国际维和机制

五、国际维和机制

1948年以来，联合国采取了一系列维持和平行动，以缓和冲突局势，防止敌对行动重新发生。

维和行动是联合国最为成功的创新行动。它填补了宪章第六章关于调解条款和第七章关于强制条款之间的空白，即在和平解决争端不奏效，强制手段不可行的态势下，找到了一种控制冲突的独特方式。

联合国宪章并没有关于维和行动的具体规定，但就其法律基础而言，可以根据宪章第四十条，解释为在安理会提出建议，或采取强制行动前，为防止事态恶化，促进有关当事国遵行的一种“临时办法”，同时，它“并不妨碍关系当事国之权利、要求或立场”。实际上，此“临时办法”是授予安理会为防止情势恶化而采取行动的广泛权力。维和行动就是联合国在协调和解决国际争端的实践中，逐步形成和发展起来的一种特别措施，一项重要功能。根据联合国秘书长的定义，维和行动是由联合国建立的、在冲突地区帮助维持或恢复和平的、包括军事人员在内的、没有强制权力的一种行动，是一项集体安全行动。其费用由联合国承担。它可以是军事的、准军事的或非军事的行动。这是介于强制手段与外交手段之间的中间手段。但就其建立、管理、职权范围、经费开支或活动程序来分析，尚未构成一种严格的、具有明确规范的制度。它可能被用来实现各种不同的意图，尤其是易为利害相关的大国所利用。

安理会有权采取维和行动，特殊情况也可以经由联合国大会决议采取。从其任务和执行方式来看，维和行动大体可以分为两种形式：

1.军事观察团，由被当事国认为公正的会员国应秘书长的要求向联合国提供的非武装的各国军事观察员组成。军事观察员一般被派往已实现停火的地区，以监督停火和有关协议的实施。如有破坏停火的事件发生，应进行调查，并尽力加以改善。军事观察团应经由联合国秘书长，向安理会提出观察报告。

2.维和部队，由与冲突方无利益冲突的国家派出的军队组成，一般装备轻型防御性武器。其任务是阻止交战双方再度发生武装冲突，确保停火，恢复冲突地区的法律和秩序，以至重建，维和部队通常驻在冲突双方的“隔离区”内。

联合国维和行动还包括它派出安全部队——警察部队，以及选举、公民投票观察团等各项维持和平行动。

维和行动必须遵守的原则主要有：

1.中立的原则。维和行动的基本法律特征是中立、不干涉和非强制性。维和人员严守中立，客观公正，不得直接介入冲突，或偏袒一方反对另一方，更不能非法干涉所在国家内政。维和行动的有效性，完全基于当事各方自愿、善意的合作。

2.同意的原则。维和行动必须征得驻在国同意，通常还要征得直接有关的其他各方的同意。

3.自卫的原则。维和部队虽然配备武器，但只能在不得已时用作自卫，它一般不被授予法律强制执行的权力。从原则上说，它没有敌人，也没有战斗任务，异常克制是其行动有效的保证。但是，在2006年以色列入侵黎巴嫩后，重新组建的联合国驻黎巴嫩南部维和部队，“可以在自卫以外使用武力，确保联合国维和部队的行动区域不被用于从事任何形式的敌对活动。”

维和行动通常由安理会组织、实施、指挥，现在又出现了一种新形式的维和行动，即经由安理会授权，由单个国家或某些国家采取行动，指挥权也归其所有。

联合国维和行动经过初创时期（1948—1955）、活跃时期（1956—1978）、停滞时期（1979—1987）后，于1988年开始，重新进入活跃期，其数量、规模和承担的任务都是维和行动史上前所未有的，被称之为“第二代维和行动”。第二代维和行动表现出新的特点：

第一，许多冲突是国家内部的冲突，往往是宗教战争或种族战争，而且往往残暴异常。其特点是政府瘫痪、法制崩溃、匪盗横行、天下大乱。这就使国际干预“必须超越军事和人道主义任务的范围，必须包括促进民族和解和重建有效的政府”。这比只监督停火无疑要复杂得多、困难得多，而且代价昂贵得多。

第二，联合国不得不使用维和部队来保护人道主义救援行动。这增加了维和部队使用武力的可能性，但这只是“为有限和局部的目标而不是为了结束战争而使用武力”。

第三，大多数维和行动被赋予了政治性任务，不仅有军事安排，而且涉及大量民事问题。维和行动承担了多种职能：从遣散部队、销毁武器、实施扫雷方案，一直到遣返难民、设计和监督完成宪政、监督组织选举以及协调和支助经济复兴等等。这是前所未有的。

第四，这些多功能的维和行动突出了在实现和平之后，联合国能发挥更大作用以及应承担的更多责任。

此外，维和行动规模变大，覆盖面宽，已超出了传统的地区；维和人员剧增，人员构成结构发生很大变化，已突破了只由中小国家提供兵员的局面；预防性部署已被列入维和行动的范围；不断援引宪章第七章，维和与宪章强制性条款挂上了钩，使维持和平与以武力建立和平的界限含混不清；维和经费火箭般上升，成为联合国近年来最大支出，联合国已大有不堪负荷之虞，等等。

近年来，维和行动发展迅速，成效颇为显著。它有活力，也有问题，正面临着新的挑战：维和行动面临期望值过高的危险；应增加维和决策的透明度，尽量减少某些大国对一些维和项目的控制和操纵；维和行动的性质和目的是“维持”和平，而不是用武力建立和平；应坚持传统的、常规维和行动中那些行之有效的原则；维和的人力、物力资源紧缺、经费拮据^[6]。