税收管理的概念与内容

第一节　税收管理的概念与内容

在对税收管理进行专门的分析和探讨之前，我们首先看一看税收管理的涵义及内容。

一、税收管理的概念

税收管理，又称税务管理，是指国家税收立法及执行机关为保证税收职能的实现，依据国家的宪法和税收法律、法规，对税收分配活动的全过程进行决策、计划、组织、控制和监督的一系列管理活动。对于税收管理的概念，我们可以通过以下几个方面作进一步的理解：

1．税收管理的主体。任何一项管理活动都要通过一定的主体来完成。税收管理的主体是国家及其税收立法和执行的专门机构。国家税收作为一种分配活动，是国家凭借其政治权力，按照法律规定，强制、无偿地参与剩余产品分配，取得财政收入的一种基本形式。因此，只有国家以及代表国家，或国家授权行使税收立法和执行税收法律、法规、制度的政府职能或主管部门才能进行税收管理。就政府职能部门来看，中国的税收管理机构主要有国家税务总局、地方税务局、财政部门、各级海关等。国家税务总局及其所属各分支机构与地方各级税务局负责各类工商税收的管理工作，其中国家税务总局及其所属各分支机构负责各类工商税收的中央税与中央地方共享税，地方各级税务局负责地方税的管理；财政部及地方各级政府的财政部门负责农（牧）业税、契税及耕地占用税的管理；关税的管理由海关总署及其所属分支机构负责。就这些部门在税收管理中的地位与作用来看，各级税务机关是负责税收管理的职能部门，而且本篇中的税收管理主要是指各类工商税收的管理。

2．税收管理的客体。税收管理的客体也就是税收管理的对象，是指税收分配活动的全过程。税收作为国家参与社会剩余产品分配所形成的以国家为主体的分配关系，其全过程可以分为两个阶段：（1）税收法律、法规、制度及政策的制定过程。（2）税收法律、法规、制度及政策的执行过程，或者说是征税机关依据税收法律、法规和制度及政策进行税收征收的过程。从内容上来看，税收管理的全过程是由各个不同的组成部分构成的，可以从宏微观的角度进行分析。从宏观上来看，税收管理包括税收收入占国内生产总值或国民生产总值的比重、国家与不同产业之间的分配关系、中央与地方之间的分配关系等；就微观而言，税收分配主要处理的是代表国家的各级税务机关与纳税人及扣缴、代缴义务人之间的关系，即纳税主体与纳税人之间的征纳关系。

3．税收管理的目标。税收管理的目标，即税收管理所要达到的预期效果是为了保证税收职能的实现。税收作为一种分配活动，具有两项基本职能：（1）组织国家财政收入，为国家提供稳定、可靠、充足的收入来源。（2）经济职能，或称经济调节职能，即通过税收制度的安排和税收政策的制定来调节收入分配、引导企业与个人的经济活动，对国民经济运行实施有效的调控。而有效的税收管理，可以保证税收制度的有效运行，进而实现税收组织财政收入的职能和各项税收政策目标，充分发挥税收组织财政收入和调节国民经济的重要作用。

4．税收管理的依据。税收管理的依据是国家宪法和税收法律、法规，对税收分配活动全过程的管理需要依法进行。税收具有强制性、非直接偿还性和固定性等形式特征，作为国家对社会剩余产品进行的强制、无偿分配，必须凭借政治权力和依据国家的法律来进行管理。因此，依据宪法和税收法律、法规、制度对税收分配进行管理是由税收的本质和特征决定的。宪法作为国家的根本大法，是制定其他法律的根本准则和依据，任何法律都不得同宪法相抵触。自然，税收法律、法规、制度和政策的制定也要以法律为准绳。国家制定的各种税收法令、条例、实施细则、征税办法等税收法律、法规体现了国家的税收政策，规定了国家与纳税人的征纳关系。税收管理就是要在国家宪法和税收法律、法规的规范下进行，围绕这些法律、法规来开展工作。同时需要指出的是，进行税收管理还需要依据客观的经济规律。税收作为一种宏观调控手段，其作用的有效发挥还应当遵循客观的经济规律，同时税收本身也有其自身的运行规律和特点，因此，税收管理也应当按照客观的经济规律办事，科学、能动地进行才能取得良好的效果，如果盲目、被动地进行税收管理，甚至违背客观规律，那么税收管理就起不到应有的作用，而且可能受到客观规律的惩罚。

5．税收管理的要素。作为一种管理活动，税收管理与其他管理活动一样都是由一定的要素构成的，通过这些要素对税收分配活动的全过程进行管理。具体来看，税收管理的要素包括决策、计划、组织、控制和监督等，管理主体通过这些要素来管理税收分配活动。在税收管理活动中，决策是税收管理活动的首要环节，它是指从税收管理的各种可行方案中，通过比较选择出最优管理方案的活动。税收管理的主体，不论是领导机关还是基层机构都可以进行决策，只不过是决策的范围和层次不同而已。比如，中国税制模式的选择和分税制推行属于高层次的决策活动，而基层税务机构也进行如何在所辖区域内足额征收、有效防止漏税的决策。计划是为了实现所确定的决策目标，将整体目标进行层层分解，拟定实施步骤和方法等，如税务机构确定税收任务、编制税收计划等都属于计划管理的内容。因而，税收计划是税收管理决策的具体化，同时也是进行组织、控制和监督的重要依据。为了保证决策目标的实现和计划的有效执行，还要对税收管理机构的设置及其职能分工、人员配备进行合理的安排，这就是组织。通过人、财、物调配和责、权、利的划分为决策目标的实现和计划的执行提供基础和保障。控制是指对执行税收计划的税务人员和纳税人的活动进行的指导和调节，使其不致于偏离计划。具体来看，控制又包括指挥和协调两方面的内容，指挥是对税收计划执行中的各项活动进行的指导，协调指的是引导税务机构内部及税务机构与纳税人妥善处理税收管理过程出现的各种矛盾和问题，使其相互配合、步调一致。监督是对税收管理过程中，征纳双方对税收法律、法规和制度的执行情况进行的检查和督促。税收管理的各个要素相互联系、相辅相成，共同推动税收管理活动的有效进行。

二、税收管理的内容

从内容上来看，税收管理主要是由制度管理、核算管理和征收管理等方面构成的完整体系。

1．税制管理。税收的制度管理简称税制管理，是指管理主体通过制定税收制度对税收分配的全过程进行的管理。税收制度不仅包括税法，而且包括一些与税法具有同等效力的税收规定，只不过这些税收规定没有经过立法机关批准，但同样具有法律效力的规定，或者说税收制度中还包含一些没有经过机关批准、而作为法律在使用的税收规定。总体上看，各种税收法律、法规以及对税收管理体制进行的法律规定是税收制度的核心内容。因此，税收法律、法规的管理是税收制度管理的主要内容。税收法律法规的管理主要是指国家为组织税收分配活动而建立税收法律、法规和制度的管理活动。同时，税收管理体制也是税收制度的重要组成部分。它为中央与地方之间税收立法和管理权限的划分提供了法律依据。建立和执行科学的税收管理体制有利于合理划分中央与地方的税收管理权限，充分调动中央和地方组织税收收入、加强税收管理的积极性，对于税收管理体制方面的内容，在本篇的十五章再做专门介绍。

对税收制度进行必要的管理，既是税收的本质与形式特征决定的，同时也是社会经济不断发展的客观要求。（1）税收的本质与基本形式特征要求税收分配必须以法律、法规的形式予以确定，只有这样才能保证税收的强制性和非直接偿还性，而税收的固定性也要求以法律的形式对税收征收比例和税额进行明确的规定。（2）税收制度管理也是经济条件与经济发展的客观要求。税制结构的选择和税收制度的设计需要根据客观的经济规律和一定时期的税收任务来进行。因此，经济条件的变化和经济发展势必要求税收制度也不断的调整、修订和完善，从而使税收制度与不断变化的经济形势和经济条件相适应，充分发挥税收组织财政收入和调节经济的功能。

2．计划管理。税收计划管理是指国家通过编制和执行税收计划对税收分配活动进行的指导、组织和监督，主要包括以下环节：通过税源的调查和分析，为税收计划的编制提供可靠依据；根据对税源调查结果进行的测算，编制科学、合理的税收计划；对税收计划执行情况进行考核、检查和监督，及时解决税收计划执行过程中的出现的问题。税收计划作为国家预算的重要组成部分，是国家征集税收收入的重要依据，也是征管部门在一定时期内的重要奋斗目标。因而直接关系国家收入的筹集、经济的快速发展和社会的全面进步。对于税务机关来说，税收计划一方面可以增强税务人员的责任感；另一方面也能够调动税务机关努力挖掘税源和组织收入的积极性。对税收分配活动进行计划管理不仅要遵循客观经济规律，同时也要以国民经济和社会发展计划所确定的经济指标为基础和依据。因此，税务机关需要深入地调查研究，系统地收集和整理编制税收计划所需要的指标和数据，不仅要根据国家经济政策、国民经济和社会发展计划，而且要密切关注经济形势的变化和以往税收计划的完成情况，总结计划管理的有关规律，据此制定长期、中期和短期的税收管理计划。从程序上来看，税收计划管理实行的是统一领导、分级编制、层层上报、汇总，最后形成汇总的地方税收计划和中央税收计划，并作为国家预算的重要组成部分，分别由地方各级人民代表大会和全国人民代表大会审查和批准。

3．核算管理。税收核算管理是指征管机关对税收票证、会计、统计和信息等实行的控制和管理活动。征管机关通过核算管理能够做到“内控外管”，把对税收分配全过程的管理纳入一套完整、严密的工作制度之中。

税收票证管理是征收机关对各种专用税收凭证的印制、领发、保管、填用等过程进行的管理。各种税收专用凭证，包括税收完税证、税收缴款书以及各种专项凭证和综合凭证等，一方面是纳税人用于会计核算的原始凭证；另一方面也是税务机关登记税收收入、依法退税和编制税收统计报表的重要依据。因此，又可以说税收票证管理是进行税收会计、统计工作的重要基础和依据。因此，对于各种税收专用凭证的印制、领发、保管、使用、审核、缴销、检查、处理等方面，都需要建立严密的管理程序和严格的管理制度。

税收会计管理是征收机关将对税收计划的执行情况和征收活动进行系统、连续的会计核算，并据以进行分析、检查和控制的一系列管理活动。就运行过程来看，税收会计管理主要可分为两个方面：（1）对税收计划的执行情况、征收过程及其结果进行的核算管理，包括税收会计科目的设置、记账方法、会计凭证的处理及会计报表的填制等内容。（2）在会计核算的基础上，对税款的征收、入库、减免、欠缴等税收资金的运动情况进行的监督与管理，包括税款解缴入库、税款报解、税款退库等。不难看出，税收会计作为一种专业会计，通过记账、算账、结账、编制会计报表等活动进行，对税款征收、入库、减免、欠缴等税款征收的全过程及其结果进行的核算、反映和监督，对于保证税收任务的完成和税收计划的实现具有重要意义。因此，会计管理是税收核算管理的重要组成部分，是税收管理不可缺少的重要内容。

税收统计管理是征收机关根据统一的指标体系和统计工作制度，将税收税源、税政等方面的数据汇总起来，并进行系统的分析和整理，编制统一的报表、提供准确税收统计资料的一系列管理活动。税收统计主要是对税款的入库情况进行的，税源统计主要是对经济发展情况等税源方面的问题进行的调查和统计，税政统计是对税务管理机构及其管理人员和纳税户数进行的统计。可以说，税收统计是通过数字语言准确地反映税收征收结果、税源状况及税政情况的有效手段。所以，税收统计不仅是制定税收政策、编制税收计划、评价和检查税收政策和税收计划执行情况的重要基础，也是考核征收机关及其工作人员的重要依据。

4．征收管理。税收征收管理或税收的稽征管理，是指税务机关为了保证及时、足额地将税款征入国库，按照税收法律、法规的规定，对纳税人或扣缴义务人进行的一系列管理活动。税收征收管理将税务机关与纳税人紧密地联系起来，对于税收政策与各项法律、法规的执行，确保税款及时足额入库具有重要意义，因而征收管理不仅是税务部门的一项重要的基础性工作，而且在税收管理活动中居于核心的地位。具体来看，税务机关进行征收管理包括以下几方面的内容：根据各个时期的税收任务和税收计划，广泛、积极地开展税政宣传，掌握经济情况和税源信息，了解纳税人的纳税心理，及时采取各种措施解决纳税人缴纳税款过程中出现的各种问题，并帮助其改善经营管理，提高经济效益；按照税收政策、法律、法规和制度的规定，确定纳税人、课税对象、适用的税率、纳税环节、计税依据、征收办法及减免税规定等，确定其应纳税额；根据各项税收制度办理税务登记，建立、健全税收档案，督促纳税申报，进行纳税检查，保证税款及时、足额入库；根据税收法律、法规办理税务复议，处理各违章案件等。

总体上看，税收的制度管理、计划管理、核算管理与征收管理共同构成税收管理的主要内容，彼此之间相互联系、相辅相成，形成一个有机的整体。税制管理为计划管理、核算管理与征收管理提供了法律、法规，因而是其他各项管理的前提、基础和依据。税收计划管理确定了税收任务，是征收管理的重要依据，核算管理是税收征收管理的工具和手段，同时也是考核其他各项税收管理工作的主要手段，征收管理是对各项税收制度和税收计划的具体贯彻，是完成税收任务的重要保证。