公共管理理论

第一节　公共管理理论

一、水产品质量安全属于公共产品

公共产品是指既不可能也没有必要对其消费加以排他限制的产品，或者说，公共产品是同时具有非排他性与非竞争性的产品。萨缪尔森认为，公共产品是这样的物品，即每个个人消费这种物品不会导致别人对这种物品的消费的减少。公共产品在一般情况下具有这样一种性质，即在对该种公共产品的总支出不变的情况下，某人对该公共产品消费的增加并不会使他人的消费以同量减少。公共产品的属性一般可以归纳为以下三种。

一是效用的不可分割性。公共产品是向整个国家、地区或社会提供的，具有共同受益或者联合消费的特点。公共产品的效用为整个国家、地区或社会的成员所共享，而不能将其分割为若干部分分别归属于某些个人或组织享用；或者，不能按照谁付款谁受益的原则，限定只有为之付款的个人或组织享用。

二是消费的非竞争性。任何个人或组织对公共产品的享用，不排斥、妨碍其他人或组织同时享用，也不会因此而减少其他人或组织享用该种公共产品的数量和质量。这就是说，增加一个消费者不会减少任何消费者对公共产品的消费量；或者说，增加一个消费者，其边际成本为零。公共产品的非竞争性是指不止一个消费者能够同时从既定的供给中获益。

三是受益的非排他性。在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或组织排除在公共产品的受益范围之外。拒绝付款的个人和组织同样会从公共产品的供给中受益，因为任何人不能用拒绝付款的办法将其所不喜欢的公共产品排除在其享用品范围之外。简单地说，非排他性就是指消费者不能够排除其他消费者的使用，甚至不能够排除自己对公共产品的消费，无论是选择付费还是免费“搭便车”。

按照公共产品是否同时具有以上三种属性来划分公共产品，水产品质量安全无疑同时具有上述三种属性。因此，一个国家或地区的水产品质量安全与国防安全一样，同属于全国性公共产品。在贸易全球化的今天，水产品质量安全有时候甚至可以认为是一种全球性的公共产品。

二、水产品质量安全作为公共产品的供给

公共产品的供给可以理解为，在一定时期内公共产品的生产者和提供者在一定的“价格（包括税收或行政事业性收费）”下愿意而且能够生产供人们享用的该种产品的数量。最优的资源配置要求是由政府来提供公共产品。如图1－1所示，纵轴表示公共部门的产出，横轴表示私人部门的产出，社会生产可能性曲线RR与社会无差异曲线S3相切与A点，决定了部门间最优的资源配置。该切点不仅反映出部门间最优的资源配置效率，而且从投入—产出和生产成本角度来看，还反映出最优的技术效率。配置效率是指社会愿意消费的那些物品是由符合消费者偏好的部门来提供的。技术效率是指在现有的技术条件下提供这些经济物品所使用的生产性资源组合的成本是最低的。在切点A，私人产品和公共产品的边际转换率等于社会对这些物品消费的边际替代率，这代表着社会消费这些物品时将获得最大的福利。

图1－1　部门之间资源配置图

在社会经济资源既定的情况下，无论从自身利益来看，还是从两大部门的资源配置来看，由政府来提供公共产品都是经济的而且是必要的。关于政府的职能，从古典自由主义的政府“守夜人”角色，到凯恩斯主义的政府全面干预，再到新自由主义经济学的适度干预，各种理论研究尽管对政府职能范围的界定不同，对于公共产品的提供主体而言，虽然公共产品的供给机制也是多中心的，但各种理论均一致认为政府应该是公共产品供给的绝对主体。

公共产品的非排他性决定了不可能阻止不付费者对公共产品的消费，对公共产品的供给不付任何费用的人同支付费用的人往往一样能够等效地享有公共产品带来的益处；非竞争性决定了一个人或组织对公共产品的消费不会影响到其他人或组织从对该公共产品的消费中获得的效用，即增加额外一个人消费该公共产品不会引起产品成本的任何增加。由于消费公共产品收益的外在化，任何个人消费公共产品都不能或者很难排除其他人消费此种产品，同时个人消费公共产品获得的效用也很难衡量，这最终导致出现了追求个人利益最大化的消费者在享受公共产品带来的效用时却不付费的现象，即“搭便车”现象，甚至最终引发“公地悲剧”。市场机制是按照私人边际成本等于私人边际收益的原则来安排生产并确定产品价格的。由于“搭便车”行为的存在，使得私人或企业很难有效地提供公共产品，这就是在提供公共产品上的“市场失灵”。据此，萨缪尔森认为市场制度的这一缺陷只能由政府来替代。

不论是从公共产品的特点和属性的角度，还是从历史发展过程中的生产力水平的角度来看，政府提供公共产品的这种制度选择的目的，其实都是为了满足社会需求和公共安全的要求，也就是保障、服务和改善民生。为了更好地分析政府与市场对公共产品的供求关系，我们来假设一个只有两个用户的世界（或市场），分别是用户x和用户y。他们都面临着消费同一件公共产品G。如图1－2所示。假设条件如下：①用户x和y对于消费同一件公共产品G的评价是不同的，但是出于经济理性人的私利，他们都意图在消费公共产品G的过程中，试图取得自己最大化的利益；②用户x和y之间的沟通协商是无任何成本的；③他们可以用不变的边际成本MC获得公共产品G，所以本次交易中不存在任何生产者剩余。

用D_x和D_y分别表示用户x和用户y对于消费公共产品G的需求曲线，如果将用户x和y对于公共产品G的需求相加就会得到总的需求曲线D_x＋y。曲线MC表示公共产品G的供给曲线，其对应的价格为P₀。在此价格上，用户x愿意购买公共产品G的数量为G_x，abP₀的面积就是x的消费者剩余。用户y则不愿意实施自己的购买意愿。但是由于x对于公共产品G的消费和购买具有溢出效应，y即使不付费也会得到因x愿意购买公共产品Q而溢出的效用，表现为efG_xO的面积。而最优的购买数量则应为G^＊>。所以，对于公共产品G的消费，用户x和y都不会显示其真实的偏好，出于经济理性人的私利，消费者往往会选择“搭便车”。

图1－2　公共产品的供求分析

因此，对于公共产品来说，相比提供产品服务所花费的成本，任何人得到的效用都是相对较小的，也就是说，私人通过市场来购买或生产供给公共产品不具有经济性。对水产品质量安全而言，在市场机制内部除了生产者出于经济和道德上的考虑实施自律外，其他无关的企业和消费者个人都不存在主动提供水产品质量安全的动机。政府对公共食品安全的供给责任是市场机制失灵的必然要求。政府在公共产品的供给中应居于主体地位，发挥不可替代的作用。应该说，政府在供给公共产品的责任到位与否以及供给效率尤为重要，其对于人们从公共产品供给中所享受到的福利具有极其重要的作用。这也是我国出台《食品安全法》过程中确定政府应该在保障食品质量安全中负总责的理论基础。

三、政府在水产品质量安全供给中的责任

对于政府各公共部门的任务和作用，理查德·A·马斯格罗夫（Richard A．Musgrave，1959）对公共部门进行了系统分析后认为，政府可以分为三个部门：资源配置部门、再分配部门、稳定部门。公共管理基本上是通过政府所掌握的手段和资源，进行资源配置和公共管制。公共行政部门与私营部门的区别在于：政府有责任和义务致力于增进社会的公共利益。从道德、常识的角度来看，公共行政的服务目的较私营部门的目的更加崇高。即使社会大众对于公共利益的具体内容偶尔会有争议，但是政府部门作为公共管理者的职责所在，公共行政部门承担包括食品安全在内的公共产品供给的责任确是毋庸置疑的。因此，当政府部门的行为未能符合或者响应公共利益的要求时，便可能受到部门利益或个人私利被置于其公共利益之上的批评。公共行政和公共管理面临的核心问题就是要确保公共行政管理者能够代表并且及时准确地回应民众的公共利益。总体上说，政府及其各个部门的职责是通过适当的管制措施来确保生产加工企业或其他组织、个人不会损害社会的公共利益。这也是政府及其部门在公共产品供给尤其是在食品安全供给上的根本职责所在。

公共管理理论认为，对待“外部性（externalities）”的差异，是区分政府公共部门与私营部门在公共利益问题上不同行为动机的根本标志。马歇尔（Marshall，1890）在《经济学原理》中创造性地提出了“内部经济”和“外部经济”的概念，这是外部性（Externality）这一概念的雏形。后来，其嫡传弟子庇古（Pigou A．C．）在其专著《福利经济学》中对马歇尔经济学概念予以全面接受并补充发展，增加了“内在不经济性”和“外在不经济性”等内容。从经济学的角度来看，一个经济主体（生产者或消费者）在自己的活动中对旁观者的福利产生了一种有利影响或不利影响，这种有利影响带来的利益（或者说收益）或不利影响造成的损失（或者说成本），都不是生产者或消费者本人所获得或承担的，是一种经济力量对另一种经济力量“非市场性”的附带影响。在商品生产中存在着社会成本与私人成本的不一致，这两种成本的差就构成了外部性。庇古主张通过恰当的政府干预来解决外部性的内在化问题。认为外部性不能够通过市场机制来自动消除和减弱，而需要市场以外的力量予以纠正和弥补。提出应当为此设立税收调节杠杆，即增收庇古税。经济活动的外部性具有两面性，即外部经济性和外部不经济性，也称为外部正效应和外部负效应。萨缪尔森对外部性的定义则是：当生产或消费对其他人产生附带的成本或效益时，外部性的经济效果便产生了；也就是说，成本或收益附加于他人身上，而产生这种影响的人并没有因此而付出代价或得到相应的报酬；更为确切地说，外部性的经济效果是一个经济主体的行为对另一个经济主体享受的福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币收付或市场交易中反映出来。根据影响结果的好坏，外部性分为正外部性和负外部性。例如，环境污染和水产品中的药物残留即属于典型的负外部性。污染并不是交易过程中买卖双方所能预期或加以计算的，也不是双方所期许的结果，但是其成本却往往会最终由社会民众整体来负担。

在美国经济发展初期（相当于发展中国家阶段），传统上私营企业和部门尚未意识到避免制造有害的外部性是其道德方面和其他法律方面的义务。例如，环境的破坏通常被看做生产的负外部性带来的由整个社会来负担的一种成本。为了解决这些问题，当时的美国政府逐步采取行动，对有害污染以及其他危害公共食品安全和环境的行为进行政府管制。在当代公共行政和公共管理的实践中，一旦出现有害于公共利益的行为，社会或民众就会要求政府及其部门对此做出必要的反应。即使是由某个政府机构或部门制造的问题，公众也会要求政府授权另外一个政府部门与其斗争或进行管制。因为公众已经认识到对有害的行为及其副产品的管制理应由政府承担责任。而且，人们进一步要求公共管理者（通常都是政府或政府授权部门）对公共利益的承担应该遍及社会的各个层面。

作为发展中国家，与发达国家相比，我国在保障食品质量安全的综合经济实力、技术手段、食品安全标准、法律保障、管理体系等方面还存在着差距。在水产品质量安全管理中，政府各部门之间也存在着管理上的越位或缺位、职能交叉并存的问题，影响了水产品质量安全管理的效能。2007年，以《食品安全法》颁布为标志，我国政府最终确认在食品安全和产品质量中“各级政府负总责”的根本原则，从而以立法的形式确立了政府及其部门在保障公共食品安全中的主体责任。