实行参与式扶贫

实行参与式扶贫

【概述】

参与式扶贫是20世纪80年代世界银行等国际组织逐步探索发展起来的一种全新的扶贫模式，它是通过农民参与扶贫项目的决策、实施和监督的过程，提高贫困农户自我发展、自主脱贫的能力，从根本上解决贫困问题。参与式扶贫是“相信群众，依靠群众”、“从群众中来，到群众中去”的工作方法在扶贫工作中的运用，是对传统自上而下的扶贫方式的有益创新，其特征可以归纳如下：

1.强调农民的主体性。扶贫的主体定位与扶贫活动的有效性之间存在必然的联系。参与式扶贫将扶贫对象定位为扶贫主体，以贫困者的基本需求为出发点，直接让贫困者参与到他们自己的经济发展和管理当中，包括参与扶贫项目的设计和选择，成立以农民为主体的项目实施小组与管理小组，参与项目的实施、管理和验收工作，并最终从项目中获得收益，充分调动了农民的积极性和创造性。

2.赋权给农民。参与式扶贫过程就是赋权给农民的过程。尽管农民自身在文化素质和科学技术方面还有待加强，但他们有强烈的发展愿望，并积累了丰富的生产经验，他们有权利表达自己的愿望，有权利并能够通过自身的努力实现发展。因此，参与式扶贫主张把知情权、发言权、分析权和决策权交给农民，政府和其他机构则是农民脱贫过程中的协助者。农民有权选择扶贫项目，有权选举自己信赖的小组代表自己行使项目管理权和监督权，有权对重大决策发表自己的看法，并且有权从扶贫活动中获得好处。

3.注重农民的能力建设。参与式扶贫重在参与，目的在于培养农民自我发展、自我管理和自我服务能力。农民所参与的每一个环节和内容都是与农民自身的发展密切相关的，涉及项目的实施、资金的管理、科学技术的推广以及教育设施的完善等等。农民在参与自我扶贫的过程中，自然就锻炼了农民的一系列能力，包括发展项目的能力、管理资金的能力、适应市场的能力、与其他农民的协调能力和自我组织能力等等，日积月累，农民综合能力水平显著提高。

4.政府和外界对农民的扶持。作为参与式扶贫的主体，一方面由于受自身素质和能力水平有限的影响;另一方面由于农民组织化程度不高，力量分散，农民在参与式扶贫的过程中会遇到各种困难，需要外界的扶持。在参与式扶贫过程中，政府为农民提供适当的培训和技术服务，帮助农民从中获得相关信息和发展思路;整合教育、电信等各方资源，实行对口扶持;帮助农民成立自己的经济合作组织，提高其在生产和市场中的组织化程度，这种有力的外界扶持机制是提高农民发展能力的外在动力。

【参与式扶贫的工作平台】

“参与式”扶贫方法，是指通过政府投入一定数量的扶贫资金，以贫困村为平台，为贫困农户创造表达意愿的机会，赋予贫困农户知情权和监督权，并激发他们的参与意愿，发动贫困群众参与扶贫项目的决策、实施和监督过程，从而提高贫困农户自主脱贫、自我发展的能力，从根本上解决贫困问题。参与式扶贫以能力建设为根本，以制定和实施村级扶贫规划为载体，最大限度地调动村民的积极性，强化村级班子，不断研究、探索并形成村级议事、决策和干事的长效机制，使扶贫开发步入良性循环的发展轨道。

【参与式村级扶贫规划的目标内容】

第一，调动群众参与扶贫开发的积极性，使其能力得到提高，在扶贫开发中的主体作用得到充分发挥。

第二，强化村“两委”班子，使其在扶贫开发中的领导核心作用和带领群众脱贫致富的本领得到明显增强，确保村级扶贫规划顺利实施，扶贫开发目标圆满实现。

第三，在实施参与式村级扶贫规划过程中不断研究和探索，逐步建立了一整套村级议事、决策和干事的长效机制，村级组织和扶持对象形成了自我积累、自我发展的能力，步入良性发展和可持续发展轨道。

【江西参与式扶贫的实践】

自2002年以来，江西省扶贫开发工作在实践中不断创新扶贫开发机制，开始建立以贫困群众为中心的扶贫政策体系。

1.确立以贫困群众为中心的扶贫战略的政策指导思想。传统的扶贫方式是一种政府主导为主的单向行为。在这一行为过程中，扶贫项目的筛选、论证、确定和实施都由政府扶贫部门来主导，扶贫的受众即贫困群众处于一种被动的、不知情的状态，对他们来说，扶贫是政府的事情，是政府的意愿，而与他们的切身利益无关。也就是说，在传统的扶贫方式下，贫困农户的参与意愿远没得到唤起和表达，政府也不能确切知道农户心里的真实想法和愿望，其缺陷主要有目标瞄向失准、群众参与的积极性没有得到充分调动、扶贫项目的可持续性不强、容易产生扶贫资金的中间渗漏等等。同时，政府部门主导扶贫项目，往往过于追求经济效益(投入产出比)，对贫困群众是否能从中真正受益关注不够，极易陷入扶贫的“效率陷阱”。针对存在的这些问题，江西省扶贫开发工作在决策和部署工作时，始终坚持让贫困群众满意、经得起历史检验两条原则。在实际工作中，努力从以下四个方面完善扶贫政策体系：一是在确定扶贫战略时，始终围绕贫困群众的需求。把加强贫困群众的自我积累、自我发展能力建设作为根本。在部署新阶段扶贫开发工作中，把推行群众参与作为扶贫开发方式的重大改革，强调坚持开发式扶贫，最根本的是对扶贫对象的能力开发。二是把制订和实施参与式村级扶贫规划作为整合各种扶贫资源，赋权于贫困群众，落实扶贫开发工作任务的平台。通过以村为基本单位制订切合贫困地区实际，符合市场经济要求的村级扶贫开发规划，进一步整合各种扶贫资源，动员和组织贫困群众积极参与扶贫开发。三是捆绑使用各项扶贫资金，把扶贫项目的决策权交给农民。把政府的扶贫投入与各级部门、单位定点扶贫的投入捆绑起来，统一纳入贫困村“整村推进”规划，以制订和实施规划为载体，由贫困群众提出扶贫项目，参与实施和监督扶贫项目，把资金的使用权力交给贫困群众。四是把贫困群众的反馈作为检验和调整扶贫政策体系的主要依据。

2.以贫困群众为中心的扶贫政策体系的主要内容。以贫困群众为中心的扶贫政策体系主要有两个方面的内容：一是动员和组织贫困群众直接参与扶贫开发，并在这个过程中不断提高自身的素质，增强可持续发展能力;二是在扶贫开发工作中实施“阳光操作”，让贫困群众充分了解和掌握扶贫政策，自主进行决策。其政策核心内容是赋权于贫困群众，以此充分激发贫困群众在改变贫困落后面貌过程中的内生动力。在“整村推进”工作中，动员和组织贫困群众参与决策、实施和监督扶贫项目。实施“参与式”扶贫的出发点是建立一种公众参与扶贫行政过程的机制，使公众能介入扶贫项目的决策、实施、监督过程，提高扶贫行为的可持续性，使扶贫行为的目标瞄向更为准确，贫困群众参与扶贫开发的积极性和主动性更高，扶贫资金的中间渗漏更少。其主要做法是：第一步，让贫困群众掌握参与式扶贫的政策。第二步，让贫困群众参与扶贫开发规划制订。由部分村民委员会干部和有一定文化程度，作风正派的村民、贫困户代表参加规划小组，规划小组主要承担村级扶贫规划的编制工作。第三步，让贫困群众了解贫困现状及致贫原因。在规划小组的组织和召集下，对村级基本情况进行“参与式农村调查”(PRA－Participatory Rural Appraisal)，掌握当地的自然地理状况、经济发展程度、人口和资源情况、社会状况和教育、卫生等方面的情况，为规划的制订提供依据。同时通过召开村民代表大会或村民大会将农户进行分类。第四步，让贫困群众思考并提出发展思路。召开村民大会或村民代表大会，广泛征求群众意见，结合全乡、全县产业发展总体规划和布局，提出有较完善的服务体系、市场前景好、适合自身发展并能最大限度地覆盖贫困户和低收入户的产业，形成村级规划的发展思路。根据这个发展思路，再次征求农户的意见，并在有关专业技术人员的帮助与指导下对扶贫开发项目进行综合分析、评估和筛选，形成本村开发项目规划。对基础设施建设项目的选择和确认，由村民小组组织全体村民采用民主投票的方式推荐，在当地县乡有关部门和专家、技术人员的帮助下，进行可行性论证，提出预选项目，经村民大会或村民代表大会讨论确定。第五步，让贫困群众参与扶贫开发规划的实施。村级扶贫规划制订后，必须由村民大会或村民代表大会审议通过，并报上级扶贫部门批准后付诸实施。规划经批准后，贫困村的整个扶贫工作以村级扶贫规划为平台，整合资源、整村推进。上级部门与村级组织都无权调整规划的内容，如果要对规划进行调整，必须按原规划制订的程序，经村民讨论后报上级扶贫部门批准。为防止规划实施中出现问题和随意调整规划内容的情况发生，每个贫困村都成立了规划监督小组，由村民和贫困户代表参加监督。

【参与式扶贫的成效】

1.增强了贫困群众改变家乡面貌和脱贫致富的责任感与义务感。扶贫开发整个过程都要广泛、深入地发动群众。通过召开村民大会或村民代表大会、村干部上门征求意见、张榜公布农户分类和扶贫开发项目情况、张贴宣传标语等形式，有效地调动了贫困群众的积极性，增强了他们改变家乡落后面貌的责任感与义务感，激发了他们参与扶贫开发、改变贫困落后面貌、进而实现脱贫致富的热情。

2.贫困地区群众和村级组织议事、决策、干事的能力得到明显增强，逐步形成了脱贫致富的长效机制。在参与式扶贫开发过程中召开的各种形式的村民会议，健全了村民自治组织的决策机制，贫困群众通过对项目的讨论和反思，学到了许多新的理念，逐渐养成了独立的观点，成为一个自觉的理性的个体。贫困群众在参与扶贫项目的实施过程中，能学习许多劳动技能，脱贫致富的能力不断提高。

3.贫困地区发展思路更切实可行。通过综合分析贫困的现状，经村民和贫困户的充分讨论，明确了要重点发展的项目和存在的困难，选择了一批符合本地实际的扶贫项目，并逐个进行了可行性论证，做到长计划、短安排，保证了扶贫开发工作的连续性。

4.贫困群众的自我发展能力不断提升。通过参与式扶贫，贫困群众开阔了视野，增强了自信，增长了才干。

(龚亮保)