国际传播秩序的控制机制

三、国际传播秩序的控制机制

秩序，相对于混乱无序来讲本身就是一种进步。形成秩序需要各种力的作用。国际社会是无政府的，在混乱之中，大国通过斗争与协调，形成了国际社会的规则，因此现实国际社会中的秩序是在强权主导下建立起来的。大国主导虽然是人们所不愿看到的，却是现实国际关系的真实反映。假使没有五大国参与，联合国也就不会有今天这样的权威性，各种国际法的制定与实施都会失去保障。大国通过协调，建立起国际秩序，这种秩序是保证大国利益的，同时也包含符合世界发展潮流的行为规则，以保持国际社会的稳定、有序。

（一）影响国际传播秩序的新趋势

近20年来，传媒企业的并购和新科技的发展给传播秩序的变革带来了新的机遇，但对许多发展中国家来说，挑战大于机遇。因为新的趋势进一步强化了原有的不平衡，加剧了发展中国家的边缘化地位。

1.新技术与全球化传播

在全球化传播中，新技术的发展起到了推波助澜的作用，它使得跨国传播行为变得更加容易，使外来传播更加难以控制。例如卫星电视技术的发展就加剧了国际电视传播格局的不平衡、不合理。卫星电视已经成为当今社会最经济有效的电视传播手段，它可以使信息超越国家、地区和民族的界限，打破一切自然阻隔，在全球范围内自由流动，而且比传统的传播手段更直接、更迅速、更方便，范围和影响也更大。20世纪90年代，卫星电视进入大发展时期，利用卫星传送系统向国外传播电视节目的热潮在全球兴起。一些西方国家凭借自己强大的实力，利用卫星电视对其他国家构成威胁和挑战，这进一步加剧了国际传播的不平衡、不合理的格局，加速了国际信息交流的单向流动。

目前的国际卫星电视广播是在没有任何国际性约束措施的前提下进行的，对于被卫星电视越境覆盖的国家而言，卫星电视事实上未经允许在本国领土上从事大众传播，从而构成了卫星电视对被覆盖国主权的侵犯。国家从维护主权、保护和发展本国的文化、价值观念、伦理道德和社会稳定出发，往往对越境的国际卫星电视节目依照本国法律进行限制和管理。如日本法律规定居民只能接收NHK和日本卫星广播公司的卫星直播节目，电视台不能转播境外电视。英国《新广播法案》也明确规定英国独立电视委员会对其管辖下的电视频道有权取消“不可接受”的外国卫星电视节目。目前全球上空有几百套卫星电视节目在被传送，其中绝大部分被少数西方发达国家控制和掌握。这些国际卫星电视广播对发展中国家的民族文化、价值观念、生活方式等多方面都会构成威胁，严重的会影响到这些国家的社会稳定。1993年2月印度发生巴布里寺庙之争，本国电视台没有报道，但BBC通过卫星播放了有关的消息，结果诱发了印度全国性的骚乱。如何管理和控制境外卫星电视节目的传播，对于广大发展中国家来说，是一个亟待解决的难题。

2.新媒体的出现

20世纪是国际传播兴起、发展的世纪，相继出现了广播、电视等覆盖范围广、超越时空的电子传媒。在20世纪末，更是出现了全球性的互动媒体—互联网（Internet），互联网的出现，对报纸、广播、电视等传统的大众传媒产生了强烈的冲击。互联网为普通大众提供了发言的机会，任何用户都可以发布自己的信息，都可以自由选择、分享互联网上丰富、广泛的信息，使传播权利在人类历史上第一次有可能得到真正的普及。

利用互联网发布信息，扩展了人们的视野，给人们提供了更加广阔的认识空间，同时也引发出一系列的新问题。有些人认为，新传播技术将为人类带来更民主、更多元的文化。但就在互联网迅速扩张之时，由跨国公司和市场逻辑所支配的权力关系不仅丝毫没有改变，而且进一步加剧了原已极不合理的世界政治、经济与文化传播秩序。网络信息不仅在形式上采取了英语的载体，而且在内容上也充斥了西方的各种话语，如消费主义的意识形态、人权至上的鼓吹。在目前多元文化的世界里，发达国家依靠强大的经济实力，向不发达国家输出其文化思想和生活方式，文化的多样性受到冲击，文化冲突也有不断加剧的趋势。经济和技术上的差异，在互联网领域造成新的信息和新闻垄断，加剧了国际传播界的不平等现象。

3.跨国媒体集团

垄断、兼并、集中，是西方新闻传播业的一个重要特征，这是私有制基础上传媒激烈竞争的结果。在美国、加拿大、英国、法国、德国等国，都有国际级的媒体集团，它们掌握控制这些国家的主要媒体，拥有巨大的资本和信息资源，并且跨国经营媒体，形成了跨国媒体集团。随着信息技术的发展和信息时代的到来，世界上各主要国家都在进行传媒市场政策的重建，以适应国际信息传播的发展需要。在国家的许可和支持下，出现了集电视、电影、音乐、互联网以及电信于一体的大型跨国媒体集团。

20世纪末期，传媒行业垄断的趋势不断加强。传媒集团从单纯的报业或广电业集团，转为各种大众传播媒介的综合性产业集团。而在世纪末的最后10年里，这种相对单一的传播业集团也开始消失，其他产业集团逐渐成为大众传播业集团的母公司。例如在美国，90年代中期限制大众传播垄断的法律松动，大兼并迅速开始，独立的NBC、CBS、ABC和大名鼎鼎的CNN都不能独存。时代—华纳公司兼并了CNN，成为美国、也是世界上最大的媒介产业集团。该集团2000年又与美国最大的互联网接入提供商美国在线（AOL）合并，创造了超级媒体巨舰。迪斯尼公司兼并了美国广播公司（ABC），成为美国乃至世界性的重量级媒介和娱乐业产业集团。

跨国媒体集团具有垄断全球“话语权”的巨大潜能。因为，以直接冲击人的视听感官为特征的电视、电影及音乐，虽然对大众而言主要是娱乐品、消费品，但它们同时也必然是文化传统、政治理念或价值观的载体；换言之，它们在娱乐大众的同时，也在向他们暗示着、诉说着关于民族国家、关于道德价值的种种观念或评价尺度。因此，发展中国家所面临的国际传播的挑战也越来越巨大。

（二）传播领域的国际法与基本原则

国际社会是无政府社会，这主要指没有政府作为最高权威出现，但这并不代表没有规则和秩序。国际社会各行为主体之间的矛盾与斗争推动了规则和秩序的发展，以便维护各自的既得利益，争取更大发展。随着国际政治关系的发展，借助新技术、新媒体和新主体迅速出现，国际传播秩序从无到有，逐渐走向成熟，各行为体在不断斗争中相互协调，形成了一定的规则与制约机制。

1.国际法

国际传播活动的组织实施者是国家、类似国家的政治实体和国际组织以及私营媒体集团，甚至也包括个人，在跨国传播中产生了一系列的关系，为了进行协调，由国家出面，制定了有关传播的原则、规则和规章制度，构成了相关的国际法。

国际传播是随着科技进步而发展起来的，从技术角度讲，所有国际传播活动都是以各主权国家所签署的协议为基础而展开的。例如广播电视，需要使用电磁波频谱资源，由此产生了一系列有关使用无线电频率的国际协定。1927年，华盛顿会议上通过签署了国际无线电电报协议及其管理规则，进行无线电频率分配；1932年，马德里国际会议上创立了国际电信联盟（ITU）；1947年，国际电信联盟成为联合国的一个特别机构。各国签署的国际协定为电子传播制定统一的技术标准，进行频率分配，但由于任何国家都有权利对国际会议所作出的决定采取保留态度，这使得国际协定缺乏效力，更使制裁显得无力。

在有关传播的国际法中，始终有强调尊重国家主权和推崇传播信息自由两种观点的争论。发展中国家坚持跨国传播必须以尊重国家主权为原则，认为国家根据主权原则有权拒绝政治上不可接受和文化上不相容的传播，自由传播信息只能在尊重国家主权的原则上进行，要征得接受国的事先同意。发达国家则坚持信息自由传播的原则，强调联合国在世界人权文件中所确认的人人有权跨越国界寻求、接受、传递信息的权利，认为“事先同意”限制了信息流通自由。

1948年12月10日，联合国大会一致通过了《世界人权宣言》，该宣言第19条规定，任何人都有“通过一切手段不受国界限制寻求、接受、传达信息及思想的自由”。1966年《公民权利和政治权利国际公约》第19条指出，“任何人都有不受干涉拥有意见的权利。任何人都有表达自由的权利”，这种权利包括“不受国界限制寻求、接受、传达一切种类的信息及思想的自由”^[13]。值得注意的是，这两部国际法规都强调“知情权”是一项普遍的基本权利，享有这种权利不分国界。以上国际法是被所有签署国一致认同的，具有普遍约束力，因此一些发达国家在跨国传播时常常援引这些有关人权的国际法。

但是发展中国家普遍认为，人权固然重要，却不可抛开主权孤立地谈人权。因为对于一个国家来说，拥有主权具有极其重要的意义，只有拥有主权，国家才能独立地、自主地制定其国际战略和外交政策，才能确立自身作为国际关系行为体的地位；才能作为国际法主体，独立参加国际法律关系，直接承担国际法上的义务和直接享受国际法上的权利。主权是国家的根本属性，是神圣不可侵犯的。第二次世界大战后，《联合国宪章》为世界上绝大多数国家所接受，成为公认的国际法基本准则。该宪章第2条规定了7项联合国会员国相互关系中应遵守的原则，第一项就是各会员国主权平等原则。

无论是发达国家还是发展中国家，坚持的都是国际法基本原则，这就造成了国际传播相关国际法规制定的两难处境。使得国际法基本原则在探索传播新秩序的实践中陷入二律背反，难以有突破性进展。

实际上，从各国的实践来看，无论是发展中国家还是发达国家，在本国面对外来传播的问题上，都是实行的主权优先原则。例如在欧洲，1989年西欧23个国家共同制定了《关于越境电视播放的欧洲协约》，同年欧共体理事会通过了《关于无国境电视播放的命令》。两者都规定，必须保证播送时间一半为欧洲制作的节目。美国则直接规定不允许外国人在美国拥有广播电视媒体，来自澳大利亚的传媒巨头默多克只是加入了美国国籍之后才能够放手收购电视台的。

虽然各国政府会出于维护国家主权的目的对传播自由进行种种限制，但在国际社会中，随着全球化的发展，信息自由流通还是大势所趋。在1992年第37号决议中，联合国特别政治委员会规定，在不干扰一国内部秩序的情况下，必须保障“信息自由”原则^[14]。

2.国际协调

所谓“国际协调”（international coordination），也叫“政策协调”（policy coordination），最早形成于世界经济领域，主要限于西方发达国家经济政策的相互配合方面，是在20世纪70至80年代才逐渐明确的一种指导思想。实行国际政策协调的主要目的是，进一步推广实际上由实力原则制定的国际规范，在所谓“集体安全”和国际发展等重大问题上建立至少是大国间、最好是国际社会范围的普遍共识，避免失控、混乱、无序甚至冲突的局面^[15]。

国际协调或政策协调延伸到传播领域，就是大国对信息自由流通的共识，以及对自由流通的相应技术角度上的规范，以防止出现混乱无序。协调的重要方式，是西方大国通过基本上由它们建立、领导或支配的国际组织和机构，整合、修正、统一、规范国际间的传播技术标准和传播行为。作为传播领域内由西方强国主导的协调框架，尤其是正式的、制度性的、组织化的协调框架，它们由许多“具有控制性的体制安排”构成。比较为人熟悉的，有国际电信联盟（INTUG）、世界知识产权组织（WIPO）、国际通信卫星组织（INTELSAT）等等。这些组织均有如下几个共同点：第一，成员广泛，遍布全球，如国际通信卫星组织有120多个成员国，世界知识产权组织有120多个成员国，国际电信联盟有170多个会员。没有人怀疑它们已把世界上绝大多数发达国家和发展中国家囊括其麾下；第二，其宗旨和使命主要是为了世界新闻与信息传播范围的协调、整合及有秩序的发展。

国际协调是由大国主导的。大国是多方面意义上的，既是政治经济大国，也是技术大国。他们既领导了国际技术标准的产生与规范，同时通过政治经济强权使信息流通规则按照自己的意志发展，形成传播强权。大国间通过国际组织协调各自的利益关系，以确保最大程度的利益，同时避免产生混乱、造成冲突，危及既得利益。国际间的电磁波频谱分配，通信卫星轨道分配等等均是如此，有限的资源被按照强权原则进行分配，强国多得，弱国少得或得不到。但是即使是很不公平，由于有了协调分配，在理论上就不会出现相同频率互相干扰的问题了，避免了无序。

强国虽然会经常按照自己的利益取舍国际规则，安排国际组织的议事日程和决议文本，但这种行为只能保持在一定限度内，对规则的违反或破坏也会受到其他国家的批评，这表明规则并没有失效。但当美国无法控制发展中国家以联合国为讲坛反对信息自由流通时，也会摆脱联合国的限制，竟然退出教科文组织。退出国际组织并不表明美国要退出国际协调，这实际上是一次胁迫，因为美国是教科文组织的财政支柱，美国的退出给教科文组织造成财政危机，美国想借此迫使其向美国倾斜。美国当然也不会放弃通过重要的国际组织来发挥作用，因此也多次酝酿重新加入教科文组织，只是由于国内政治斗争的原因没有成功。对于国际组织，大国一向是如不能为己所用，无法发挥主导作用时，最极端的做法，就是废弃它，而国际组织缺少了大国，也很难发挥更大的作用，这也是国际关系的现实一面。

（三）霸权与反霸权

国际关系基本上是列强主导的关系，国际规则主要由占支配地位的国家制定，这是国际社会的现实。作为国际秩序中的传播秩序，也是由大国主导，体现大国意志的，相关规则都是服务于大国利益。

国际规则由强国制定，这样的强国，是指在军事、政治、经济以及自然资源等等方面具有压倒别国优势的国家。权力资源将被大国转用于一切具体领域以获得同样的边际收益；如若取得了军事的、政治的霸权，也自然将取得或有助于取得经济和其他领域的霸权；总体的霸权自然带动各个方面的霸权；霸权既造成稳定，也带来繁荣，或者，既造成混乱，也带来衰败^[16]。国际传播的霸权国便是超级大国美国，传播的霸权是与政治经济霸权相辅相成而来的。

早在1941年9月，美国国务院对外关系总顾问委员会召开会议，专门研究战后美国对外文化关系的政策问题，并布置有关政策文件的起草工作。该委员会认为，一国的文化影响是同它的政治、经济、军事影响同步起落的。“由于战争，世界文化中心已经从欧洲转移到了美国”，因此，“战后的现实将要求美国在文化方面，如同在政治和经济方面那样，在全世界担负起领导责任”^[17]。这就是席勒所说的文化帝国主义（媒介帝国主义）。文化帝国主义实际就是传播霸权的另一面，因为文化是传播的内容，传播是文化的实现方式，二者是相互依存的。美国所追求的文化霸权也就是传播的控制。

美国的传播霸权并不是凭空树立起来的，它经过了上百年的积累，是随着美国国力增长而发展的。有了政府的指导思想，配合国家利益的要求，美国传媒的运作契合了资本主义世界体系的经济运行逻辑和意识形态的需要。在这里，美国媒体与国家具有利益一致性，国家服务于垄断资产阶级利益，而传媒也是受垄断资产阶级控制，媒体要实现自身价值，获取利益，因此当国内的发展空间饱和时，自然会伸展到世界各地，寻求最大利润。美国媒体的扩张把美国文化带到了全世界，使其他国家的受众通过消费其信息文化产品而被动接受美国的价值观，成为美国文化霸权的俘虏。这种文化上的侵略反过来又会巩固传播霸权，就与帝国主义时代政治上的、地理上的占领侵略会带来资源和市场是一个道理。

所有受到霸权威胁的国家都反对现存的霸主，但在一定时期内却无力改变现状，因为霸主具有压倒优势的强权，这种强权既可以带来稳定和繁荣，也会带来混乱和衰败。二战后资本主义经济的复苏和繁荣，就是因为有美国当领头人，为各国战后重建提供援助，领导建立了国际货币基金组织、关贸总协定等世界经济协调机构。虽然这一切都是为了美国的国家利益，但同时也使资本主义国家的经济能够稳定地发展。在传播领域也是如此，美国的霸权在横向纵向上全方位伸展，领导西方，垄断全球话语权。美国公司已在较大范围内控制了世界传播系统。就像19世纪末英国在鼎盛时期也坚持贸易自由流通那样，美国把信息自由流通作为公理推广，以此来冲开其他国家保护的壁垒，让全世界淹没在美国的信息海洋中。这种自由流通是美国所倡导的，最终也加强了发达国家的传播强权。

国际传播秩序是在霸权国家建立全球话语系统的过程中形成发展起来的，强权是秩序的推动力，而对强权的反抗则是新秩序发展的动力，传播秩序就是在传播强权的此消彼长中发展变化的。

有关传播旧秩序的争论是发展中国家对信息流通不平衡、不合理的反抗，在理论上表现为主权至上原则与人权优先原则这两种观念的对立。主权原则与人权原则都是得到世界各国认可的，二者不可偏废。在政治、经济旧秩序下，全球化所形成的市场环境不利于发展中国家，“世界市场太习惯于把自由引向商业自由，把公民权利引向消费者主权。”^[18]市场是世界传播信息流动的主要渠道，国际媒体在世界市场上进行资源配置、生产销售，但信息传播产品不仅具有商品属性，同时还有意识形态属性。因此以美国为首的西方国家所强调的信息自由流通对许多发展中国家的人民并不适用，当世界上还有三分之二的人看不上电视的时候，自由接受信息的权利对他们来说只是一种奢望。况且发达国家所主张的信息自由流通是扩展自己利益的自由流通，包含更多的是信息产品输出、文化入侵等意味，很少给发展中国家带来实际利益，这种片面强调受众权利的自由流通实际上损害了国家的主权，因此遭到了发展中国家的反对。然而发展中国家面对信息大量流入的自我保护举动又会很自然地强化国家机器，对信息流通进行限制，处理不当则会抑制公民的知晓权。

在实际运用当中，两种观点的任何一种被强调为绝对标准时，都会导致人们得出有害的结论。相互尊重主权作为国际关系的重要准则，在国际传播领域也同样适用。作为发达国家，尊重发展中国家的主权，理解发展中国家对维护主权的强烈愿望是各国和平共处、共同发展的前提条件，发达国家与发展中国家的合作可以提高发展中国家的传播能力以及传播普及率，以便这些发展中国家更好地融入国际传播体系；作为发展中国家，单纯靠限制信息流通来维护主权也不是解决问题的好办法，因为这样做也就是限制了公民的接受信息的自由，而这也是各国都认可的人权。一些非洲国家曾采取了限制新闻流动的做法，尤其是在发生动乱的时候，有关消息受到封锁，外界要过一段时间才逐渐知道真相，例如发生在卢旺达的种族屠杀，国际社会是在事后才了解，作出反应的。发展中国家政府出于政治目的对信息流通进行限制，这些成了发达国家攻击发展中国家限制人权的主要借口。而发展中国家这样做，实际上是自我与国际传播系统隔绝，这样只能越来越落后，在传播秩序的边缘越滑越远。所以新秩序的发展要建立在发达国家与发展中国家对传播理念的整合基础之上，尊重并理解对方，重视国际法基本原则，双方实现和谐共存。

在国际传播秩序中，提倡人权与主权原则并重只是解决了一个观念上的问题，对于发展中国家来说，如果不解决自身传播实力过弱的现状，争取新秩序的斗争几乎等于空谈。发展中国家在国际传播系统中之所以不被重视，其根本现实原因是发展中国家处于国际社会的边缘，在政治经济上影响不大。这是由于历史和现实的原因造成的，在历史上，西方国家较早地进入资本主义社会，推动了生产力的发展。而从地理大发现开始到帝国主义扩张时期，亚非拉广大地区还处于封建社会或者更早期的社会，生产发展缓慢，落后于西方国家。

虽然发展中国家整体处于传播秩序的边缘，在争取新秩序的过程中面临着重重阻力，但任何一种秩序都不是永恒不变的，国际传播秩序是在各国传播实力此消彼长中不断演进发展的。强者不会恒强，弱者也不会永远弱小。发展中国家只要推动经济发展，提高综合国力，随着实力的增强，传播力量自然会随之壮大，即便无法同发达国家相比，也不会一直让信息只进不出，韩国、新加坡等新兴工业国在国际传播秩序中地位不断提升就是最好的例证。

旧的传播秩序尽管不平衡、不合理，但作为发展中国家来说，必须正视现实，而不是游离在外。发展中国家只有首先融入其中，才能谋求发展。世界性的传播体系是全球化过程中的重要一环，这一体系是以跨国媒体集团和资本为主导的以电子传媒和国际互联网为特征的全球性系统。马克思在1848年《共产党宣言》中就预言了全球化的发展：“过去的那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。物质的生产是如此，精神的生产也是如此。各民族的精神产品成了公共的财产。民族的片面性和局限性日益成为不可能，于是由许多种民族的和地方的文学形成了一种世界的文学。”^[19]马克思所说的文学实际上就是泛指文化产品。全球化是历史发展的必然趋势，在世界上存在100多个不同国家的情况下，尊重和维护国家主权仍是公认的国际关系基本准则，因此在全球化的进程中多元化应是世界的主流，多元化也是广大发展中国家实现国家利益的必然要求。在国际传播秩序中，改变信息流通现状的唯一途径就是推动多元化发展。正如多极化是国际关系民主发展的方向一样，传播多元化可以推动国际传播秩序的合理化发展，这需要广大发展中国家的积极参与。要想改变现状必须首先参加进去。多元化代表了多种声音并存，而不仅仅是美国媒体或者是其他西方国家媒体的声音。以美国为首的西方国家尽管十分强大，但并不能做到一手遮天，发展中国家仍然可以在国际传播体系中找到自己的位置。

在旧秩序下，国际传播发展不平衡背后所存在的权力与支配关系，实质上是强权下的经济依附与文化依附，媒介帝国主义与资本主义体系之间具有内在同源性，当世界政治经济秩序仍然不公正、不合理时，国际传播秩序也一定不会公正的。多极化与全球化是世界发展的必然趋势，国际传播秩序的希望，也就在于全球化与多元化的发展之中。发展中国家只有不断提高综合国力，提高传播能力，融入国际传播体系之中，才能参与规则的制定，从而改善自己在国际传播秩序中所处的不利地位，在全球化、多元化的世界中占据一席之地。

【注释】

[1]张季良：《国际关系学概论》，世界知识出版社1989年版，第6页。

[2]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第254、255页。

[3]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第254、255页。

[4]李滨：《国际体系研究》，南京大学出版社2000年版，第9页。

[5]宋昭勋：《全球化下中国国际新闻传播对策思考》，天虎网（www.tyfo.com）。

[6]论文成稿于2001年，故数据选取时间比较早，为尊重原文，未作修改。文章中还有一些数据同此。——编者注。

[7][法]洛特非·马赫兹著：《世界传播概览》，师淑云等译，中国对外翻译出版公司1999年版，第182页。

[8]《任北方评说的南方》，《参考消息》2002年4月25日第6版。

[9]李景治：《当代世界经济与政治》，中国人民大学出版社1999年版，第263页。

[10]郭庆光：《传播学教程》，中国人民大学出版社1999年版，第244页。

[11]彭芸：《国际传播与科技》，台湾三民书局1992年版，第155页。

[12]郭庆光：《传播学教程》，中国人民大学出版社1999年版，第251页。

[13]王铁崖：《国际法》，法律出版社1995年版，第204页。

[14][德]英戈·冯·闵希：《国际法教程》，世界知识出版社1997年版，第371页。

[15]王逸舟：《霸权·秩序·规则》，载《美国研究》1995年第2期。

[16]王逸舟：《霸权·秩序·规则》，载《美国研究》1995年第2期。

[17]方立：《美国全球战略中的文化扩张与渗透》，转引自《前线》1999年第6期。

[18][法]阿芒·马特拉著：《世界传播与文化霸权——思想与战略的历史》，陈卫星译，中央编译出版社2001年版，第254页。

[19]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第255页。