开发过程主要行动者因素的影响

3．4．2　开发过程主要行动者因素的影响

对于城市规划实效研究，张兵（1998）揭示了政府决策者是如何保证其意图得到贯彻，但对在此过程中的其他社会群体、组织和个人的作用未予以深入探讨。而城市规划的运作当然是在他们的参与之下，规划实效也与他们有着密切关系，在某种程度上，他们的作用往往更为显著（孙施文，2000）。因此，本书对城市设计实效成因的解释则进一步关注开发过程主要行动者影响因素，即在建设环境形塑过程中，社会行动者的行为如何深刻影响了城市设计的实践过程和结果。

城市设计作为对开发过程的一种规划公共干预，控制和引导城市开发行为向理想的建设环境目标靠近。市场经济条件下，城市设计实施必须通过城市（再）开发过程来实现。因此，建设环境的开发过程与城市设计的实施过程是同步的，而开发过程的主要行动者也必然主动或被动地参与到政府主导的城市设计实践中来。对于具体建设环境的塑造，其背后各方利益主体（stakeholder）（即开发过程主要行动者）为何，他们的社会行动和互动作用又如何，就不应仅局限于政府、企业和居民三个层面的抽象讨论，而应对开发过程中具体行动者及其动机、行为如何导致建设环境形态演变而影响了城市设计实践目标的达成，展开深入分析。

Bambang Heryanto（2002）按照开发行为介入程度将主要行动者分为两类：一类是推进和实施开发的直接促动者（initiators），包括土地所有者^[47]、房产业主、开发商（在国内通常也是土地使用者）、投资商、承包商、建筑师，他们具体进入和操作开发过程，对开发结果有最为直接的影响；另一类是对开发施加了外部影响或较少直接介入的间接促动者，主要是对设计决策和开发过程有间接影响的行动者，包括规划管理部门和其他开发管制部门（如交通、土地、环境等）行政官员、城市设计专业者、规划师、政治家、社会公众等等，他们干预或参与了开发过程。

1）直接促动者的角色和行为动机

（1）开发商^[48]、投资商

市场经济下的各类城市经济组织以各种资本形态参与城市发展的进程，尤其在城市建设环境形态的演变中，经济组织的行为与活跃程度对其产生深刻的影响，同时也不可避免地影响到城市设计实践。开发商、投资商是开发过程中的关键行动者（key actor）之一。市场资本开发商的意图主要考虑资本最大回报、财务安全、运作周期和开发的市场风险，将某一“空间环境”（建设用地）视为“物化的成本”，投入货币资本和劳动力后，将其转化为“可售并有利润空间”的商品。投资商则注重投入的成本效益、利润回报率，也同样将建设环境开发视为“商品化的过程”。很明显，开发商是短期目标，迎合市场需求（偏好与口味），追求利润最大化，虽然也关心开发项目的功能和外观（形象对房地产具有促销作用，见Rowley，1998），但首先考虑经济成本和利益问题，重视建设环境的交换价值大于其使用价值。和开发商一样，投资商、建筑商都只考虑利润和短期目标，而其他诸如开发项目与周边环境关系等城市设计问题则不是其考虑范畴^[49]。开发商在满足了市场使用者和投资者的需求之后，仍可能排斥大多数社会公众的需求。如当前城市环境中的“极端形式”建筑、“封闭社区”（gated community）和“完全内向的开发项目”（inward－focused development）虽满足了某种市场群体，但对公共价值领域没有丝毫贡献（Carmona，2003）。这可以被理解为完全由市场驱动下开发活动不可避免的结果，也因此城市设计干预具有必要性。

然而，城市设计的实施必须经由资本形态通过开发活动转变为建设环境物质形态，城市设计实践的过程与结果都深刻体现出资本需求的烙印，从编制到实施各个环节受到市场资本行动者的影响。开发商对城市设计运作的影响，在本质上是透过营造具有利益倾向的环境意象来实现空间生产的利润最大化。在开发商看来，城市设计往往是作为获取空间利润的营销工具。

（2）建筑师

建筑师行为的主要动机也是追寻商业利润最大化，他们的目标是典型的“长期性”和“经济性”（Carmona，2003）。建筑师的目标是尽量使客户满意，符合委托任务书要求，同时尽力追求设计创新（追求个人满足感和设计声誉），考虑建筑功能与外观，但一般较少考虑对周边环境的影响^[50]。开发商基于市场需求和个人趣味提出对“空间创造”的基本构想（设计任务书），但建筑师仍有相当大的实践空间和能动性，对项目的具体形态提出个性化设计方案，尤其是在美学方面。因此，建筑师是城市开发活动中物质形态的重要塑造者。对于建设环境的城市设计质量，建筑师的创作具有“双刃剑”作用，既能创作出融于城市／街区整体环境的杰作，也能产生具有“破坏性”影响的作品^[51]。

建筑设计过程是将城市设计予以落实的重要环节，城市设计的实施质量有赖于建筑师的创造水平和个体素养。高质量的城市设计地区是单体设计质量高而且又很好照顾到整体的协调，建筑既节制又不失个体风采，城市设计对建筑师的确提出很高的要求。建筑师基于自身“美学表达”的利益和代表业主开发商的利益，介入到城市设计实践过程，与管理者进行密切的互动。建筑师的职业性美学主张（这是其获得市场认可的个体利益化表现）与城市设计管理常常会形成一定的紧张关系。建筑师的行动也因此深刻影响了城市设计的实施结果。

2）间接促动者的角色和行为动机

（1）地方政府^[52]

现代社会政府代表社会的公共权威，行使公共权力，对社会资源（包括土地和空间资源）作出权威性的分配。公共性、普遍性、强制性是政府行为区别于市场行为的基本特征（姚凯，2003）。政府行为在理论上只能指向“维护集体和公共利益”，而且政府对市场（开发）行为进行公共干预的正当性是基于“市场失灵需要政府解决”这一理论假设。城市开发中的市场失灵表现之一，就是开发活动个体行为所导致的城市整体环境质量低劣和公共价值匮乏。因此，政府干预在维护高质量建设环境方面扮演了最重要的角色。城市设计控制亦成为政府的城市规划管理体系中一个重要层面。

西方发达国家地方政府通常不直接干预私人部门行动者的市场开发活动，一般是通过制定公共政策和规制框架（regulatory framework）来为私人集团投资决策设置所谓的“决策环境”（decision environment），政府通过影响开发者的动机和获得批准的可能性，来使得某些开发行为“更可行”（Carmona，2003）。西方政府运用主动引导的方式来约束私人开发行为（即开发决策前的规则设置，而不是开发决策后的被动管理）。政府积极利用城市设计公共政策、导则，尽可能创造信息明确的投资环境。同时，政府也采取某些积极行动来促进地方的建设环境开发，如对地方“旗舰项目”（flagship project）的公共投资或对某项开发进行财政补贴，对某地区（area）进行环境整治［成为“地方营销”（place marketing）策略］，对地方基础设施进行公共投资。这些政府投资行为都会增加地方的确定性因素并有助于增强私人开发者的信心，可为后续的市场开发行为预设一个开发标准，从而提升地区开发项目的品质与城市设计质量^[53]。

中国城市问题之特殊性在于，城市地方政府作为土地所有权的唯一代表，其行为动机与城市开发建设有密切的利益关系（如获得政治绩效和促进地方经济增长），地方政府决策者往往成为积极推动和介入城市开发的行动者。一方面，政府成立所属企业进行市场开发活动；另一方面，地方政府积极吸引外资、民营资本进行固定资产的投资建设时，政府与私人部门合作，（在立项、供地、规划许可诸多方面）协助私人部门的房地产开发^[54]。因此，地方政府成为中国转型期城市开发进程中的关键行动者（key actor）之一，直接推动了建设环境的迅速改变。而政治决策者对城市形态的某种偏好可能在其推动开发过程中得以强调和实施，从而深刻影响了城市设计实践的过程和结果。

事实上，国内地方政府在建设环境形态演变过程中扮演了最为重要的结构性角色，政府的城市发展意图决定了城市设计编制的前提和目标，对城市设计的实施具有直接作用，从而成为影响城市设计实效最关键的行动者。

（2）公共管理部门

城市规划管理部门和其他有关职能行政管理部门（如交通、土地、环境等）对开发过程也有相当重要的影响。为了消除市场驱动下的个体开发项目的“片断化”城市形态固有缺陷，公共部门以公共权威来解决市场机制下开发的“集体行动”困境，通过制定、实施城市设计master plan^[55]、开发框架和城市设计准则来维护和创造建设环境公共价值领域。

公共部门不仅使用一系列法定权力设置开发案必须遵守的建设环境质量底限（threshold），而且引导、鼓励和推动更为理想的开发案设计，来获得高质量的公共价值领域。Kevin Linch（1976）指出公共部门的四个行动模式——评估、政策、设计和规定，而Rowley（1994）又增加了教育和参与、管理行动（转引自Carmona，2003）。

公共部门虽然不直接具体操作开发建设过程，但有法定权力控制开发项目的功能、强度、形态等设计要素，审查项目是否会对所处地区产生“不良外部性”的负面溢出影响（spillover effects）。规划管理部门通常就空间布局、项目外观与整体环境提出相关城市设计要求，但这通常是“协商”和“讨价还价”（bargaining）的范畴。规划管理部门通过对开发者的开发申请进行考量和审批^[56]，目的是获取“规划收益”（planning gains）（如提供公共空间）。规划部门与开发商一般会就开发案进行多次讨论和磋商，规划部门设定的开发控制条件中就包含城市设计控制要素^[57]。因此，公共部门作为干预市场开发行为的行动者，对城市开发者的决策和最终建设环境形成有重要影响作用^[58]。

（3）市民

社会公众（general public）或地方社区（Local communities）成员作为城市空间的日常使用者，是对城市开发结果（建设环境）的直接或间接使用体验的“消费者”。Carmona（2003）指出，开发结果只要能被看得见，就会自然成为公共价值领域的一部分。而社区公众对建设环境是进行“整体”消费，跨越了私人物业的产权界限，他们关心每个开发项目对社区整体环境是否会有贡献或损害，建筑外观是否会融于地方文脉（环境）中，这是公众对建设环境“公共利益”的关切（Carmona，2003）。在西方国家，社区与公众虽然也是作为开发过程及结果的（被动）接受者，但仍可对开发过程产生积极影响，公众通过公众参与的法律手段和舆论监督手段来影响政治决策和公共部门的行政行为。例如反对某项开发案、参与某项开发案的决议，或者加入某个利益集团和组织来影响开发。公众可通过法定的民主过程，间接影响开发过程的公共部门行动。而当前国内的公众或社区还不能在城市开发中真正成为有效制衡地方政府和开发商的关键行动者之一，民主制度改革还有待进一步推动。因此，从编制到实施，市民参与城市设计实践的社会基础相当薄弱，还难以真正有效地影响城市设计实践的过程与结果。

综上所述，开发商（与投资商一起作为开发资本）、建筑师作为城市开发过程中最重要的直接促动者，是直接影响城市建设环境形塑过程和结果的主要行动者，亦成为公共部门城市设计管理、控制的主要行为主体。地方政府和规划管理部门作为干预开发过程的最重要的间接促动者，也显著影响了建设环境的形塑过程和结果。市民在中西方不同社会环境下对开发过程则有不同程度的影响。

建设环境开发过程中的主要社会行动者（利益主体）有各自不同的利益需求和行为动机，因而形成不同的行为模式（表3．2）。这些开发行动者对开发项目及其建设环境有完全不同甚至矛盾冲突的利益考量，对于城市设计的认知也存有相当的差异^[59]。他们之间的结构性社会关系和社会互动的结果，最终形塑了建设环境及其公共价值领域，也因此深刻影响了城市设计实际作用的发挥。

表3．2　开发过程主要行动者（利益主体）和行为动机

资料来源：改写于M．Carmona（2002；2003）

注：表中的开发主要指市场资本运作下的商业化房地产开发（commercial property）。由于中国社会制度是土地所有权国有，地方政府仅代表了土地所有者（landowners）这一角色。