中国农村扶贫开发实践中的大扶贫格局及其变化

贫困问题是多种原因造成的,其解决需要大视野,需要“大扶贫观”。在笔者看来,所谓“大扶贫观”,是指综合市场视角和公共治理视角看待贫困问题和减贫工作。市场视角关注的是,以市场机制为基础的经济增长和初次分配对贫困问题和减贫事业的影响。公共治理视角关注的是,以政府力量和公民社会为基础的权利与机会安排、公共财政支出、社会慈善支出对贫困问题和减贫事业的影响。当然,市场机制和公共治理相互影响、交织在一起,两种视角的区分是相对的。

根据“大扶贫观”,中国农村扶贫开发呈现出由益贫性宏观发展进程扶贫、行业扶贫、专项扶贫和社会扶贫共同构成的大扶贫格局。宏观发展是指国家总体性经济社会发展战略指引下的经济增长和社会发展实践,是市场力量和公共治理力量综合作用的结果。它直接关系到经济增长方式与速度、财富分配方式、贫困人口权利和机会,是影响减贫的基础性力量。宏观发展进程是否有利于穷人,贫困人口从宏观发展战略中受益,对减贫事业具有根本性影响,也是扶贫开发工作须搞清楚的基本问题。行业扶贫是指教育、医疗卫生、水利、交通、农业等行业主管部门在制定相关政策和提供公共服务时将“三农”问题摆在优先位置,将贫困人口摆在优先位置,制定实施有利于贫困人口和减贫事业的行业政策,属于公共治理范畴。专项扶贫主要是指由各级扶贫部门具体推进,专门针对贫困地区和贫困人口,以财政扶贫资金为支撑,设计、选择、组织实施的专门扶贫项目(如整村推进项目、扶贫移民项目等)。社会扶贫是指非政府组织、企事业单位和公民个人等社会力量所开展的扶贫开发工作和项目,也属于公共治理范畴。在中国,狭义“扶贫”主要是指专项扶贫,有时也包含社会扶贫。“大扶贫观”则将以上四方面内容都纳入视野,并认为把握好这些内容,就把握住了扶贫开发的基本格局和走势。在大扶贫格局中,专项扶贫是一支探索性、协调性、整合性力量,主要发挥三方面具体作用:一是示范创新,贫困问题需要综合治理,当某一方面问题成为扶贫工作重点时,扶贫部门通过试点、试验等多种形式,探索出行之有效的综合治理方案,加以示范和宣传,为各行业部门承担本行业在该项扶贫工作中的具体任务提供参考和借鉴。二是整合聚力,即整合政府各部门、企事业单位、非政府组织、国际社会等各方力量和资源,协同推进扶贫开发实践。三是拾遗补缺,即在各部门均不管,行业扶贫政策均覆盖不到的一些领域发挥作用。^[26]

前已述及,改革开放至20世纪90年代初期,中国经济持续快速增长,且这种增长主要建立在劳动密集型产业基础上(先是农业后是出口导向型加工制造业)。其结果是,不仅蛋糕做大了,而且普通劳动者特别是农民在初次分配中处于比较有利的局面。这是过去三十余年农村减贫事业取得举世瞩目成就的根本原因。同一时期,中国政府实施有计划、有组织、大规模开发式扶贫,鼓励和引导社会力量参与扶贫开发。这种公共治理力量在农村减贫进程中也发挥了重要作用。20世纪90年代中期以后,中国经济依然快速增长,但初次分配出现不利于普通劳动者特别是贫困人口的趋势,且这种趋势至今尚未得到根本扭转。在这种情况下,人均国民生产总值较快增长,但贫困人口收入增长缓慢,贫富差距拉大,经济增长和市场机制的扶贫功能减弱。2002年中国共产党第十六次全国代表大会提出全面建设小康社会奋斗目标。此后,党和国家逐步提出并明确要贯彻落实科学发展观,将解决城乡差距、贫富差距问题摆在了更加重要的位置,相继出台了系列惠农强农政策,权利与机会安排、公共财政支出、社会慈善支出等方面呈现出向农村、向落后地区倾斜的主导价值取向,宏观社会政策、行业扶贫、专项扶贫和社会扶贫力度加大,形成了推进大扶贫格局的合力。^[27]不过,由于市场机制的扶贫功能弱化,并且市场机制具有诱导和激励公共财政投资项目与其相配合的特性,大扶贫格局具有不稳定性,仍面临很大的挑战。这是深入思考玉树藏族自治州扶贫开发工作的大背景。