新型农村社会养老保险制度的实践模式及其优化策略

第十一章　新型农村社会养老保险制度的实践模式及其优化策略

第十一章　新型农村社会养老保险制度的实践模式及其优化策略^[1]

我国的农村社会养老保险工作，是在1986年开始探索、1991年进行试点的基础上逐步开展起来的。1992年民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（民办发［1992］2号），第一次以部门规章的形式确定了农村养老保险管理的基本原则和框架，成为我国农村社会养老保险（俗称“老农保”）立法的初步形态。2009年9月1日，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号）以中央行政法规的形式颁布，标志着新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点工作全面推开。根据制度内容和主管部门的不同，农村社会养老保险大体经历了民政部主管（1986—1998）、原劳动和社会保障部主管（1998—2008）与人力资源和社会保障部主管（2008年至今）三个阶段。目前，对“新农保”制度的最新研究，主要集中在制度理念、发展历程、缴费比率、筹资模式、享受人群及待遇等方面。对地方经验总结较多，对全国层面的比较研究较少；对制度操作性的研究较多，对其约束性与可持续性的研究较少。本文试图通过对“新农保”三种实践模式的比较研究，探索“新农保”制度在实践过程中的约束性条件及其优化策略。

一、新型农村社会养老保险制度的三种实践模式比较

在我国地区经济发展不平衡的当下，“新农保”实践应具有对不同地方特质的适切性。就全国范围而言，经济欠发达的宝鸡是全国“新农保”最早试点的地区（宝鸡为地级市，市属各区县情况大体相当），具有典型的代表性；经济中等发达的东海县开展“新农保”试点工作较早，是全国农村养老保险重点联系县；经济发达地区“新农保”试点范围较广，如北京、上海、浙江、苏南、东莞等地已积累了相当多的经验，江苏吴江代表了这一类型。陕西宝鸡、江苏东海和吴江的“新农保”试点均取得了较大的成效，也有较多的共性与差异。

（一）三种实践模式的发展状况

（1）经济欠发达地区：宝鸡模式。宝鸡位于经济欠发达的陕西西部。2007年6月26日，《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》出台，并从7月1日起先后在麟游、太白两县以县为单位全面开展了试点工作，其余10个县区各选择了5个村先行试点。同年11月，宝鸡被国家劳动和社会保障部列为第一个“全国新型农村社会养老保险试点城市”。截至2009年8月底，宝鸡市参加“新农保”的人数已达93万人，领取养老保险待遇人数19.7万人，参保率达75%，居陕西省第一。这种以个人缴费、集体补助、政府补贴为基础，家庭养老、土地保障和社会救助等政策为补充，养老补贴与个人账户相结合的实践模式，被誉为“新农保”“宝鸡模式”。“宝鸡模式”制度设计科学合理、简便易行、实惠利民。正如国家人力资源和社会保障部部长尹蔚民所指出的，宝鸡“新农保”试点取得了非常好的进展，能够立得住、推得开，相信这种模式在全国相当多的地区都可以推行。

（2）经济中等发达地区：东海模式。东海县位于经济中等发达的苏北地区，但在江苏省相对落后。2006年3月，东海县开始探索“新农保”制度，同年10月正式出台《东海县新型农民基本养老保险试点办法》，于2007年1月1日起正式实施。2008年5月，东海县被国家人力资源和社会保障部列为农村养老保险重点联系县。截至2009年12月底，全县“新农保”参保人数已达12万人，新老农保累计参保人数达30多万人，占全县48万适龄参保人员的62.5%，基金积累达1.2亿元。目前，全县共有4 083名农村居民领取了养老金，养老金全部实行社会化发放。东海县农保实现了扩面、征缴、基金积累三个核心指标居苏北第一，基金稽核、保值增值、信息化管理三项关键工作在江苏省领先的目标，创造了“新农保”的“东海品牌”和“东海速度”，建起了被农民称为“没有围墙的养老院”。国家劳动和社会保障部农保司司长赵殿国曾称赞“东海创造了新型农保的奇迹”。在服务理念、工作态度、工作方法等方面，东海县“新农保”首创的“四千精神”，为经济中等发达地区建设“新农保”制度树立了精神典范，可称为新时期的农保精神。东海县“新农保”的成功实施并取得创新性突破，开创了经济中等发达地区“新农保”有效开展的先例，其经验具有非常重要的推广价值。

（3）经济发达地区：吴江模式。吴江市位于经济发达的苏南地区。在出生人口比例下降的同时，老年人口比重日益增加。2009年，60岁以上老年人占总人口的19.72%，65岁以上老年人占总人口的11.32%，老年人口具有基数大、增速快、高龄化显著等特点。吴江市新型农村基本（社会）养老保险制度酝酿于2003年，2004年正式启动，在责任分担机制、享受人群及享受待遇等方面出台了一系列具体政策，并不断根据实际情况加以动态修正。2009年，纯农参保率达到96%，养老覆盖率达97%。经过6年多的实践历程，吴江市“新农保”制度初步实现了覆盖对象全员化、基金来源多元化、管理制度规范化、业务操作信息化与网络化，以及基层服务村级化。吴江市“新农保”的良好局面与成功经验，为发达地区“新农保”制度的全面推开提供了重要的参照系。

（二）三种实践模式的共性特征

（1）在参保范围上，尽量做到对农村适龄居民的全覆盖。逐步做到对农村适龄居民的全覆盖，实行普惠制社会福利，让农村居民共享改革开放的成果，是“新农保”制度设计的基本出发点之一。宝鸡市规定，凡具有本市行政区域农业户籍、年满18周岁以上且未参加被征地农民社会养老保险的农村居民均可参保，从制度设计上使18周岁以上的所有农民都有资格参保并享受相应的养老保险待遇，实现了对农村居民的覆盖。东海县规定，参加“新农保”的人员，每年最低只需缴纳保费600元，当男性年满60周岁、女性年满55周岁之后，便可直接享受政府补贴，融入终身社会保障体系，每月按时领取养老保险金。自2010年3月1日起，东海县“新农保”“全覆盖”工作全面启动实施，并力争于当年底基本实现农村适龄居民参保全覆盖。而吴江市则更是坚持对农村适龄居民应保尽保的参保原则。

（2）在基金筹集上，都明确了具体的责任分担机制。“新农保”基金实行县级统筹，但公共财政和参保个人均应承担相应的责任。宝鸡市采取个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的方式筹集资金，全部记入农民养老保险个人账户，实行完全个人账户积累制，并实行缴费（进口补）和养老金（出口补）发放两项财政补贴制度。东海县明确政府引导、财政注入、个人参保的原则，实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，普通农民实行“811工程”，个人拿出80%，乡镇财政补贴10%，村集体补贴10%；村干部实行“433工程”，个人拿出40%，财政补贴30%，集体补贴30%。吴江市“新农保”参保人员的缴费，由个人负担40%，市、镇（区）两级财政各负担30%，即个人、市、镇负担比例为4∶3∶3。凡民政部门认定的低保对象，参保个人不缴费，由市、镇（区）两级财政各负担50%。个人账户记账比例一直为11%。

（3）在待遇享受上，都规定了捆绑享受人群和直接享受人群。对未参保的高龄老人、特殊人群及捆绑享受人群，给予直接享受养老保险待遇，是“新农保”最初得以启动的制度成本。宝鸡市规定，只要家庭成员（儿子、儿媳、上门女婿及配偶）按规定参保，参保缴费起始日年满60周岁的老人，不缴费就可按规定领取每月至少60元的养老待遇。东海县规定，对农村重度残疾人等缴费困难群体，政府每年为其代缴最低档50%的养老保险费，记入个人账户。只要子女参加“新农保”，参保人的父母即使年龄不在农保范围（女60周岁以上、男65周岁以上），也同样可以享受到每人每月30～80元的养老金补贴。对一些没有能力参保的超龄贫困户，由农保机构按月给每人发放30～80元的生活补贴。同时，将1 000多名无儿无女纯农户全部纳入“新农保”，其参保费用全部由财政负担。吴江市为鼓励农民积极参加“新农保”，对家庭中子女全部参保的老年农民每月发放政府基础性养老金。从2005年7月1日起，对于三代以上同堂家庭中的老年农民，只要其下一代家庭成员已按规定全部参保，且已有人开始享受农村基本养老保险待遇，则该老人亦可以每月享受基础性养老补贴。吴江市到龄可以直接享受基本养老保险待遇的人群还包括80周岁以上的高龄老人（从2007年7月1日起调整为70周岁）、到龄渔民（男60周岁、女55周岁）和Ⅰ、Ⅱ级残疾老人。

（三）三种实践模式的差异性比较

（1）因各地财力的差异，因此财政补贴力度不一。各地财力差异较大，是我国现阶段一个不争的事实。2008年，宝鸡全市地区生产总值714亿元，财税总收入77亿元，其中，地方财政收入23.9亿元，各区县财政收入均过亿元；东海县全年实现地区生产总值123.8亿元，实现财政总收入18.1亿元，接近宝鸡全市地方财政总收入，其中地方一般预算收入7.5亿元；而吴江市全年则实现地区生产总值750.1亿元，完成全口径财政收入154.22亿元，其中地方一般预算收入60.16亿元，仅地方财政一般预算收入就超过宝鸡全市和东海地方财政收入的总和。这种地方财力的差异，使各地对“新农保”的财政补贴力度不一。宝鸡市在“新农保”制度实践的过程中，把弥补制度缺失、完善社保体系作为优先选择的战略目标，采取一种低水平起步的策略，缴费和补贴标准都不高，使“新农保”制度从无到有、由低到高渐进发展。在适当降低缴费门槛的同时，逐步提高财政补贴的力度。2009年，宝鸡市调整政府财政补贴分级负担标准，在原财政缴费补贴（进口补）每人每年30元的前提下，对按参保缴费基数20%缴纳者，财政补贴标准提高到每人每年40元，按参保缴费基数30%缴纳者，财政补贴标准提高到每人每年50元，其中县（区）财政承担15元，其余由市级财政承担；政府财政补贴基础养老金（出口补）每人每月60元，由市、县（区）各承担30元，调整为县（区）级财政承担15元，其余45元由市级以上财政统筹解决，以减轻县（区）财政压力。东海县对参保人缴费的补贴标准为每人每年30元（不区分缴费档次），全部记入个人账户。而作为经济发达的吴江市，公共财政资金对“新农保”的投入力度非常大，各镇（区）均将参保人员配套补助资金列入本级财政年度预算。2004—2008年，基金总收入（含基金利息）为67 042万元，其中个人缴费累计25 556万元，市镇两级财政贴补参保人员配套补助资金共计40 035万元，分别占基金收入（不计算基金利息）的38%和60%。2009年，两级财政补贴每人1 170元。

（2）因缴费基数的差距，导致养老金享受待遇不一。养老金都由基础性养老金和个人账户养老金两部分组成。引入财政兜底的基础性养老金，保证了农民的基本生存权利，体现了社会保障的普惠性、公平性和基础性特征，这是“新农保”的最大创新之一。但各地养老金待遇因缴费基数不同而差距较大。“新农保”在规定农民缴费财政补贴30元下限的基础上，设立5档缴费标准，各地拥有根据地方实际增设缴费档次的裁量权，充分体现了“新农保”的弹性操作空间。如宝鸡市参保人员的个人缴费可以根据个人情况，在该县年平均农民纯收入的5%～30%之间自主选择。参保农民年满60周岁时，养老保险待遇等于个人账户积累总额除以计发月数139加政府养老补贴60元。东海县“新农保”缴费基数不仅有时间差别，还存在地区差异。2007年，东海县东部经济基础较好的乡镇，每人每年最低缴费800元，西部经济较差的乡镇，每人每年最低缴费600元。2008年，在人均收入20%的基础上每人每年再提升200元，东部乡镇每人每年缴费1 000元，西部乡镇每人每年800元，并在以后根据上一年人均纯收入情况进行调整。参保居民退休时，政府给予每人每月60元的基础养老金，同时发放个人账户养老金。如缴费基数为800元，纯农民退休后领取养老保险金不低于260元/月，其他参保对象如村干部、乡村医生、个体工商户、乡镇企业职工领取的养老金标准不低于300元/月。2004年，吴江市“新农保”缴费基数为400元/月，基础养老金为每月80元，个人账户养老金按照参保人员个人账户全部储存额除以120计发，当年养老金平均待遇水平为每月88元。从2007年7月1日起，全市农保及土保基础性养老金发放标准由每月80元提高到100元，2009年调整为120元。2008年，缴费基数增至500元/月，2009年，新增为600元/月。由此，个人账户养老金将逐年增加。

（3）因“新农保”实施存在时差，所以制度转接进程不一。目前，新型农村社会养老保险的国家立法还没有出台，各地在“新农保”政策方面的规范性文件，大多带有明显的地方性色彩。农村社会养老保险制度的建立、运行以及保障金的发放，不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府部门的一些规章制度执行的，根本不是农民与政府的一种长期契约，政策随意性较大，各地之间缺乏有效的制度链接。各地在“新农保”与“老农保”、“城保”及“土保”之间的有效接续上，制度安排的方法与进程不一，增加了中央法规与地方政策有效链接的难度。如宝鸡市“新农保”试点工作开始于2007年，“宝鸡模式”积累了较多的实践经验，还处在“新农保”稳步推广的阶段。2010年3月1日起施行的《东海县新型农村社会养老保险制度实施办法》规定，凡东海县年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险、具有本县户籍的农村居民，均可以在户籍地参加“新农保”。东海县“老农保”与“新农保”在制度衔接上的平稳过渡，避免了因制度接续带来的社会失谐。而吴江市则没有实行过“老农保”制度，“新农保”工作没有历史遗留问题，并从2006年起就已开通农保向城保转移接续的通道。经过几年的试点，“新农保”在参保率和覆盖率上均接近100%。随着缴费基数和统筹比例的逐年提高，特别是2009年“农保”置换“城保”折算机制的出台，使“农保”并轨“城保”进入了快车道。

二、新型农村社会养老保险制度实践模式的约束性条件

近年来，我国农村社会养老保险试点工作尽管取得了较大的成效，但也存在不少约束性条件，如统筹层次低、模式差异大、资金缺口大、待遇标准低、衔接措施少，其中，人口结构约束、财政压力约束和保险功能约束，是“新农保”制度能否可持续发展的最主要约束性因素，制约着“新农保”制度绩效的发挥。

（一）参保人群与享受人群倒挂之人口结构约束

截至2008年底，全国60岁以上老年人口增至1.69亿，占总人口的12.79%。农村老年人口占老年人口总数的七成以上，农村老龄化程度高于城镇1.24个百分点，预计这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年。随着领取“新农保”养老补贴条件的放宽，直接享受的高龄老人和因子女缴费而捆绑式享受的老人人数迅猛增加，加之人口老龄化加速和保障覆盖面扩大，“新农保”基金负担的养老人数和享受规模呈刚性增长，人口结构约束逐步显现。如2008年底，吴江市农保享受总人数为107 624人，可直接享受农保基础性养老金的70周岁以上老人（包括残疾人、渔业村村民）在册发放人数为24 755人，占总发放人数的23%。因子女缴费而直接享受待遇的人群为57 040人，占53%。这样，直接享受养老补贴（本人未缴过农保）的“零缴费”人数达81 795人，占76%，而因自己缴费而享受农保养老金的人数为25 829人，只占24%。东海县和宝鸡市也都规定了因子女参保的捆绑享受人群、贫困户及残疾人享受人群。在城市化进程加速和人口快速老龄化的当下，纯农参保人数将逐年下降，而享受人数因寿命延长和自然到龄人数增加而逐年增长，参保人群与享受人群的倒挂现象将进一步加剧。

（二）农保基金收支严重失衡之财政压力约束

受参保人群与享受人群严重倒挂的影响，“新农保”享受人群逐年扩大，加之农保待遇提高和农保并轨城保步伐加速，农保基金支出刚性增加并呈加速度增长，“新农保”基金收支严重失衡。宝鸡市财政既补贴农民缴费（进口补），又补贴农民的养老金（出口补）。对凡符合政策规定的农村残疾人参保，养老保险费由市县两级财政承担。2007年，就有5 670名残疾农民参加“新农保”，参保率达到92%以上，当年市县财政总投入1 000余万元。从2007年7月1日试点起至2009年上半年，宝鸡市财政共投入7 078.55万元。如果参保人数为70万，半年时间就得投入7 140万元。按此推算，目前参保人数为93万人，一年的财政投入接近2亿元，相当于2008年宝鸡市多数市属各县全年的财政收入。东海县对超龄老人实行养老保险金返领制度，将超龄人员（女56～59岁、男61～64岁）纳入农保范围，超龄人员缴齐规定的保费之后，不仅每月能领到养老保险金，还能一次性领回从规定年限到实际年龄的养老金。同时，创新养老保险10年保证期制度，参保人员退休后生存超过10年的，养老金仍然正常发放，从增值基金中列支；生存不满10年的，不足部分由其继承人领取，以确保每位参保人员退休后拿满10年养老金。这两项规定都实际造成了对“新农保”个人账户基金的挤兑。2006—2008年，吴江市农保基金支出分别为7 923万元、11 196万元和15 117万元，增长率分别为16.5%、41.3%和35.0%。与此相反，农保基金结余逐年下降。2008年，当年基金结余为-347万元，当年度农保基金收支首度出现收不抵支的状况。2006—2008年，当年支出挤占个人账户资金分别为485万元、2 797万元和5 905万元，三年合计挤占个人账户资金达9 187万元。个人账户空账运行，使现行的现收现支的征缴结付办法面临极大的挑战，“新农保”的可持续发展问题凸显。

（三）保障水平与生活成本的差距之保险功能约束

开展“新农保”试点工作，是由国家财政来全额支付农民的最低标准基础养老金，使经济不发达乃至贫困地区的农民也能纳入“新农保”制度之中，从而使全国的农村居民都有了社会养老保障。然而，“新农保”制度是以低水平、广覆盖、有保障为目标制定的，与城市养老保险标准相比，显然较低。在筹资缴费工资基数上参照城镇标准的一半，但养老金待遇只相当于城镇的1/4。中央在综合考虑我国农民的收入水平、消费水平和财政承受能力的基础上，确定基础养老金标准为每月55元，比全国低保金水平57元还少2元。宝鸡市“新农保”的基础养老金为每月60元，外加个人账户总额除以139的个人账户养老金。东海县规定农民养老金不少于每月260元，并按8%的比例逐年增长，但这是以农民缴费基数较大为代价的。与CPI指数相抵冲后，养老金的含金量明显缩水。近年来，吴江市到龄参保农民每月可领取的养老金幅度有所提高，但与城镇职工相比，水平明显偏低。尤其是作为我国经济较为发达的地区，吴江市受工业化、城镇化和市场化的影响较大，农民生活成本偏高，除去个人账户养老金后，120元的基础养老金只是农村最低生活保障线（240元/月）的一半，最多只能是基本生存保障和养老的一个补充，难以真正取代养老保障。随着近年来物价指数和消费指数不断攀升，农村居民的生活成本显著提高。保障水平与农村居民生活成本之间的差距，使“新农保”的功能难以彰显，也混淆了保险与保障之间的功能差异，从而弱化了“新农保”的制度魅力。

三、新型农村社会养老保险制度实践模式的优化策略

一般来说，影响农民做出是否参加“新农保”选择的影响因素，主要有政府对于“新农保”的投入、政府所提供的“新农保”制度模式的适应性、农民的收入、农民对于不同养老模式的偏好，以及农民参保后的收益水平。基于对我国经济欠发达地区、经济中等发达地区和经济发达地区三种实践模式的绩效与约束性条件的比较分析，笔者认为，加强对制度整合、农保基金征管和养老待遇提升等方面的创新力度，是确保“新农保”制度实践模式进一步优化的基本策略。

（一）采取科学统筹与适时转轨相结合的制度整合策略

农民的养老方式选择与他们实际具备的可行能力密不可分。这种可行能力取决于农村的经济状况，农民的生产方式、生活方式，以及制度环境。针对目前“新农保”中央法规与地方政策之间的张力，在“新农保”的优化策略中，制度整合首当其冲。制度整合并不意味着在全国搞一刀切，因为全国不同地区的农民收入水平和地方财政收入差别很大，必须采取科学统筹与适时转轨相结合的制度整合策略，把握好统筹与转轨的方向、力度与节奏。科学统筹，需要各地在“新农保”制度设计和实践的过程中，理顺各级政府的财政职责与“新农保”各利益相关主体的权利义务关系，加快建立统筹城乡的社会养老保险体系，逐步推进基本公共服务均等化。同时，由于城乡收入水平存在较大悬殊，“农保”和“城保”缴费水平差距较大，加之从事农业的人口基数相当大，靠目前的地方财力，难以支撑“农保”与“城保”并轨的资金缺口，低标准“农保”与高标准“城保”并行的局面，在一定时期内是一种现实选择。各地可根据地方实际，结合“新农保”绩效评估与社会发展需要，适时推动“农保”、“土保”向“城保”的转制并轨，尽量减少转制成本。

（二）实施多元筹资与收支平衡的农保基金征管策略

在中央财政没有投入的情况下，各地在“新农保”实践中已形成了缴费补贴、基金贴息、老人直补、待遇调整等四种财政投入方式。在投入时点上，已经形成了缴费环节的入口补贴、给付环节的出口补贴，及缴费环节的入口和给付环节的出口同时补贴三种方式。作为一项惠及广大农民的民生工程，强化政府责任，通过财政转移支付加大财政补贴的力度，使财政另行预算注资保持较快增幅，并承担相应的转制成本，以缓解参保人群与享受人群倒挂带来的基金压力，是“新农保”制度初创时期的一种现实选择。在“新农保”试点过程中，国家财政支付最低标准基础养老金，是实现“保基本”目标的基础。地方财政对农民缴费实行补贴，是实现“广覆盖”目标的支撑。仅2009年下半年，中央财政在“新农保”上的支出是31.6亿元，地方财政对农民参保进行补贴的支出是13.11亿元，两者相加接近45亿元。然而，仅仅强调某个单方面的责任，显然会影响“新农保”制度的可持续性。因此，在“新农保”基金的征管过程中，应实行多元化的筹资模式，建立合理的责任分担机制，防止农保基金快速减收增支，因此，维持农保基金的收支平衡就显得尤其重要。为弥补农保基金日益扩大的收支缺口，应尽快建立对农保养老金和养老补贴分类核算、财政分级负担的补偿机制，确保“新农保”基金可持续运转。为避免“新农保”基金支出过多挤占个人账户，导致个人账户空账运行，合理提高参保农民的缴费水平也是必要的。

（三）实行跟踪监测与动态调整相结合的待遇提升策略

社会普遍认为，与城镇企业基本养老保险相比，农保养老金待遇过低，调整过慢，有必要建立正常的农保退休待遇动态调整机制，使待遇水平既与地方财政收入和负担能力相适应，也与经济发展速度和消费指数相匹配。每月55元是中央确定的基础养老金标准，有条件的地方可以适当提高。各地可根据地方实际，分类实施差别化策略，建立与区域经济社会发展水平相适应的农村社会养老保险待遇，充分考虑当地经济发展状况、公共财政支持力度、农民需求及其承受能力等各方面因素，让各级政府、集体和农民群众在经济上都能承受，实行跟踪监测与动态调整相结合的待遇提升策略。如宝鸡市根据当地的经济发展水平，建立了调整参保缴费、政府财政缴费补贴标准、政府财政养老补贴分级负担标准和参保缴费激励机制，实行补贴标准动态调整机制。东海县根据经济发展、物价指数、人均收入等因素影响，创新养老保险金适时调整制度，确定养老保险金每年增长8%。依据这样的涨幅标准，一般参保农民领取养老补助金10年后，月养老补助金将比第一年的月标准翻一番。吴江市在实践操作中，为体现参保与不参保之间的差别，激励农民应保尽保的积极性，将参保作用发挥到最大，改进了待遇计发的办法，实行养老金待遇累进，使养老保险待遇与个人缴费多少及缴费年限对等，初步设想为：个人账户养老金＋基础性养老金×（1＋N%），其中，N为参保人缴纳农保费的年数。

四、结　语

进入新世纪以来，我国农村社会步入快速老龄化时期。随着城市化进程的快速推进和城乡收入差距与福利鸿沟的逐步拉大，农村老年人的贫困现象日益严重，农村的养老问题将进一步凸显。在家庭保障与土地保障功能日趋弱化的总体趋势下，社会化养老成为社会发展的一种必然选择。开展“新农保”试点工作，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的“新农保”制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，是保障农村居民的老年基本生活，逐步消除农民的后顾之忧的必由之路。在实现农民“种地不缴税、上学不付费、看病不太贵”的基础上，达到农民“养老不犯愁”之目标，是我国根据经济社会发展出现新的阶段性特征和农民的期盼进行的又一次意义重大的工作。这不仅是一项重大的惠农政策，更是整个国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化发展的一个重大步骤。新型农村社会养老保险试点，为加快建立统筹城乡社会养老保险体系，在理论和实践上回应当前新农村建设和乡村社会转型的现实需求，推进城乡和谐发展，找到了新的契合点，更留下了大量可供探索的空间和新的发展方向。

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【注释】

[1]杨发祥：载于《学术界》2010年第7期。