玉树藏族自治州辖玉树、杂多、称多、治多、囊谦、曲麻莱等6县,共45个乡镇,有18个居民委员会和258个行政村。2009年全州总人口33.2万人,其中农牧民29.97万人,占90.3%。[28]6县中,玉树、杂多、治多、囊谦4县为国家扶贫开发工作重点县,称多县和曲麻莱县为省级扶贫开发工作重点县。国家相关区域发展战略、惠农强农政策和《玉树地震灾后恢复重建总体规划》为玉树藏族自治州大扶贫提供了支撑。
(一)国家相关区域发展战略对玉树州大扶贫格局的支撑
从宏观发展的角度看,国家支持西部大开发和藏区发展的战略为包括玉树州在内的整个青藏高原地区扶贫开发和全面发展作支撑。
1.西部大开发战略
西部大开发的范围主要包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西12个省(自治区、直辖市),总面积约占全国国土总面积的71.4%,2000年末总人口占全国的27.4%,国内生产总值占全国的18.6%。[29]1999年11月,中央经济工作会提出要启动实施西部地区大开发战略。2000年10月,中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》将实施西部大开发作为宏观层面一项重要战略任务,正式拉开西部开发的序幕。2010年10月,中共十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确强调,“坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置,给予特殊政策支持,发挥资源优势和生态安全屏障作用,加强基础设施建设和生态环境保护,大力发展科技教育,支持特色优势产业发展。加大支持西藏、新疆和其他民族地区发展力度,扶持人口较少民族发展。”
西部大开发战略实施后的十年,中央财政对西部地区的各类财政转移支付累计达2万亿元,国债、预算内建设资金和部门建设资金累计达1万亿元以上。与此同时,国家出台系列支持西部大开发的政策,西部各省区也制定了吸引资金、技术、人才、设备等生产要素的优惠政策。1998—2008年,西部地区国内生产总值从14647亿元增加到58257亿元,年均增长9.64%,高出全国平均水平约2个百分点,是新中国成立以来增长最快的十年。同一时期,西部地区农民年人均纯收入由1662元提高到3525元,增长1.12倍;城镇居民年人均可支配收入由5431元提高到14281元,增长1.63倍。2004—2008年间,西部地区农民年人均纯收入年均增长率达为11.92%,超过东部地区2.8个百分点。2001—2008年,西部地区贫困人口(按低收入线统计)从5535.3万减少到2648.8万,贫困发生率从19.8%下降到9.3%,比全国同期快4.5个百分点。[30]
2.支持藏区发展战略
改革开放以来,中共中央、国务院专门召开了五次西藏工作座谈会。1980年4月,第一次西藏工作座谈会召开。会议主要目的是贯彻十一届三中全会精神,确立西藏在新时期的中心任务和奋斗目标。1984年3月召开的第二次西藏工作座谈会确定了“土地归户使用,自主经营,长期不变”和“牲畜归户、私有私养、自主经营、长期不变”等基本政策,为西藏农村经济社会发展提供了支撑。1994年7月召开的第三次西藏工作座谈会在分析西藏特殊困难和有利条件的基础上,确定了新时期西藏工作的指导方针和加快西藏经济发展的基本思路,提出财政税收、金融、投资融资、价格补贴、外贸、社会保障、企业改革、农牧业等8个方面优惠政策。会后,中央各部委和内地省市按照“分片负责、对口支援、定期轮换”方式展开对西藏的支援。2001年6月召开的第四次西藏工作座谈会确定50条优惠政策,涉及财政补贴、税收、电站投资、乡镇基层政权基础设施建设投资、扶贫、草场承包、农牧民医疗卫生、企业改革、农牧区中小学生“三包”、干部职工工资等方面,有力推进了新世纪西藏经济社会诸领域发展。[31]
2010年1月,中共中央、国务院召开第五次西藏工作会议召开,对整个藏区的发展和长治久安做出了战略部署。会议确定继续加大对西藏的特殊支持,相关优惠政策和扶持措施涵盖投资、财政税收、金融、生态建设、改善农牧民生产生活条件、社会事业、基层组织建设、工资待遇、对口支援等方面。该次会议还决定加大对四川、云南、甘肃、青海等四省藏区经济社会发展的支持力度,把民生改善、社会事业发展、生态环境保护、基础设施建设作为主攻方向,着力加强基础设施建设,保护高原生态环境,改善农牧民生产生活条件,提高农牧业发展水平,培育优势特色产业,发展各级各类教育,提高医疗卫生服务能力,加强社会保障体系建设,推进社会主义先进文化建设,确保四省藏区到2020年实现全面建设小康社会目标。这次会议标志着包含四省藏区在内的整个青藏高原地区的整体发展进入一个新阶段。[32]
(二)国家惠农强农政策对玉树州大扶贫格局的支撑
新世纪以来,特别是十六大以来,国家增加中央财政转移支付,推出了取消农业税、退牧还草、退耕还林、粮食直补、教育“两免一补”、“新农合”、“新农保”等系列惠农强农政策,形成了大支农格局,为全国“三农”问题的解决或缓解提供了支撑。对于玉树这样农牧民占总人口绝大多数的集中连片特殊困难地区来说,国家惠农强农政策扶持作用尤为突出。
2005年,《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》经国务院批准实施,规划总投资75亿元。按照该规划,三江源自然保护区主要建设内容包括生态环境建设、农牧民生产生活设施建设、生态保护支持项目等三个方面。生态环境建设涉及退牧还草、已垦草原还草、退耕还林、生态恶化土地治理、森林草原防火、草地鼠害治理、水土保持保护、设施与能力建设等具体项目。农牧民生产生活设施建设涉及生态移民工程、小城镇建设、草地保护配套工程、人畜饮水工程等具体项目。生态保护支撑项目涉及人工增雨工程、生态监测、科技支撑等具体项目。[33]三江源自然保护区生态保护和建设实践将惠农强农政策与区域性扶持政策整合在一起,为玉树州大扶贫起到了特别的支持作用。
(三)《玉树地震灾后恢复重建总体规划》与大扶贫格局的推进
《玉树地震灾后恢复重建总体规划》“是统筹和制订恢复重建各专项规划的依据,灾区各级政府、国务院有关部门、各参建单位在恢复重建实施中都要自觉遵守并执行本规划,维护规划的严肃性”,“灾区省级人民政府要根据本规划及各专项规划制定恢复重建年度实施方案”。[34]《规划》阐述了各级政府、政府各级部门、援助单位、援建单位的职责和任务,为整合不同部门资源,形成合力,共同完成恢复重建任务,全面推进灾区扶贫开发与长期可持续发展提供了依据和平台,以法规形式有力支撑了大扶贫格局。
玉树地震灾后恢复重建规划区的国土空间划分为生态保护区、适度重建区和综合发展区(表1)。综合发展区主要指乡镇驻地,面积仅占规划区1.6%,人口占49.3%,在恢复重建及今后发展中将积极科学发展农牧产品加工、生态旅游、文化等特色产业,继续承担吸纳生态保护区转移人口的任务,因此是恢复重建的核心地带。这奠定了人口向城镇聚集的空间格局,奠定了通过非农化、城镇化道路推进扶贫开发的地理基础,符合地震灾区扶贫开发形势。
表1 玉树地震灾区国土空间重建分区情况
资料来源:《玉树地震灾后恢复重建总体规划》,2010年。
玉树地震灾后恢复重建内容可概括为住房、基础设施、公共服务和人文关怀设施、生态环境、特色产业等五大类。各类项目设计理念先进、技术标准高、资金支持力度大。即使是住房维修重建,受灾居民原则上也不负担国家统一规定的基本部分的重建成本。这意味着灾后恢复重建基本结束后,不仅灾区生产生活设施将大幅改善,硬件设施提升一个很大的台阶,而且灾区城乡居民不会因为贷款借债建房陷入沉重债务负担——这种负担正是汉川地震灾后恢复重建基本结束后制约当地农户脱贫增收的一个普遍问题。
玉树地震灾后恢复重建支持措施除320亿元巨额资金外,还包括税收、金融、土地方面优惠政策和援助援建政策。随着这些支持措施的落实,不仅灾区基础设施和投资环境将提升到新水平,生产经营成本也将明显降低,特色产业发展空间增大,就业和投资机会增加。这将有助于灾区城乡居民在恢复重建期间和期后不断增加收入。
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