欧盟凝聚政策下的地区发展情况

政府以地区经济发展和居民福利为工作中心,实施一系列政策措施,大力推进北极地区的社会发展和扶贫工作。其中第一项措施是鼓励北极居民与外界建立商业伙伴关系,分享利益,开发自然资源(现代渔业、矿石与石油的勘探与开采)。第二项措施是将居民的自给型生产活动与政府开展的就业、福利工作结合起来。第三项措施是帮助渔村等当地社区与外界建立商业关系网。第四项措施是制定和执行发展政策,为工人提供技能培训和工作岗位。本章所涉及的是在欧盟区域政策下,瑞典与芬兰北极地区的发展情况。本章第三个案例的研究对象便是这些地区的政策实施情况。

与芬兰和瑞典北极地区有关的欧盟凝聚政策包含两部分内容:欧盟地区发展政策和欧盟劳动力市场政策。在北极地区该政策的执行模式与欧盟其他地区类似。但从一开始就要注意一点,欧盟区域政策中的扶贫工作针对相对贫困而不是绝对贫困,因此政策的目标是减小收入差距;而中国的扶贫政策针对绝对贫困和相对贫困,因此有两个相应的政策目标——消灭绝对贫困和减小收入差距。

欧盟区域政策扶贫措施通过以下步骤进行实施:首先,关于投资与培训的总体方针由欧盟的主要决策机构制定(部长理事会和欧洲议会),反映欧盟的长期政策目标,尤其在减贫和促进就业方面。然后再由欧盟的27个成员国根据总体方针制定适合各自国情的发展计划。该计划将为制定地区与城市发展规划奠定基础,并由各地区和城市分别执行。中国扶贫政策执行的步骤与欧盟相似,因为中国政策执行机构的级别与欧盟大体对应:中国国家政府对应欧盟,省对应欧盟成员国,中国的县、市对应欧盟的地区。但是中国的政策在执行方面更加深入基层,目的是促进农村发展,而欧盟的农村政策则完全不同(以下将会讨论)。

欧盟区域凝聚政策的诸多方面与中国高原地区有相关性,可为中国政策制定提供可贵的参考。本章的讨论重点不是少数民族聚居地区的社会经济问题,而是扶贫政策制定与执行的相关问题。下面几段讨论的问题有:第一,欧盟如何在中央政策框架下(与中国情况相似)制定符合各地区经济社会发展情况的区域政策。第二,欧盟如何实施农村发展计划,及保障成功实施的重要因素。

中国和欧盟都力求确保在清晰的国家政策框架内执行扶贫和增加就业政策,使扶贫措施与国家和省制定的其他政策结合起来,其优势是各项政策措施可以互相支持,更好地利用资金,保证政策的有效性。中国高原地区的扶贫政策与欧盟区域政策在环境敏感性和生态需求方面具有极大的相似性。现在碳中和计划已列入生态需求(欧盟在生态环境方面的政策将在本章第九部分中继续讨论)。中国与欧盟政策的第二个相似性在于,都强调教育和培训对于进一步减少贫困和增加就业的基础性作用。

因此总体政策方针的制定具有非常重要的意义。欧盟的政策决策者制定总体方针时充分考虑了多方面因素,着力促进以下发展:

·建设区域基础设施包括住房、学校、职业培训学校,甚至包括改善地区面貌、吸引外资。

·通过教育和技能培训提高所有劳动力的素质(包括妇女、老人、学校毕业生、失业者和残疾人)。经验表明,影响外来投资的因素不单单是劳动力成本,还包括劳动力的技能和素质。

·增强现有经济领域与企业的竞争力,继续发挥他们对于可持续发展的支撑作用。这可能会涉及提供商业设施(例如商业咨询、孵化机构、资金等)。这些对于私营领域不具备吸引力的设施对于发展却至关重要。

·发挥地区的社会经济优势。保护与发展地区的多种文化也会带来众多商机(例如农业和自然景观旅游业)。

·推广并应用研究成果,鼓励当地企业发扬创新精神。

中国高原地区总体方针政策的内容在本章最后一部分(即结论部分)进行讨论,并将提出多种政策建议。

与中国不同的是,欧盟有关扶贫与增加就业的政策不涉及农村整体规划。但是,早在1991年,欧盟就已经实施了一部分欧盟农村发展政策,为推进农村的可持续扶贫工作提供资金、联合融资,促进农村社会经济发展,解决环境问题。该政策的实施为决策者提供了检验创新政策解决农村新老问题有效性的机会。虽然农村生产总值仅占欧盟生产总值的一小部分,但却是欧盟的重要组成部分,因为它是农业中心,拥有超过欧盟一半的人口数量。这部分农村发展政策不通过行政区划来界定各村庄的参与范围。相反,比较注重诸如小规模、地区的社会凝聚力,同样的传统和当地人身份等因素。这种政策指导思想来源于欧盟扶贫政策的总体方针。总体方针主要包括内在发展潜力;不完全依靠农业,发展产业多样性;根据具体情况制定激励措施,增强竞争优势。政府下拨给这部分农村发展政策的资金数额并不大(2000年到2006年的七年间投资21亿欧元用于863个当地行动组的工作),但是却产生了极大效益。欧盟在这方面的经验与中国高原地区的政策演变有很大的关联性。

欧盟农村发展政策鼓励基层群众和组织参与决策过程。能力建设和提供培训是保证政策成功的关键措施。在政策实施过程中,与当地人建立伙伴关系。政策执行主体的成员必须有一半以上来自个人和私营组织,公共领域的参与人员不得超过50%。这种具有伙伴关系的政策主体称为当地行动组,其任务包括使用SWOT分析模式分析当地社会经济状况,根据分析结果制定长期的社会经济发展规划及各村发展蓝图;然后为该项计划申请、分配并管理资金;鼓励当地行动组与其他地区的行动组建立伙伴关系,并分享成果与实践经验;并鼓励与本国甚至其他国家的行动小组开展合作项目。

当地行动组选定的优先计划必须符合农村发展政策的总方针。2000年到2006年期间,当地行动组的工作重点是促进内在发展,其中56%的行动组致力于增强企业竞争力,另外,24%的行动组以提高本地区居民生活质量为工作目标。按照以前的分类体系,行动组项目主要是开发、利用自然和文化资源(36%的项目)或增加自有产品的产值(20%的项目)。其他项目则以更好地利用知识和新技术为目标。

以下实例充分展示村庄多种具体措施及其在欧盟发展政策框架下的执行情况:

·撒丁岛的三个村庄由于村民大批外迁,农业劳动力严重不足;传统文化的逐渐消失导致身份迷失。针对这些情况,当地人采取了大力开拓本土产品市场的方法(主要是乳酪,还有蜂蜜、橄榄油和酒)。

·德国的两个村庄和澳大利亚的一个村庄为了建立公司、增加就业,合作筹集资金,大力发展旅游业。

·靠近北极的一个芬兰村庄充分发挥教堂的声学优势,组织了一系列音乐会,最终形成了年度音乐节,吸引了大批游客。

·瑞典的一个村庄为了克服人口数量减少带来的负面影响,大力发展本地服务业,进行基础设施建设,建立各类产业。其中包括由八个家庭经营的草莓农场,一个新的加油站,由三个家庭管理的新酒店,节电计划等。

·加纳利群岛中的一个小岛远离西班牙和其他岛屿,大部分工作岗位由公共服务部门提供,当地人建立了一个网络门户,以促进当地旅游业发展。

经验表明,在农村和城市地区发展中,有些政策因素的确起到了决定性作用。对于政策执行主体来说,以下几个方面至关重要:具有明确、远大的目标;掌握正确的工作方法,拥有强有力的技术支持,对项目开展遇到的问题有充分的认识,能够定期检测,不断改善;与其他村庄和城镇分享经验;尽可能利用机会,组织参观,积极寻找解决问题的方法;必须认真学习各级政府的政策,充分认识这些政策的基础性作用;最后,必须认识到社会经济问题可能需要复杂的解决办法,外界的帮助和建议能起到关键作用。