城镇密集地区规划管理的内容与作用

6.1　城镇密集地区规划管理的内容与作用

本书所指的城镇密集地区规划管理是指对规划制定、规划实施过程的管理，一般分为规划编制管理和规划实施管理两大部分。规划编制管理包括规划编制的组织管理、规划的审查和审批管理，规划实施管理包括促进规划实施的法律法规制定、行政管理、政策调控、监督机制等。规划实施管理又具有两层含义:广义上是指规划审批者和执行者，主要是各级政府，为实施规划所采取的各项行动；狭义上是指政府的规划主管部门根据法律法规、部门职能、规划技术要求等对区域的建设和发展依法实施管理。

城镇密集地区规划管理的意义和作用在于，通过基于法律法规、行政、技术、政策等各种管理手段和途径，保障城镇密集地区规划成果的技术合理性、成果规范性、程序完整性和成果法定性；引导和推进城镇密集地区规划的实施；以规划为依据对有关各方的行为进行必要的管理、约束、激励或惩罚。如果说规划是一个过程，那么规划编制的技术过程只是一个漫长过程的开端，规划的目标和精神需要在法律、制度、政策的保障下，在区域长期的发展和政府、市场、公众的参与中，逐步落实。同时，规划的管理也对规划的编制提出必要的反馈、检验和修正完善的过程。

城镇密集地区的规划管理支撑和保障了规划的法定地位、规划的编制质量和规划对区域发展的指导作用。规划的编制需要以相关法律法规、技术规范为依据，规划编制的组织管理、技术和程序的审查直接关系到规划的质量和水平，规划的审批决定了规划的法律地位，有关的法律法规规定、行政管理体制、政策机制等构成规划实施的重要支撑保障体系。

国内外的区域规划都强调通过一定的程序和规定对规划进行审查、批准，使规划获得法定的地位或者区域各方的认可并公布于众。一旦获得批准，规划将成为整个区域的行动指南。但规划并不能自动产生引导和约束作用，其实施和管理主要通过两个渠道:一是政府、投资商按照规划的要求和引导进行建设，其投资和建设行为必须符合政府确定的法律、程序、政策和技术要求；二是政府及其主管部门以规划为依据，对不符合规划的行为进行限制性管理甚至采取必要的惩罚措施。因此，规划管理对规划的支撑和保障作用体现在:①法律法规、行政管理和政策体系对规划法定地位和指导约束作用的支撑和保障；②按照规划确定的行动计划、实施机制和实施政策等内容，落实规划提出的建议和要求，推进规划的实施；③依靠法律、行政、经济、技术等政策和手段，规范区域各方的行为，保障符合规划要求和区域利益的行为，限制或禁止不符合规划要求和区域利益的行为。

规划管理还具有对规划决策的反馈、补充和修正作用。区域发展是一个动态的过程，在编制规划时有许多不可预见的因素在规划实施的过程中会变得明朗，规划编制时的区域外部和内部条件会发生变化，或者规划对区域发展的预测和趋势的把握本身并不准确，这些都说明规划决策不是一成不变的，需要在实践中检验规划内容和目标决策的正确性和可操作性。因此规划管理的过程也是对规划的检验和反馈，通过规划管理，可以对区域发展有更深的了解和认识，有利于发现原有规划的不足并提出改进规划的思路和方法。这些认识和新的知识将通过适当的程序反馈到规划的修改完善中，或者直接对区域决策产生影响。

因此城镇密集地区规划的编制和管理是两个密不可分的过程，在编制规划时必须考虑并体现管理的要求和需要，而规划管理既是对规划编制的支撑和保障，也是规划编制工作的深化和延续。研究城镇密集地区规划必须研究城镇密集地区的规划管理，了解当前中国城镇密集地区规划管理的特点和存在的问题，明确城镇密集地区规划管理的基本内涵，提出完善城镇密集地区规划管理的基本框架。

本书对城镇密集地区规划管理的研究内容主要包括规划编制的组织主体、组织方式、审查和审批管理，政府和规划部门实施规划的机制和管理规划实施的手段，我国区域规划的管理体系构建等。