城市设计者的行动

3．2．2　城市设计者的行动

城市设计实践的“组织编制”、“实施执行”和“运作维护”，在市场经济条件下，都贯穿于城市开发过程，即城市设计实践过程和开发过程是相互对应与相嵌的^[31]。事实上，前述实践过程的“阶段论”仅是国内学术界的（历时性）分法，西方学术界则更强调城市设计与开发过程的紧密关系（Carmona，2003；Madanipour，1996）。

M．Carmona（2003）探讨了西方城市设计管理者在不同开发阶段的具体行为，包括：

（1）在开发之前阶段，城市设计管理者预测开发的有利和不利因素；发现并提升对开发有利的因素；准备规划政策框架，提供“开发远景”（vision）；预备开发框架（development framework）和开发准则（development code）；为地区（area）的开发预备总体规划（master plan），为某一基地（site）的开发预备开发纲要（brief）；引导和吸引适合于基地的开发项目；影响开发商对于基地设计的草案。

（2）在开发方案可行性研究阶段，城市设计管理者与开发商协商；提供建议；评价设计方案；对规划申请进行决策和许可。

（3）在项目开发实施阶段，城市设计管理者要确保开发质量，对开发管理进行影响。西方城市设计管理者在项目开发前，预先对整个地区（area）的发展前景进行开发研究并预备规划政策、开发框架，为以后各基地（地块）项目的开发控制提供总体的城市设计依据。此种城市设计研究和政策准备是基于整个地区整体利益的通盘考虑，无论对空间形态、经济发展潜力或交通、环境的评估、规划都是以维护城市／地区的整体和公共利益为目标，以便对地块开发项目作指引和设立规则。这一阶段的城市设计研究和政策性框架／纲要的制定，既是技术专业者的工作内容，又属于城市设计管理的实践范畴对城市设计编制进行组织、控制、评价决策，因此编制与管理紧密融合^[32]。这种预先的城市设计成果既可作为管理的政策依据，也能帮助开发者认识特定城市地段的开发潜力，从而引导投资、促成开发，使开发者对城市设计决策取得共识，而主动地遵循城市设计要求，既形成宽松的合作氛围，又避免信息不对称造成的个体投资决策的失误与浪费（金广君，1998）。此种面向开发管理的城市设计框架的预先决策、制定，是市场经济下西方政府对市场干预理念的鲜明体现，为市场个体的开发决策提供了稳定的“决策环境”。

在开发商、建筑师形成提案进行规划许可的申请阶段，西方的城市设计管理者帮助、引导和建议开发方案的互动程序与内容，以便尽快与开发商、建筑师产生一个符合城市设计要求的良性方案。这项城市设计管理工作在国内尤其欠缺。这项工作是从“城市设计管理”向“城市设计服务”的行政理念转变的表现，同时对管理者的素质和技术水平提出更高要求。显然，规划许可阶段是开发过程相关利益的矛盾集中暴露和博弈、竞争的过程。因为开发商与建筑师的提案主要是“考虑项目基地如何经济价值最大化的结果”，往往忽略与周边地块的相邻利益关系、对城市整体环境利益的影响；这一阶段在西方也是市民、社区群体可能参与、主张自身正当空间权益的合法时机，而国内明显欠缺；同时，国内地方政府基于“政府利益”，积极参与开发过程，对项目开发的规划许可给予常见的政治干预。这些复杂因素无疑既是对城市设计管理者综合、协调、斡旋能力的智慧考验，更是对管理者“如何面对各种利益进行选择和价值判断”的伦理拷问。

对于在项目开发实施阶段的中间监管和实施后的维护管理，国内的城市设计管理更加欠缺。尽管对项目开发的规划许可“理论上”已确定了空间环境的利益分配结局，但实施中仍有种种不确定因素，导致实施结果与规划许可内容有相当出入^[33]；而建设环境形成后，持续精心维护是保证建设环境品质的必要环节，这一点在中国城市设计运作中最为薄弱。城市设计管理者要确保开发质量，不仅要重视规划许可，也要对规划的“批后管理”予以贯彻落实，才能最终完整实现建设环境的整体和公共利益。

透过对建设环境整个开发过程的干预，城市设计管理者综合运用各种城市设计实施工具（公共政策、指引、纲要、总体规划等），来激励或强制开发者“在更大的空间环境范围内考虑他们的开发项目，应跨越地块边界，对地方的场所形成贡献，而不只是考虑项目地块本身”^[34]。的确，只有通过政府公共部门进行城市设计干预，方能确保建设环境公共物品的持续供给和生产，此乃城市设计公共干预的必要性所在；城市设计管理者作为公权力行使者，在开发过程中，其行为是否符合并唯一指向公众在城市建设环境中的整体与公共利益，此乃城市设计者干预行为的正当性所在。城市设计实践者依凭对建设环境开发进行公共干预的“必要性”与“正当性”，在编制、实施和维护管理各个阶段，与开发过程主要行动者进行社会互动，以法定公权力影响和改变行动者的开发决策，使建设环境的开发结果朝着理想的环境目标不断接近。

在实际运作中，城市设计实践作为公共部门的行政行为，首先必须反映政府的城市发展政治决策；其次是控制和引导市场开发行为，使之契合政府的空间塑造目标；而体现社会公众对建设环境的集体消费需求，则是这一实践“维护建设环境的整体与公共利益”的“正当性”基础。但市场经济条件下这三个实践目标并非是没有分歧的（根源是利益主体的分化与多元化），为城市设计者的实际行动造成困惑。同时，城市设计（专业、管理）者本身又有多少“合法资源”可以支配，来有效影响和约束开发者，获得公众的支持，并说服政治决策者，又是城市设计者行动的实际困境^[35]。

城市设计实践在建设环境形塑过程中的基本角色，是公共部门在“建设环境塑造动力机制”中为实现“公共环境物品持续供给”构建的一种制度性安排活动，也是对开发过程利益主体进行干预和导控的一种“利益协调与整合机制”。开发过程主要行动者之间的结构性关系与互动作用最终决定了建设环境的形塑过程与结果，而在此互动作用关系中，公共部门的动机与行为模式则构成了城市设计实践的真实角色。