用存折到街道社保所（村委会）填写《参保人员信息表》和《缴费确认表》，区县经办机构通过商业银行进行缴费扣款。参保人员可在缴费的次月到户籍所在地的社保所查询缴费情况。

（4）特殊人群参保有优惠政策，如：2008年1月31日前，女已满55周岁、不满60周岁，且不享受《北京市城乡无社会保障老年居民养老保障办法》第二条规定的五项社会养老保障待遇的人员，自2009年1月1日起，可以申请办理享受城乡无社会保障老年居民养老保障待遇。

可见，城乡居民养老保险是对新农保制度的改进和完善，与新农保的主要区别有：一是由参保时给予财政补贴改为领取养老金时给予财政补贴；二是提高了补贴标准；三是城镇居民也纳入了高龄补贴享受范围；四是对低保家庭参保人员给予参保补贴。