外交战略及相关概念辨析

众所周知，随着时代的发展，对战略的研究早已突破军事领域，战略概念的使用日益广泛、多元。有人认为，所谓战略，就是任何行为主体通过调动、培育、组织、运用各种既有力量和潜在力量达成既定目标的一种行动计划。^[2]按照这个定义，小至个人，中至各种组织、团体，大至国家、国际组织，所有行为主体都有自己的战略。就国家层面而言，除传统的军事战略外，出现了国家战略、大战略、总体战略、全球战略、国际战略、对外战略、外交战略、安全战略、核战略、发展战略、崛起战略等众多的战略概念、战略层次。这些战略概念的出现体现了战略理论的发展，但由于人们对这些概念的内涵和外延迄今尚无统一的认识，由此带来了概念使用的混乱，这就要求我们对战略的定义和国家战略、外交战略、外交政策等相关概念，进行深入探讨，对其相互关系作出清楚的厘定。

一、中西方对外交战略及相关概念的理解差异

中西方对战略概念的理解不完全一致。在中国，毛泽东关于战略的定义最有影响。他认为：“战略问题是研究战争全局的规律性的东西。”^[3]“只要有战争，就有战争全局。世界可以是战争的一全局，一国可以是战争的一全局，一个独立的游击区、一个大的独立的作战方面，也可以是战争的全局，凡属带有要照顾各方面和各阶段的性质的，都是战争的全局。”^[4]在这里，“各方面”是从空间上讲的，可以理解为战争的空间全局，“各阶段”是从时间上讲的，可以理解为战争的时间全局。“研究带全局性的战争指导规律，是战略学的任务。研究带局部性的战争指导规律，是战役学和战术学的任务。”^[5]毛泽东这个关于战略的权威定义，对中国学界产生了重大影响。中国学者对战略的定义虽然不完全一致，但无一例外地都强调战略的全局性。1978年版《现代汉语词典》对战略所下的定义是：“战略，（1）指导战争全局的计划和策略。（2）有关战争全局的。（3）比喻决定全局的策略。”^[6]1980年版《辞海》对战略的定义是：“战略，（1）军事名词，对战争全局的筹划和指导。（2）泛指重大的、带全局性或决定全局的谋划。”^[7]2000年版《辞海》对战略的定义：“战略，指政党、国家作出的一定历史时期内具有全局性的谋划。”^[8]2007年版《大辞海》（军事卷）对战略的定义：“战略，（1）军事战略的简称，筹划和指导战争及非战争军事行动全局的方略。（2）泛指对社会政治、经济、文化、科技和外交等领域长远、全局、高层次重大问题的筹划和指导。如国家战略、经济发展战略、外交战略等。”^[9]

西方国家学者使用战略术语较为活跃，对战略概念的表述不完全一致。例如，《国际百科全书》（Encyclopedia International）把战略界定为“有计划地运用一个国家的武装力量来确保实现战争的目标”^[10]。《格罗里埃百科全书》（Grolier Academic Encyclopedia）认为，广义地讲，战略是通过对军事行动进行计划、协调和一般指导，来实现政治、军事的总体目标。^[11]还有人从目的与手段的关系或联系的角度提出战略定义。罗伯特·多尔夫（Robert H.Dorrf）认为：“简单地说，战略是目的、方法、手段之间的算计关系。目的是要实现的目标。手段是实现目标的可用资源。方法就是如何组织、利用资源来实现目标。目的、手段、方法，这三者之间是相互联系的。我们想追求什么目标？用什么手段实现目标？用什么方法实现目标？对战略来说，最重要的是选择合适、正确的目标。”^[12]美国学者约翰·加迪斯的名著《遏制战略：战后美国国家安全政策评析》就是在这个意义上展开论述的。他说：“我用战略一词，是颇为简单地指目的与手段、意图与能力、目标与资源联系起来的一个过程。”^[13]“战略是目的和手段之间经过算计的关系，然而这意味着同等地关注该项定义中的所有四个要素：算计和关系、目的和手段。如果不存在这同等的关注——如果算计变得比被算计的关系更重要，如果手段比目的吸引了更大的注意——那就与其说是有个糟糕的战略，不如说是根本没有战略。”^[14]另有人从对抗、竞争的角度理解战略。艾弗里·戈尔茨坦（Avery Goldstein）认为：“战略理论解释的是，在相互依赖的选择环境中，行为体是如何采用有力的措施来达到目标的。战略研究要区别清楚的是以下假定，各国并不仅仅为实现其目标而设计方案，而且必须是在预测其他国家的反应的背景下这样做。因为其他国家的反应可能阻碍也可能有利于一国的努力。”^[15]可见，在西方，更多的人把战略概念微观化，认为战略和计划、行动方案一样，或认为战略是为实现目标对手段和方法的算计、谋划。这与中国学者从宏观意义上理解战略概念是有明显差异的。

由于中外学者对战略概念内涵和外延的理解的差异，对战略概念的层次就有不同的划分。中国学界强调战略概念的全局性，而从国家层面看，不同的层次、领域有不同的全局，所以有不同层次、领域的战略，提出了富有中国特色的战略层次结构。有学者认为，对国家来说，要实现全体国民的整体利益与中心目标，固然需要有处理不同领域和不同问题的具体的战略，但最重要的是要有统筹各种战略行为的最高战略。这种战略所起的作用，一是构成整个国家中长期的行动框架，二是协调和指导各个方面的战略行动。就这种战略的属性而言，称之为国家战略比较适当。在国家战略的宏观规定之下，各个国家都有涉及不同领域和不同层次的比较具体的战略。如果说国家战略是这些战略的纲，那么这些战略则是国家战略的目。没有这些具体的战略，国家战略就是一句空话。反过来，如果没有国家战略的总纲，这些战略也不可能发挥恰如其分的作用。从行动方向来说，在国家战略指导下的战略，应包括对内战略和对外战略。从对外行为讲，对外战略既可以涉及一个较大地区，也可以指一个国家。从内容来讲，具体战略包括政治、经济、外交、军事等方面。^[16]

在西方国家，一些人认为，国家战略指为实现捍卫和推进国家利益的目标而协调运用国家力量的一切手段（军事或非军事的）的国家计划，通常与国家安全战略或大战略的概念混用。但也有的人认为这些概念是有区别的，国家安全战略或大战略是运用国家力量达成安全目标，国家战略是运用国家力量达成国家总体目标。例如，美国国防部参谋长联席会议颁发的全军通用的《军语词典》对国家战略下的定义：国家战略，是在平时和战时使用武装力量的同时，发展和使用国家的政治、经济和心理力量以实现国家目标的艺术和科学。^[17]英国学者利德尔·哈特认为，所谓“大战略”，或者称高级战略，其任务就在于调节和指导一个国家或几个国家的所有一切资源，以来达到战争的政治目的；而这个目的，正是由基本政策，即国家政策所决定的。^[18]美国学者约翰·柯林斯认为，国家战略是在平时和战时综合运用一个国家的各种力量以实现国家的利益和目标。按照这种战略，战略可分为应付国际和国内问题的全面政治战略、对外和对内的经济战略，以及国家军事战略，等等。大战略，即在各种情况下运用国家力量的一门艺术和科学，以便通过威胁、武力、间接压力、外交、诡计以及其他可以相当的手段，对敌方实施所需要的各种程度和各种样式的控制，以实现国家安全的利益和目标。军事战略和大战略有联系，但绝不是同义词。军事战略是以使用暴力或以暴力相威胁为基础的，力求通过武力来取得胜利。大战略如果运用成功的话，将减少使用暴力的必要性。同样重要的是，大战略所寻求的远不是战争的胜利，而是持久的和平。军事战略主要是将军们的事，而大战略则主要是政治家们的事。大战略支配着军事战略，而军事战略则是大战略的一个组成部分。^[19]美国学者江忆恩（Alastair Iain Johnston）强调，美国学术界一般将大战略定义为动员国家所有实力以实现国家目标的行为，这里的国家目标主要指的是反对外来干涉威胁的战略目标。^[20]因此，中国学者讲的国家战略或大战略的目标一般是广义的，包括国家安全和发展两个方面，而西方学者讲的国家战略或大战略的目标常常是狭义的，主要指国家安全目标。

关于战略和政策的关系，中国学者一般认为战略和政策这两个概念既相互联系，又有区别，认为战略是处于较高层次的范畴，政策是处于较低层次的概念。他们使用的概念有国际战略、对外战略、全球战略、世界战略、外交战略等，并不统一。虽然称谓不同，实际上大同小异。有学者认为：

主权国家的国际战略和外交政策同属于国家对外活动的谋略范畴，二者之间既有联系，又有区别。其联系表现在：二者都是以国家内占统治地位的阶级的意识形态和价值观为其理论基础和思想基础，都以对国内国际环境的认识为其依据，以实现国家利益为其目的，以国际社会为对象，以同国内政治的密切联系为特征。其区别表现在：首先，国际战略和外交政策的内容不同。国际战略是国家对较长时期的国际格局、对本国主要国际利益、国际目标、国际活动总路线的认识和谋划。外交政策是根据本国的国际战略、国家利益、一定时期的国际环境，确定实现国家对外目标的原则和方针。战略是对全局的分析和综合考虑，政策是行动方针和准则。其次，国际战略和外交政策的层次不同。国际战略是关于国家国际活动总的全局的认识和谋划，外交政策是国家处理国际问题和对外关系问题的基本原则和具体方针的规定。国际战略决定着外交政策，外交政策是实施国际战略的方针、原则，是国际战略的组成部分。^[21]

这是一种有代表性的看法。

一些西方学者将战略定义为目的与手段之间的算计关系，所以常常混用战略和政策这两个概念，不加以严格区分，也不使用中国学者常用的国际战略、外交战略、对外战略、世界战略、全球战略等术语。例如，《韦伯词典》（Webster’s Ninth New Collegiate Dictonary）对战略的解释是：“在战争与和平时期运用一个国家或一组国家的政治、经济、心理和军事力量为其所采取的政策提高最大支持的科学与艺术。”《牛津词典》（The New Oxford Dictonary of English）对战略的解释是：“为达到重大和全局目标而设计的行动计划或政策。”美国学者保罗·肯尼迪认为，真正的大战略现在像关注战争一样多地（或许甚至更多地）关注和平。大战略关乎的是目的与手段的平衡。大战略的症结在于政策，即在于国家领导人为了维持和增进国家长期（即在战时与平时的）最佳利益而将军事和非军事的所有要素集合在一起的能力。^[22]

二、本书对外交战略及相关概念的界定

本书认为，国家战略是筹划和指导国家安全与发展全局的总体方略，是一个国家战略体系的最高层次，国家根本利益的集中体现和制定外交战略的基本依据。由决策者依据其对国际国内环境的基本特征及发展趋势的认知和判断制定。^[23]外交战略，是国家在一定时期筹划和指导外交全局的方略，是国家战略的组成部分，由决策者依据其对国际国内环境的基本特征及发展趋势的认知和判断制定。外交政策，是国家在一定时期所制定的外交工作的基本行动准则，是国家政策的组成部分，由决策者依据其对国际环境、国内环境的基本特征及发展趋势的认知和判断制定。^[24]在本书中，外交战略和外交政策是在广义上使用的，从纵向看，它既可以指向全球、一个地区，也可以指向一个国家；从横向看，它包括安全、政治、经济、文化等方面。国家战略、外交战略和外交政策的相互关系是：国家战略是最高层次的战略，外交战略的制定与调整从属于、服务于国家战略，外交政策的制定与调整又从属于、服务于外交战略。

三、中国国家战略、外交战略和外交政策实践的特色

中国的国家战略、外交战略、外交政策主要体现在党的全国代表大会、全国人大的政府工作报告、主要领导人的讲话和文稿、党报党刊的重要文章等中。有学者认为，处在我国战略结构最重要地位的是我国的国家战略。迄今我国虽然没有正式发布国家战略，但它体现在我们党和国家制定的一系列总方针、总政策之中，如20世纪80年代邓小平同志提出的三大战略任务和社会主义建设时期党的基本路线，都是我国国家战略的重要内容。我国国家战略是对我国生存与发展战略全局的总体筹划，规定了我国最根本的国家利益，为维护国家安全、促进国家发展、实现中华民族复兴与腾飞的战略目标所应采取的总的战略方针、战略布局、战略步骤与战略途径等。^[25]

在中国的官方文件中，常见的称谓是外交路线、方针、政策或对外政策，外交战略一词并不常见。这当然不意味着不存在外交战略。路线，是国家、政党在一定时期内，为实现一定的政治目标而规定必须遵循的总方向和根本途径。方针，是国家、政党在一定时期内，依据路线的规定须达到的总目标和应遵循的指针。政策，是国家、政党为贯彻落实一定时期的路线、方针而制定的须遵循的基本行动准则。^[26]可见，路线、方针，类似于战略。有学者指出，新中国成立以来，中国还没有成文的、可以被称为国际战略的权威文件。在改革开放之前的中国对外政策声明中，连“国家利益”这个概念都不存在。但是这不等于说中国没有完整的国际战略。从新中国成立初期毛泽东提出的向苏联社会主义阵营“一边倒”的战略，到20世纪60年代同苏联进行意识形态论战时提出的革命路线，再到70年代的“三个世界”理论，都是阐述相当完整、逻辑相当严密的、具有最高权威的国际战略思想。1977年11月，以《人民日报》编辑部名义发表的文章《毛泽东同志关于三个世界划分的理论是对马克思列宁主义的伟大贡献》称，就“三个世界”理论逻辑的完整性而言，在那个历史时期达到了国际战略思想的顶峰。当然，改革开放之前的国内政策和整个国家发展方向，决定了当时国际战略所带有的时代烙印和局限性。^[27]

中国的外交战略和政策除了具有一般外交战略和政策的共性以外，还具有中国自己的特色：首先，战略在中国的外交决策中占有十分重要的地位。因为决策层在分析国际形势和处理对外关系时，一般是从全局到局部、从普遍到特殊，强调统筹兼顾长远和当前两个目标、国际和国内两个大局，往往先从时代、格局、形势、国情等宏观特征入手，所以分析中国外交，不能不谈到战略问题。其次，它既是党的外交战略和政策，又是国家的外交战略和政策。中国外交的决策者是其执政党——中国共产党，具体地说是中共中央，中共中央政治局常委会是外交决策的最高机构，其中党和国家的最高领导人在外交决策中具有极其重要的地位和作用，参与和执行者包括中央党政军有关部门。^[28]再次，中国的外交战略和政策宣示具有较强的道义性。在理论上，一个国家外交战略和政策的真实意图、公开的宣示和采取的实际行动应是一致的，但实际上可能不一致。这就需要进行认真研究，不能简单地把公开宣示的外交战略和政策作为一个国家真正的外交战略和政策，还要结合其实际的战略行为、政策行为，分析其真实意图，判定其是否发生了变化。中国也是这样。

总而言之，目前国内外学界对国家战略、外交战略、外交政策等概念及其相互关系尚无一致看法。中国的外交战略理论和实践及学术研究富有自己的特色。