国际金融机构和外国金融机构

第一章　概　论

第一节　美国金融体系

一、中央银行

美国的中央银行是根据《1913年联邦储备法》建立的联邦储备体系。它由五个部分组成:联邦储备委员会、联邦公开市场委员会、联邦储备银行、会员银行、其他四个顾问和咨询委员会。

(一)联邦储备委员会

它是联邦储备体系的最高决策机构，由7名理事组成。理事经总统任命，参议院批准，任期14年，工作期限是错开的，每两年更换一位成员。14年任期期满卸任后的理事不能重新获得任命。总统有权在7名理事中任命委员会的主席和副主席，正、副主席的任期都是4年，但与总统的任期错开。这种设计限制了国会或总统对联邦储备政策的影响。但美联储过去和现在都不曾宣称，他们在货币事务方面拥有独立性，可以背离政府的整体经济政策(马丁·梅耶，2002)。联邦储备委员会独立于政府，经费靠自己的证券交易和服务收费获得。委员会具有制定货币政策和金融监管的双重职能，前者具体包括制定存款准备金、股票法定准备金、再贴现率等货币政策，后者包括监管储备银行和会员银行的行为，以及管理金融控股公司、在美国的外国银行和美国银行在海外的业务等。

联邦储备委员会直接对国会负责，每年向国会呈交两次书面报告，汇报整个国民经济情况和货币政策的执行过程以及第二年的货币政策计划，国会可以随时召集联邦储备委员会主席和其他成员就书面报告的有关问题进行讨论。联邦储备委员会还就其货币政策执行结果以及整个金融情况发表年报、季报、月报和周报，提供关于国民生产、货币供应量、利率水平、信贷总量等各种统计资料。

(二)联邦公开市场委员会

联邦公开市场委员会是联邦储备体系中专门负责制定执行公开市场运用政策的决策机构，它由12名委员组成。联邦储备委员会的7名理事和纽约联邦储备银行行长是当然会员，其他4名委员由11个联邦储备银行的行长轮流担任，每年轮换一次。联邦公开市场委员会主席由联邦储备委员会主席担任，副主席由纽约联邦储备银行行长担任。设计这种结构是为了使政治家们任命的理事与政治机制之外选定的储备银行行长相互制衡，从而保证联邦公开市场委员会的独立性。它还可以使委员会在地理范围上也保持平衡，同一储备银行不能产生两名理事。这一结构也赋予联储委员会特别重要的地位，因为委员会成员在有投票权的成员中占多数(劳伦斯·H.梅耶，2005)。联邦公开市场委员会下设:

1.经济咨询团

由经济学家组成，负责提供国内外经济、金融的分析资料和预测。

2.律师团

由律师组成，负责法律方面的咨询和建议。

3.公开市场业务监理官

设两名公开市场业务监理官，分别负责国内外公开市场的具体业务，并随时向公开市场委员会报告。

《联邦储备法》规定，联邦公开市场委员会每年至少举行4次会议。实际上，委员会每隔5～8星期就举行一次会议。此外，还经常有电话会议或通过电话、电报、互联网对一些较重大的公开市场运用政策进行表决。联邦公开市场委员会每年向国会提交一次书面报告，汇报其当年公开市场运用的决策过程、决策理由、决策时的表决情况、决策的执行结果等。

(三)联邦储备银行

联邦储备银行既是美国联邦储备体系中极其重要的政策执行部门，又是具体办理中央银行业务的业务部门，相当于美国中央银行的分行。

《联邦储备法》把美国分成12个联邦储备区，每个联邦储备区设有一个联邦储备银行。联邦储备银行在各自的储备区内又设立联邦储备银行分行。由于各储备区的情况不同，各储备银行设置分行的数量不一，最多的设有5家分行，如亚特兰大储备区;有的不设分行，如波士顿储备区。全美共有25家联邦储备银行分行(见表2－1)。为了便于执行票据清算等中央银行业务，在一些储备银行分行下还设有特别办事处，全美共有9家联邦储备银行分行特别办事处。

联邦储备银行设有自己的理事会，理事会由9名理事组成，理事的人选构成分三类:第一类由3名会员银行代表组成，经本储备区会员银行选举产生;第二类由3名非会员银行代表组成，经本储备区非会员银行选举产生;第三类由3名非商业银行代表组成，由联邦储备委员会任命。储备银行理事会的正、副主席由这3名代表中产生。正、副主席的任期只有一年，其他理事任期两年。联邦储备银行分行也设有理事会，所有理事由储备银行理事会任命，联邦储备委员会批准。

(四)会员银行

根据《联邦储备法》的规定，国民银行必须参加联邦储备体系，成为会员银行，州银行可以自愿加入，所有会员银行必须按其资产比例认购本储备区储备银行的股份。

尽管会员银行可以享受到从联邦储备取得贴现贷款和免费清算服务等利益，但更多的是要受到联邦储备的严格管理和监督。如上缴准备金，听从联邦储备银行的政策性、技术性的指导甚至命令。因此，直到1980年以前，州银行一般都不愿参加联邦储备体系，1978年，只有10%的州银行自愿加入联邦储备体系成为会员。为了更好地发挥联邦储备对金融活动的监督管理职能，1980年，美国国会通过了《吸收存款机构放松管制和货币控制法》，规定非会员银行以及其他金融机构可以和会员银行一样享受联邦储备银行的贷款和其他金融便利，同时，也要和其他会员银行一样，服从联邦储备的存款准备金制度等有关监督管理条例。这样就基本上取消了会员银行和非会员银行的差别，把非会员银行的金融活动也置于联邦储备的监督管理之下。

(五)其他顾问和咨询委员会

联邦储备委员会下设四个顾问性质的咨询委员会，负责就经济、货币、信贷等政策决策向联邦储备委员会提出各种建议、方案或研究报告。

1.联邦顾问委员会(The Federal Advisory Council)

该委员会由各储备区的12名银行家代表组成，每年各储备银行理事会选举一名自己的代表参加顾问委员会，委员会每年至少举行四次会议。

2.学术交流会(Academic Consultants)

这是1960年由联邦储备委员会提议举办的一种便于与学术界对话的会议制度。学术交流会每年举行三至四次，会议上联邦储备委员会的理事和从事经济、银行、货币研究的学术界代表互相交换意见，一方面为联邦储备提供了向学术界解释自己政策依据的机会，另一方面也便于联邦储备听取学术界的建议。

3.消费者顾问委员会(The Consumer Advisory Council)

该委员会于1976年由联邦储备委员会建议、经国会批准建立。委员由30名来自不同地区、部门的消费者和存款、贷款客户组成，每年举行四次会议，就各种与消费者和存贷款客户有关的金融问题反映意见，提出建议。

4.其他金融机构顾问委员会(The Thrift Institutions Advisory Council)

1980年，国会通过《吸收存款机构放松管制和货币控制法》，联邦储备将那些非会员银行以及其他金融机构的活动也置于自己的管辖之下。为了便于了解互助储蓄银行、储蓄贷款协会、信贷公会等其他金融机构的经营情况、业务需要、各种意见等信息，联邦储备委员会决定建立该委员会。委员会由互助储蓄银行、储蓄贷款协会、信贷公会等其他金融机构的代表组成，每年举行会议，向联邦储备委员会反映情况并提出改进管理的建议。

二、商业银行

美国银行业的产生和发展晚于西欧各国。当1694年世界上第一个股份制银行——英格兰银行创立时，北美13州仍是英国的殖民地。直到1781年美国才建立了第一家银行——美洲银行(The Bank of America)，该行在州政府注册，联邦政府拥有其大部分股权。两年后，纽约银行和波士顿的马萨诸塞银行也相继成立。所有这些银行都在州政府注册，并接受州政府的监督检查，联邦政府对商业银行的业务经营没有任何形式的监督和管理，更没有任何金融管理法规。各州商业银行一开始就在经济活动中发挥重要作用，诸如办理存款、贴现、发放短期贷款、发行银行券(Banknotes)等业务十分活跃。这种缺乏统一管理的银行制度在美国历史上仅维持了不到十年，它的弊病就明显地暴露出来:诸如各州银行竞相发行自己的银行券、支付能力不足、经营管理不善等。货币流通的紊乱，银行危机的频发，给社会经济生活带来了巨大的危害。1791年，在财政部长汉密尔顿(Alexander Hamilton)的建议下，经过激烈的争论，美国第一银行成立，期限20年。它是美国中央银行的雏形，也是美国最早的金融管理机构。该行董事会由25人组成，其中5人由政府任命。美国联邦政府事实上拥有第一银行的管理权，国会授权其代理国库、发行银行券、对其他商业银行的业务活动进行总的监督和管理。第一银行执行稳健的货币政策，约束州银行的发行活动，促进了美国货币制度的统一。但是，由于第一银行70%左右的股份为外国人持有，人们担心这会影响美国经济的发展和稳定，再加上第一银行妨碍了各州银行和地方势力的利益，遭到了他们激烈的反对，不得不在1811年注册期满后停业。

美国第一银行被迫停业后的一段时间内，各州银行迅速增加。由于没有统一的金融管理，特别是没有统一的通货管理，州银行毫无节制地发行银行券，远远超过货币流通的实际需要，造成货币流通状况的恶化。加上1812年美国又与英国发生战争，除新英格兰的州银行以外，其他州银行都于1814年停止铸币兑付，使联邦政府由于接受贬值和没有价值的银行券而遭受了大约500万美元的损失。^[1]为了扭转货币流通的混乱局面以及应付战争的需要，财政部长达拉斯(A.Dallas)提出重建国家银行的提案。1817年1月，美国第二银行(The Second Bank of The United State)成立。第二银行的结构与第一银行相似，但其资本额为第一银行的3.5倍，其政策和功绩均超过了第一银行。然而由于它的成功和权力的集中，同样招致曾经反对第一银行的同一势力的反对。作为反对派首领之一的时任总统安德鲁·杰克逊(Andrew.Jackson)于1833年年底将联邦政府在第二银行及其分行的存款全部撤回，存入州银行，削弱了第二银行的资金实力，导致其不得不缩减信贷规模、缩小业务经营范围，并于1836年注册执照期满后停业，放弃了对金融业的监督管理。

此后，美国进入了自由银行制度时期，州银行迅速增加，银行竞争日趋激烈，各州法律纷纷规定禁止其他州银行参与本州业务，也禁止本州银行跨州设立分支机构，从而形成了影响美国银行业长远发展的“单一州原则”。此后，在“单一州原则”的基础上，州法律又进一步明确商业银行原则上不得设立分支机构，并由此形成美国商业银行运行中的“单一银行制度”。正因如此，美国的商业银行制度独具特色，商业银行家数众多，1920年曾达到30291家，20世纪末仍有9000多家，截至2004年第一季度，美国商业银行为7712家(FDIC，2004)。伴随着州银行的快速发展，银行券的发行质量日益低劣，再加上风险性贷款和活期存款没有准备金作为保证，银行倒闭频繁，引起经济剧烈震荡。财政部长塞尔蒙·蔡斯(Salmon P.Chase)于1863年向国会提出了建立国民银行制度的建议。1864年国会通过了《国民银行法》，规定了银行最低资本额、法定准备金和贷款条件等限制，从法律上确立了联邦政府对金融业实行监督和管理的制度。

联邦政府原本希望《国民银行法》通过后，许多州银行会迅速转入国民银行。但是，由于《国民银行法》远比州银行法要求严格，申请加入国民银行的州银行寥寥无几。州银行同样以它特有的生命力不断发展，形成了直至今天仍然存在的二重银行制度。由于国民银行制度本身是一个商业银行体系，不能提供一个中央机构对整个货币流通、银行信贷、资金调拨、票据清算等进行政策上的指导、技术上的参与和经营上的监督管理，银行危机依然频发，最终导致了1913年联邦储备体系的建立。

联邦储备体系的建立在美国金融史上打开了崭新的一页，它初步建立了中央银行对商业银行监督管理的组织体系，标志着美国现代银行体系的最终形成。但它并不能给美国的金融体系带来长久的稳定。随着20世纪20年代以后美国经济大规模的发展与调整，原有的银行制度也经历了多次重大的调整与改革。

大危机对银行和证券业是一个毁灭性的打击，美国因此出台了《格拉斯—斯蒂格尔法》。该法不仅确立了商业银行业务和证券业务相分离的制度，而且也是银行同其他非银行业务分离的主要法律依据，同时还是战后许多国家重建金融体系时的主要参照。此后，美国国会又通过一系列立法，进一步完善分业经营制度，加强金融管制。

从20世纪70年代末开始，商业银行面临着前所未有的生存危机。不断出现的金融创新工具模糊了不同金融机构的业务界限，银行、证券、保险三者的产品日益趋同。全球化又加剧了各国金融机构之间的竞争，综合经营国家的金融机构具有向全球客户提供全方位金融服务的优势。英、日、拉美许多国家先后放弃了分业经营制度，实行综合经营，这进一步加剧美国银行国际地位的下降。监管当局不得不放松管制，“单一州原则”和“单一银行制度”开始瓦解，直至1994年彻底解除了银行业务经营的地域限制。

《1999年金融服务现代化法案》颁布后，商业银行进入了混业经营的新时代，多样化经营分散了银行业务的风险。因而，银行的中介功能远未因资本市场的发达而弱化。在21世纪初的经济衰退中，原始股发行几乎瘫痪，资本市场无法为经济增长提供正常的融资功能，正是银行起到了为国民经济提供资金的关键作用，为美国经济的复苏立下了汗马功劳。在1929年之后的两年里，美国股市市值损失额相当于GDP的60%，而在2000年3月之后的两年里，市值损失额相当于GDP的90%。但在2000年之后的两年里，美国只有11家规模很小的银行倒闭，而在20世纪30年代初期有几千家银行倒闭(FDIC，2003)。根据FDIC 2004年公布报告显示: 2003年全美商业银行的储蓄机构盈利创下新纪录，达到1206亿美元，增长15%，同时也超过了2002年的1051亿美元(FDIC，2004)。

三、专业性商业银行机构

美国的专业性商业银行包括投资银行、储蓄贷款协会、互助储蓄银行、信贷公会等。^[2]

(一)投资银行

投资银行充当证券发行者和证券投资者的中介人，一方面通过代理证券发行和承购、承销业务，帮助证券发行人筹集长期资金;另一方面将承购、承销的大宗证券以小额转卖给投资者，并代理投资者的证券买卖。其主要业务包括:

1.代理证券发行

投资银行拥有熟悉各种证券市场和国内外金融市场、证券法规、会计等方面业务的专业人员，可以帮助证券发行人在证券市场上以较为有利的条件发行股票、债券及其他证券，从中收取手续费。

2.承购、经销证券

投资银行将证券发行人的股票或债券转售给投资者。又分为承购包销和承购代销两种方式。前者是投资银行与证券发行公司签订协议，购进全部新发行的证券，再向公众出售，保证在规定的日期、按议定的价格将全部价款支付给发行人。后者是投资银行只作为销售代理为发行人销售证券，未售出部分退还发行人。

3.证券经纪业务

即投资银行作为代理人接受客户的指令，代理客户进行证券买卖，从中收取佣金。

4.自行交易

投资银行作为证券投资者，用自有资金或合法筹集的资金，在证券市场上买卖证券以赚取利润。

5.咨询服务

投资银行专门从事证券交易的信息搜集、分析和整理工作，为筹集资金的公司提供筹资咨询，为寻找投资场所的公司、企业、个人提供投资咨询，从中收取咨询费。咨询业务包括:提供货币市场和资本市场行情、有关国家(地区)的经济发展情况分析、资金供求关系和变动趋势分析，比较各种筹资或投资方式，帮助制定筹资或投资安排计划等等。

大危机之前，美国对投资银行业没有真正意义上的监管，商业银行业务和投资银行业务也是相互渗透的，而且商业银行占据了证券承销业务的主要部分。^[3]那时，大多数商业银行或者直接从事证券投资，或者建立专营证券投资业务的附属机构，通过附属机构从事投资银行的业务。由于联邦金融管理当局没有对商业银行的投资活动进行统一的监督管理，以致银行信用盲目地助长了投资过热，对金融危机起了推波助澜的作用。而且，在大危机中，由于内幕交易、欺诈行为以及操纵市场现象的接连曝光，引起了最高立法机关的强烈反应。罗斯福新政时期，国会颁布了一系列新法，旨在提高证券交易的透明度，公布有关发行者的业务及财务状况的资料，并通过《格拉斯—斯蒂格尔法》将投资银行和商业银行业务隔离开来，证券投资活动被分为两类:一类为投资银行型，一类为商业银行型。属于投资银行型的证券投资业务，商业银行不能涉足，必须由投资银行或投资公司经营，由证券交易委员会统一管理;属于商业银行型的投资业务，商业银行必须在相应的金融管理机构的监督管理下进行。所有证券代理发行、证券承购、承销以及证券经纪业务，都属于投资银行的业务范围;联邦政府公债、国库券和一部分州政府公债以及一定限额以内的股票、债券买卖，属于商业银行可经营的证券活动范围。事实上，“国会创新了一种受保护的投资银行业，这种行业有效地得到保护而没有受到商业银行的挑衅”。

此后，投资银行业务主要是传统的承销业务和经纪业务，整个行业比较清淡。20世纪60年代中期，机构投资者的兴起使原有的固定佣金制度越来越成为市场发展的障碍。1968年，证券交易委员会(SEC)开始对大笔交易实行折价收费制。1975年5 月1日，SEC对所有交易实行完全自由收费。投资银行之间的激烈竞争导致佣金价格下降，佣金收入减少了2/3，为了在竞争中求生存，大部分投资银行将重心放在自己擅长的某一业务领域，逐渐形成了多层次、多种类的投资银行业格局。

1982年，SEC公布《415条款》，允许公司对于两年内预定发行的证券，只要到SEC进行一次性注册就可以随时发行。此举减少了等待时间，有利于灵活掌握发行时机。这次改革对投资银行产生了重大影响，一级市场的份额越来越集中于拥有资金和销售优势的大投资银行，竞争进一步加剧。

《1999年金融服务现代化法》的颁布，彻底结束了金融业分业经营制度，允许金融机构以金融控股公司的方式实现银行、证券、保险三业之间的交叉经营。虽然该法实施后并未出现人们预期的三业合并、组建大型金融控股公司的局面，但至少表明金融企业可以自由选择适合自己的金融业务，而大危机以来形成的对投资银行业的保护也不复存在了。

(二)储蓄贷款协会和互助储蓄银行

二者合称储蓄机构。储蓄贷款协会起源于1830年，作为一个合作性质的地方组织，它集中个人资金用于满足家庭住房建设或家庭临时支出需要，以填补商业银行在储蓄服务和抵押贷款方面难以满足小额储蓄者的空缺。互助储蓄银行产生于1816年，开始作为一个慈善性机构鼓励穷人储蓄，吸引慈善、宗教等非营利机构存款，贷款给贫困者，后来逐渐发展成专门从事抵押贷款的银行。因为当时没有其他中介机构愿意开办居民住宅抵押贷款，联邦政府通过向储蓄机构提供特殊税收优惠和设立一系列联邦机构购买住宅抵押贷款，为发放住宅抵押贷款的这些机构提供资金，促进了储蓄机构的成长。^[4]

从储蓄贷款协会和互助储蓄银行的产生到1932年建立一个联邦级金融管理机构对它们实行管理，经历了一百多年的时间。在这段时间里，这些机构的数量日益增长，业务范围也不断扩大，不仅在州注册，而且还发展到大批在联邦注册。但是由于缺乏必要的管理，它们越来越多地给经济带来困扰因素。直到1929年经济危机爆发，联邦政府才通过《1932年联邦住房贷款银行法》，成立了联邦住房贷款银行委员会。它的主要管理目标是通过对储蓄机构的管理，配合其他联邦级金融管理机构，贯彻有关房地产投资、抵押贷款等信贷政策，保证储蓄机构的经营活动稳定正常，进而促进金融的稳定。因而，也有学者把联邦住房贷款银行委员会称为“储蓄机构的中央银行”。

1934年，为了保证储蓄机构的安全经营，国会通过了《国民住房法》，决定建立联邦储蓄与贷款保险公司(FSLIC)。作为联邦政府的独立的金融管理机构，FSLIC的主要职能是对储蓄机构提供保险，并对参加保险的储蓄机构及其他金融机构的活动进行检查和监督，其性质和职能与联邦存款保险公司(FDIC)完全相同。

20世纪30年代到60年代中期，是美国经济发展的黄金时期，外部环境稳定，利率较低，储蓄机构经营状况很好。30年代，政府限定其业务主要是住房抵押贷款，并通过Q条例保护储蓄机构，使其免受商业银行的竞争; 50年代又提供优惠的税收政策鼓励储蓄机构致力于住房抵押贷款，这些措施在促进储蓄机构繁荣的同时，也造成了储蓄机构单一的资产负债结构和“借短贷长”的运作机制。储蓄机构吸收公众的短期浮动利率贷款，而将这些存款用于提供期限长达20～30年的住宅抵押贷款，这种存贷不匹配的结构为日后的危机埋下了隐患。在利率较低而且基本稳定不变的环境下储蓄机构尚能维持，一旦利率上升，经济动荡，它们将面临资金来源匮乏甚至破产的威胁。

20世纪70年代，美国经济陷入“滞胀”泥潭，市场利率居高不下，储蓄机构存贷利率倒挂，负债高达15%的利率，而资产只有7%的利率，开始出现亏损。此时监管当局不仅没有听取亨特委员会的建议，取消利率上限，放宽贷款业务范围，而且还让事实上已经破产的储蓄机构继续营业，希望出现转机，再加上存款保险制度导致的道德风险和逆向选择问题，储蓄机构的状况越来越糟。

到20世纪80年代放松管制为时已晚，储蓄机构已是强弩之末。而此时，监管当局为了避免耗尽保险基金，还采取了降低资本金要求、放松会计标准等自欺欺人的措施，结果导致储蓄机构病入膏肓。1989年后，储蓄机构的危机公开化，国会下决心彻底解决危机。1989年8月，通过了《金融机构改革、复兴和加强法》，成立了财政部下属的储贷监理署(OTS)和联邦存款保险公司下属的储蓄协会保险基金(SAIF)，取代原来的监管机构对储蓄机构进行监管和保险。创建重组信托公司(RTC)，同时组建两个辅助性机构:重组融资公司(RFC)和重组基金公司(FRF)，负责对储蓄机构的接收、托管、重组、销售和清算。这三家机构并肩作战，最终解决了战后美国最大的一次金融危机。

(三)信贷公会

信贷公会是一种互助合作、非营利性质的金融组织，其目的在于鼓励会员储蓄、合理安排支出并对会员提供贷款。美国早期的信贷公会由一些地处贫困地区的同一农场或同一宗教信仰的人们自发组成，都在州一级注册。1934年国会制定了《联邦信贷公会法》(The Actof Federal Credit Union)，规定由农业信贷管理委员会兼管信贷公会在联邦级注册。这以后负责注册的主管部门几经变动，先改为由社会保险管理局兼管注册，1954年又改由联邦文教卫管理局兼管注册，始终没有一个专门机构对信贷公会进行管理。在没有固定部门管理的情况下，信贷公会的规模和数量不断扩大，到20世纪60年代，美国全国的信贷公会达40456家，资产额达179.6亿美元，^[5]许多信贷公会的规模甚至超过了商业银行，它们在金融活动中起着相当活跃的作用。鉴于这种情况，国会于1970年通过了《国民信贷公会管理法》，决定建立国民信贷公会管理局(The National Credit Union Administration)，作为统一管理全国信贷公会的联邦级机构，执行监督管理的职能。同时，国会还组建了国民信贷公会保险基金(The National Credit Union Share Insurance Fund)，对信贷公会的存款提供保险服务。

四、政策性金融机构

在经济发展中常常存在一些商业银行不愿融资的领域，因为这些领域盈利低甚至不盈利，风险太高或投资期限过长、投资规模太大。但这些领域又是对社会经济发展至关重要的项目，如基础设施建设、农业项目开发等。因此需要政府通过组建政策性金融机构来扶持这些项目的开发。政策性金融机构大多由政府创立、参股或保证，不以盈利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的工具。美国的政策性金融机构主要包括农业信贷体系、住房信贷体系、美国进出口银行和中小企业管理局四大体系。

(一)农业信贷体系

美国的农业信贷体系(The Farm Credit System，FCS)萌芽于1908年。当时，总统任命一个农业生计委员会调查农业人口面临的各种问题，调查显示，农业不动产贷款主要来源于商业银行，利率高、期限短，存在严重的农业信贷不足现象，不利于农业生产的发展。1915年，根据该委员会的报告，成立了农业信贷联合委员会。1916年，国会通过《农业信贷法》，由政府提供资金组建了农业信贷体系，又经过1933年的进一步完善最终形成。该体系在全美设立12个农业信贷区，每个信贷区由一个联邦土地银行、一个联邦中期信贷银行和一个合作银行组成。联邦土地银行和联邦中期信贷银行是政府特许的永久性机构，由政府提供创设资本，该机构的理事会由选举产生，在经营目标内自主经营。联邦中期信贷银行充当农业信贷的批发商，它把资金批发给生产信贷协会、农业信贷公司和商业银行，再由后者发放给贷款对象。

1933年，国会还建立了农业信贷管理局(The Farm Credit Administration，FCA)，负责对组成农业信贷系统的银行、协会和相关实体的规则制定和检查监督工作。其使命是促进形成一个安全、稳健和竞争性的农业信贷体系。农业信贷管理局由一个专门的三人委员会管理，委员由总统任命，并指定委员会主席。农业信贷管理局是国会成立的作为农业信贷系统独立的联邦监管者。

《农业信贷法》自1916年颁布以来进行了多次修订。其中，根据《1987年农业信贷法》，成立了农业信贷系统保险公司(The Farm Credit System Insurance Corporation)，负责管理农业信贷保险基金，并负责从系统银行收取每年的保费。该公司承保农业信贷系统票据本金和利息以及对投资者发行的其他债务的及时支付，以保护农业信贷系统的投资者。公司是由一个董事会管理的，该董事会同时也是农业信贷管理局的董事会，但二者的主席不能是同一人。

美国农业信贷体系的机构主要靠借款来经营，协会和银行都不能吸收存款，系统机构只能对农业部门及其相关实体中的有资格的借款者提供贷款或相关金融服务。由于运作良好，美国农业信贷体系的势力在逐步增强。自1993年以来，保险基金增长了236%，从4.88亿美元增加到现在的16.4亿美元。在同一时期，资本增加了250%，到2002年年末，系统资本的大部分是由留存收益构成的，在过去的十年间，净盈余占总资产的比例从6.5%增加到12.5%。^[6]

(二)住房信贷体系

联邦住房信贷体系由联邦住房贷款银行委员会、12个联邦住房贷款银行及其会员组成。联邦住房贷款银行委员会是根据《1932年联邦住房贷款银行法》建立的联邦级金融管理机构，由三名委员组成，委员由总统任命，经参议院批准，任期四年。该委员会把全国分成12个地区，每个地区成立一个联邦住房贷款银行。联邦住房贷款银行的最高权力机构是董事会，董事会成员主要由联邦住房贷款银行委员会任命，少部分由会员银行选举产生。所有联邦注册的储蓄机构必须认股参加其所在地区的联邦住房贷款银行，州注册的储蓄贷款协会、互助储蓄银行以及各种保险公司、建筑贷款协会、从事长期抵押投资贷款的金融机构等都可自愿参加联邦住房贷款银行。这样，就以联邦住房贷款银行委员会为核心，形成了一个和联邦储备体系相似的联邦住房贷款银行体系。

联邦住房贷款银行是以股份制的形式存在的，所有会员银行在加入体系时都必须认购它的股份，参加体系以后，还必须把一部分资金转存联邦住房贷款银行。另外，美国财政部允许联邦住房贷款银行发放一定数量的债券以弥补其经营资金的不足。

联邦住房贷款银行委员会的主要职责是制定对储蓄机构的管理政策和规章制度，监督、管理并指导联邦住房贷款银行的活动，负责对所有参加联邦住房贷款银行体系成员的注册登记、经营检查和监督。1989年《金融机构改革、复兴和加强法》通过后，该机构被撤销，其职能归入新成立的储贷监理署。

1934年，为了保证储蓄机构的安全经营，国会通过了《国民住房法案》，决定建立联邦储蓄贷款保险公司(FSLIC)，为储蓄机构提供存款保险，并对参加保险的储蓄机构及其他金融机构的活动进行检查和监督。20世纪80年代的储贷协会危机几乎耗尽了该公司的保险基金，1989年《金融机构改革、复兴和加强法》通过后，FSLIC并入FDIC。

(三)美国进出口银行

美国进出口银行的前身是华盛顿进出口银行，它于1934年成立，主要目的是为了促进美国和苏联之间的贸易。同年3月，又成立了第二家华盛顿进出口银行，把贸易融资服务扩展到其他国家，特别是拉丁美洲国家，以提高拉美国家的进口能力。二战结束后，许多国家急需资金进行战后重建，美国政府抓住这一契机，于1945年颁布《美国进出口银行法》，以立法的形式确定了进出口银行的性质，并提高其信贷能力，使其更好地发挥对美国出口的促进作用。1968年3月，美国华盛顿进出口银行正式更名为美国进出口银行，其内部设立7个平行机构，分别是:顾问委员会、公共关系部、出口信贷担保和保险部(从事中短期业务)、直接信贷和金融担保部(从事五年以上的长期业务)、政策分析部、财务稽核部、人事部。

作为政府的独立机构，进出口银行严格遵守《进出口银行法》的规定，坚持只在私人资本不能提供融资时才出面弥补资金缺口，以保持进出口银行的政策性职能。它为美国出口商的流动资金提供担保，负责主要担保贷款的偿还;对购买美国商品和服务的外国进口商提供贷款，还提供由于政治风险或商业风险而导致的外国进口商不能支付的风险保险。其主要业务领域为:强调对发展中国家的出口;积极应对其他国家的贸易补贴;刺激中小企业交易;促进对环境有益的商品和服务的出口;扩大项目融资能力。

近年来，美国进出口银行的业务主要集中在发展中国家，其两个主要发展目标是增加与环境相关的产品和服务的出口以及扩大美国小企业利用进出口银行的业务量。政府要求进出口银行留出10%的业务量专门针对小企业操作，为了完成这一目标，进出口银行制定了《特别小企业计划》，准许美国的小企业出口商为它们的外国客户提供最具吸引力的融资条件。另外还采取为小企业提供小企业保险计划、贷款和担保等多种途径，支持小企业的出口。在保护环境方面，美国强烈要求在进出口信贷中提高环境标准。在20世纪70年代，进出口银行仅对大项目进行环境影响评价，今天，几乎所有项目都有环境方面的考虑。进出口银行的章程授权董事会，当考虑到批准的交易对环境有益或不利时，可以给予或撤销融资支持。进出口银行的目标是保持美国出口商在全球市场上的竞争力，同时，保证它所支持的项目在环境上是负责的。2001年4月2日，美国进出口银行开始实施环境纲领，这个纲领包括对污染物的限制、关于自然资源保护的信息和对废物以及有毒物质的管理等，这一纲领旨在保证项目的某些重要的环境因素在数量上和质量上是可以接受的。为此，美国进出口银行还建立了“有利于环境的出口计划”(Environmental Exports Program)，给提供对环境有益的商品和服务的出口商以更多的支持，也鼓励出口商参与国外对环境有益的项目。该计划为这类出口商提供特殊水平的支持，即把美国进出口银行的保险计划和进出口银行的贷款和担保计划结合起来进行综合支持。

(四)中小企业管理署

美国的中小企业极具灵活性和创新精神，是美国经济发展中一支重要的力量。据统计，自20世纪初70年代，美国科技发展项目一半以上是由中小企业完成的; 80年代以来，大约70%的创新是由中小企业实现的; 90年代信息产业的发展也是在中小企业的积极参与下发起的。因此美国历届政府对中小企业的发展都很重视，虽然大规模的政策性金融支持是在中小企业管理署建立之后，但是，美国中小企业政策性金融活动早已存在。

美国中小企业政策性金融活动最早可以追溯到胡佛总统建立的复兴金融公司，它为广大企业包括中小企业提供了融资支持。罗斯福新政时期，又组建了一些政策性金融机构，如上述进出口银行就曾对中小企业的出口给予支持。20世纪40年代初，美国政府建立了“小军火工厂管理公司”，积极向那些生产战争物资的小军火工厂提供贷款及银行信用担保。二战结束后，小军火工厂管理公司的职责移交给复兴金融公司。与此同时，商务部成立了小企业办公室(OSB Office of Small Business)，负责协调扶持中小企业发展的有关政策和事项。1951年，美国政府为保证朝鲜战争物资的需要成立了“小型国防企业署”(SDPA Small Defense Plants Administration)，为从事武器装备生产的小型国防企业提供政府订单，并负责资金扶持和融资项目的论证，然后由复兴金融公司提供资金。从根本上说，这些中小企业政策性金融机构的建立都是为了应急，像大萧条后的经济重建、二战期间对军用物资的需要等，并不是为了促进中小企业的发展。

1953年，国会出台《中小企业法》，从法律角度确认了中小企业的地位。同年成立中小企业署，其基本职能定位于:负责制定有关中小企业发展的方针政策，管理中小企业，指导分设在美国各地的中小企业署的分支机构开展工作。1958年，美国国会通过一项议案，明确中小企业署为“永久性联邦政府机构”。同年，国会通过了《中小企业投资法》，组建了为中小企业提供资金支持的中小企业投资公司，并根据《中小企业投资法》及其修正案的规定，成立了债券信用担保基金，为中小企业发行债券提供信用保证。根据1964年美国国会通过的《民权法案》及以后的相关法律，中小企业署出台了有关条例的补充规定，所有美国公民，无论种族、肤色、出生地、性别、年龄，都享有同等的权利，有权从中小企业署获得政府对中小企业的支持。在此阶段，美国政府对中小企业的管理不断加强，立法明显增加，中小企业从政府相关部门得到的支持也明显提高。

20世纪80年代，里根政府加强了对中小企业的支持力度。1982年，国会通过《中小企业技术创新开发法》，规定从1983年开始，凡对外提供1亿美元以上开发任务的任何政府部门，都必须将一定比例的研究开发合同交给中小企业。中小企业署也加大了对中小企业融资支持的力度。美国政府还改革了证券市场的一些条例，允许小企业顺利上市，为中小企业直接融资提供了一条通道。

进入20世纪90年代后，美国中小企业署进一步加强了对中小企业的融资支持。伴随着中小企业的技术升级，中小企业署的贷款项目也进行了结构上的调整。近年来，为满足特定对象发展中小企业的要求，缩小地区发展的差异，中小企业署重点加强了对妇女、退伍军人、少数民族、移民等人士创办中小企业的支持以及对高科技风险型中小企业的支持。

综上所述，美国的政策性金融机构多由政府出全资建立，后来政府又通过立法，准许这些机构归还政府资本，从而成为民间合作性质的金融机构。这种名为政府、实为合作性质的政策性金融机构是美国独有的，也适合政策性金融机构的业务特点。政府只参与机构的建立及业务活动的宗旨、基本原则、政策方向等一系列框架的构建，而不干涉政策性金融机构的具体业务活动和日常管理，使得其经济组织的性质得到尊重，这也是美国人崇尚自由、民主精神的体现。另一方面，美国金融市场发达，政策性金融机构的资金主要来源于金融市场，对政府的依赖较少。因此，美国的政策性金融机构是金融市场活跃的参加者，政策性金融机构与金融市场相互促进，共同发展。

五、非银行金融机构

按照传统的解释，非银行金融机构不接受活期存款，因而不具有创造货币供给的能力，它们的职能只是进行储蓄的转移，其活动不会影响货币供给。而商业银行不仅转移储蓄，而且在接受存款的基础上进行货币创造。近年来，由于金融业务综合化趋势的发展，银行与非银行金融机构的界限越来越模糊，所以，笔者在此更多的是侧重于业务方面的划分。

(一)保险公司

美国是世界上保险业特别是人寿保险最为发达的国家，保险业的总保费收入、寿险以及非寿险收入均居世界第一位。美国的保险业最初是由英国人培育起来的，时至今日，英国的承保技术、条款费率仍在美国享有崇高的权威。美国保险业实行的是代理制，即保险公司通过保险代理人销售其保单的经营方式。保险代理人是保险推销的中坚力量。代理人数量众多，遍及各个行业，形成了一个巨大的保险业务推销网络，这也是美国保险业发达的主要原因。

美国第一家保险公司是于1735年成立于卡罗来纳南部的查尔斯顿。在整个19世纪，保险业迅速发展起来，那时几乎没有什么管制。^[7]对保险业的有效管理起源于马萨诸塞州，19世纪40年代，伊利塞·怀特(Elizer Wright)对人寿保险公司在计算它们准备金时所任意采用的方法表示担心，并提供了一系列净值评估表以显示在期末对各种人寿保险单应持有的储备金。1858年，怀特被任命为马萨诸塞州保险部门的长官。在此后10年里，有35个州成立了特别的保险部门，任命官员监督保险业。

在美国，保险公司的形式主要是股份有限公司和相互保险公司，有些州也认可个人或合伙的形式。此外，非法人组织的相互保险人或组合型的友爱组织在历史上也曾作为州保险法调整的对象。保险公司一般只能在本州经营业务，跨州经营则需要寻求当地的代理商出售保险单。大多数州禁止人寿保险与财产和责任险公司的兼营，有些州允许同一保险公司主体兼营寿险和非寿险业务，但财务上要分开;有些州允许母子公司分别兼营寿险与非寿险，持股公司可以同时持有人寿和财产保险公司;有些州，如纽约州允许保险公司设立子公司经营除了银行、储蓄机构以外的其他行业的业务，不过为了降低风险和防止利益冲突，对子公司股票的取得限度、母子公司的交易等作了限制。

联邦政府提供私人部门不愿意承担风险的洪水和重灾保险，还建立了社会安全、失业救济、医疗保险制度和其他退休收益。1933年，联邦政府成立了FDIC以保护银行和储蓄机构的储户。

美国对保险公司的投资范围和投资比例进行了一定的限制，具体规定各州不尽相同。一般允许的投资对象为联邦政府证券，州、市政府证券，抵押贷款，公司债券，优先股，普通股等。全国保险监督官协会(NAIC)将各类证券分为六个级别，级别越高，风险越大，对后三级证券的持有量进行限制，对4～6级证券的持有量不超过全部证券的持有量的7%、2%、1%。1983年纽约州对人寿保险公司投资规定有大幅度放宽:放宽责任准备金对应资产的投资规定;认同对冲交易;把股权投资的总额限定在法定资产的40%以内。

因为保险被看做是州际商业活动，所以它受制于联邦的管制。然而1945年通过的公众法第15条(在保险业的游说和州保险管制的压力下)将管制的权力留给了各州，每个州制定自己的法律，并在各州的范围内管理销售保险的公司，所以经常迫使全国性的保险公司面对50个不同州的管制。具体规定因各州而异，但是特许保险商、检查、破产、投资政策、保险费率、准备金、代理商的能力、合同条款和财务这些内容在所有州都会受到管制。联邦管制被局限在像欺诈和反托拉斯等问题上。保险商主要受它们公司所在州的管制，同时也受到有经营业务的其他州的治外法权的管制。可见，联邦保险监管和各州保险监管并非从属关系，而是平行关系，分别拥有各自独立的立法权和执法权。这种模式的一个鲜明特点是保险立法特别多，各州在保险执照的颁发、保险经营的方式、保险公司的经营范围以及费率、险种、保险条款、保单种类以及保险企业清算破产等方面都有非常详尽的立法规定。

1871年成立的全国保险监督官协会(National Association of Insurance Commissioners，NAIC)是由各州首席保险监督官组成的一个自发团体，它在影响保险业的管制，推动和鼓励统一全国的保险立法中起到了很重要的作用。它还为各州的保险署提供金融、再保险、清算和法律上的支持。

《1999年金融服务现代化法》通过后，对保险业的监管权有向联邦集中的趋势。该法除了对保险业经营提出一系列规范外，在保留各州对保险监管权力的同时，强化了NAIC对全国保险代理商和经纪人协会的管理职能。全国保险代理商和经纪人协会理事由NAIC提名，总统任命，理事会直接向总统和国会报告工作，主席由NAIC成员出任，而且NAIC对全国保险代理商和经纪人协会的决议和处罚有审查权。

(二)投资基金

投资基金在美国被称为共同基金或互惠基金。它是指通过信托、契约或公司的形式，借助于基金券(如受益凭证、基金单位、基金股份等)发行将投资者的资金汇集起来，形成一定规模的信托资产，交由专门机构，由专门人员按资产组合原理进行分散投资，获得收益后按投资比例进行分配的一种投资工具。

投资基金是随着股票、债券市场的发展而产生和发展的，它创始于19世纪的英国，繁荣于第一次世界大战后的美国。如今，美国在基金数量、投资者人数、基金资产总值上都居世界第一位。投资基金在美国以投资公司的形态出现，投资公司主要分为面额凭证公司、单位投资信托公司和管理型投资公司。在实际操作中涉及四个当事人:管理公司、投资公司、承销公司和保管公司。投资公司委托承销公司以发行股票的方式筹集资金，资金成为公司法人资本，投资者成为股东。基金成立后，投资公司和管理公司订立契约，管理公司管理并操作基金，保管机构(一般为银行)则负责基金资产的保管和处理。

美国对投资基金的主要监管机构是证券交易委员会，它拥有一定的立法和司法权，专门对基金的发行和交易活动进行管理、检查，监督有关法规的执行以保护投资者的合法权益。另外，全国证券交易商协会(NASD)为基金的销售活动设立公平交易等规则，对基金市场有一定的影响。而作为基金内部的监管工具，基金托管人将根据基金章程对基金实行第三层次的监督和管理。

美国投资基金组织也许是受联邦证券管理最严格的企业实体，针对投资基金的法律规定，基金要对证券交易委员会、州一级官员和基金股东彻底公开，并对基金运作加以规范管理。投资公司必须向SEC登记注册，SEC审查投资公司的资格、经营范围和方针，防止投资公司和投资人发生利益冲突。投资公司注册登记后，必须向投资人提供招股说明书，在说明书中应阐明主要投资目的和投资政策、董事会组成、过去十年的经营状况、管理人员的背景及报酬、管理费用和佣金、如何购买和赎回股票等。还必须定期向投资人提供投资基金经营状况的报告。这种报告不少于半年一次，包括净资产报表、收入和支出报表、净资产变动表、至少前三个财政年度每一个股份的净资产价值和分配的记录。另外，投资公司还必须向SEC提供年度和半年度的经营报告，并由独立的会计师事务所提供基金在内部会计制度方面是否存在不足之处的书面报告。

美国对投资基金的监管基本上是严格依照法律进行的。其中，《1933年证券法》规定，基金组织必须向SEC提交一份全面介绍该基金情况的注册文件，向潜在投资者提供一份当前的招股说明书。《1934年证券交易法》规定，基金的购买和出售和所有证券一样，必须遵守有关反舞弊的规定，基金股份的销售者必须遵守证券交易委员会和全国证券交易商协会根据《1934年证券交易法》制定的条例规章。《1940年投资顾问法》对基金投资顾问的业务活动作了规定:投资顾问必须到SEC注册登记，并公布他们的背景和受教育信息;投资公司和投资顾问之间的合同必须获得多数投资人的同意;投资公司董事会应定期审查和评估投资顾问作出的投资和股票发行的决策是否合理，是否履行了对投资人和公司的忠诚义务，投资顾问的咨询费用是否合理;投资顾问对付费的投资公司承担信任责任，如果投资顾问违背了有关责任，投资公司的股东会或SEC可直接起诉，追回经济损失。《1940年投资公司法》是监管投资公司的核心法案，也是联邦政府监管投资基金的主要依据。其立法的目的在于禁止内部交易和其他利益冲突，维护基金资产完整，避免基金及其股东支付过多的费用。该法规定了投资公司董事会成员的选择和组成，以及投资公司和投资管理人之间的契约，它为基金的资本结构规定了标准，尤其是限定了投资基金作为金融杠杆的作用。它还规定了投资公司基金组合的多样化要求。

(三)金融信托

金融信托是指专门接受他人委托，代为保管、经营、运用和处理有关货币资金和其他金融资产的一种金融活动。金融信托以货币信用经济和一般信托为基础，以金融资产和其他资产为内容，以委托人取得最佳收益为目的。信托业起源于英国，美国的信托业从英国引进并发展成为现代金融信托业的典型代表，美国也是世界上金融信托业最发达的国家。

美国金融信托的组织体系是典型的信托业与银行业混业经营的模式。法律允许银行兼营信托业务，信托公司也可兼营银行业务，但二者有明确的界定:信托业务与银行业务独立核算，分业管理，严禁银行工作人员担任受托人。

美国信托财产的运用以有价证券为主。作为证券市场最发达的国家，美国的信托投资机构和兼营信托业务的商业银行几乎都办理证券信托业务。它们既为证券发行人服务，也为证券购买者或持有人服务，特别是通过商务管理信托，代表股东行使权力，并在董事会上占有席位。美国金融信托业务中，有价证券信托占信托业务的80%以上，居主导地位。

美国是当今世界上金融创新程度最高的国家，也是信托种类最全面的国家。信托公司以市场需求为导向确定业务种类，有利于信托业务的创新和提高金融信托业的地位，能较好地发挥金融信托的功能。

美国的信托业受联邦监管机构和州监管机构双重管理。联邦级监管机构是货币监理署、联邦储备体系和联邦存款保险公司，州监管机构是各州政府的金融管理部门。双重管理、双重法律是美国金融信托监管体制的特色，它与美国的法律制度和金融制度密切相关。

(四)金融公司

金融公司主要是向家庭和工商企业提供资金的非银行金融机构。美国的金融公司以出售商业票据和发行债券为主要资金来源，并向个人消费者和工商企业提供不同需求的信贷业务。金融公司按信贷业务种类不同可分为三种形式:消费者金融公司、销货金融公司、商业金融公司。消费者金融公司又称小额贷款公司或“莫里斯计划”银行，主要为那些缺乏其他融资渠道的个人消费者或家庭发放分期付款、假期旅行及更新短期债务等。销货金融公司主要购买商业本票，间接向消费者融资以及承办商业授信和租赁业务，承办分期付款等直接向消费者融资的业务。商业金融公司一般对中小企业和批发商承办应收账款融资、应收账款收买、融资性租赁和短期无担保贷款等业务。

美国金融公司的资金来源包括自有资金和银行贷款，在资金紧俏时，往往因利率上涨、资金成本上升而压缩业务和亏本。因此，许多小金融公司被迫出售或实行联合，因而使金融公司的数量越来越少。

在美国，没有专门的机构对金融公司进行监管，但金融公司也要遵守相关的金融法律、法规。

六、国际金融机构和外国金融机构

(一)国际金融机构

随着布雷顿森林体系的建立和运行，国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行等国际金融机构或将其总部设在美国，或在美国设立分支机构，它们已成为美国金融体系的重要组成部分。

(二)外国金融机构

在1978年以前，美国没有任何统一管理美国境内外国银行的联邦立法。那时，外国银行的分支行、办事处、代表处都分散在各个州注册，由所在州的金融管理当局分别进行管理，从而形成了外国银行在美国的金融活动无统一法律可依、无统一规则可循的局面。外国银行不受存款准备金制度的管制，它们吸收的存款也不受联邦存款保险公司的保护。同时，它们也不像美国银行那样，在存款、贷款利率、设立分支机构、业务经营范围等方面受联邦金融管理法规的限制，这样就使美国银行和外国银行在金融业的竞争中处于不平等的地位。例如，《1919年埃奇法》(Edge Act)中规定，从事国际贸易融资的银行在美国开设分行可以不受地理方面的限制。这样造成一种怪现象，就是英国的巴克莱银行可以同时在纽约和加州营业，但美国的银行却不准跨州经营。

自20世纪60年代以来，外国银行在美国设立的分支机构迅速增多，外国银行的资产额也迅速加大，对美国经济、金融活动产生了深刻的影响。1972年美联储成立了国际银行委员会，该委员会和国会联合经济委员会一起，对外国银行在美国的活动作了一次综合性的调查。调查发现，由于对美国境内的外国银行缺乏统一管理，外国银行不受管制的金融活动已经影响甚至威胁到美国金融市场的稳定，干扰了美国国内金融管理的有效实施。因此，国际银行委员会建议，为了便于美联储贯彻货币信贷政策，为了创造一个美国银行和外国银行平等竞争的金融环境，为了消除不稳定因素，有必要统一管理外国银行在美国的金融活动。于是，国会通过了《1978年国际银行法》，将外国银行在美国境内的金融活动作为宏观控制的一个重要组成部分，纳入美联储的货币调节体系之中，让外国银行和美国银行一样，承担同样的义务和责任，接受同样的金融管理，在同等条件下开展金融竞争。同时，控制外国银行在美国境内的经营风险，消除外国银行经营活动给美国国内金融带来的不稳定因素，维持金融活动的正常秩序，稳定国内金融市场。

根据《1978年国际银行法》，外国银行在美国的分行和办事处可以自愿选择在联邦一级注册或在州一级注册，已经取得州注册的如果想转为联邦注册，可以重新申请联邦注册。货币监理署具体负责外国银行分行和办事处在联邦一级的注册，各州金融管理部门负责外国银行分行和办事处在州一级的注册。美国联邦储备委员会、货币监理署和联邦存款保险公司共同承担管理外国银行分支机构的责任。联邦储备委员会主要从贯彻货币政策、维持金融稳定的角度，执行对外国银行的存款准备金制度和经营报告制度。所有外国银行的分行，无论在联邦注册还是在州注册，都视同联储会员银行，服从联储制定的法令、法规，接受联邦储备的监督管理。货币监理署主要负责管理在联邦注册的外国银行以及资产超过10亿美元的州注册外国银行。联邦存款保险公司负责执行对外国银行分支机构的存款保险制度，并检查它们的经营活动。外国银行可以自愿选择参加存款保险，但是，《国际银行法》规定没有参加存款保险的外国银行不能吸收数额在10万美元以下的存款，因为FDIC的最高保险额是10万美元，对超过10万美元的存款不承担任何保险责任。这实际上相当于一种强制保险制度。FDIC对参加保险的外国银行的业务经营有干预权、建议权;对经营不善且不听劝告的外国银行有权取消其存款保险资格;对濒临倒闭的外国银行，有权指派管理者，采取各种救助措施;对宣告破产的外国银行，有权指定财产接管人，负责清理资产、清偿债务。法律还规定所有对美国银行有效的经营地域限制、经营业务限制等同样适用于外国银行。

受国际商业信贷银行、日本大和银行倒闭等一些案件的影响，美国在20世纪90年代又进一步加强了对外国银行的监管，通过了《1991年加强对外国银行监管法》和1996年《K条例修正案》，确立了管理外国银行的“互惠性国民待遇原则”，进入对外国银行实施严格管理的新阶段。

《1991年加强对外国银行监管法》主要内容包括:所有外国银行在美向任何机构注册任何类型的分支机构，包括子公司、分行、代理机构或代表处，均须事先得到美联储的批准，州自主批准权被取消，由美联储建立统一的审批标准。如果外国银行在美国违反现行法律或有不安全、不健全的业务经营活动，以及管理不善、不接受其母国监督等情况时，联储有权吊销其在美国的营业执照。外国银行在美接受10万美元以下的存款必须通过其在美国的子公司进行，并且必须向联邦存款保险公司投保。联储有权检查所有外国银行在美国的分支机构，在美营业的未投保外国存款机构，在该法生效一年后，必须公开其未投保业务的经营情况。禁止在州注册的外国银行分行或代理机构从事在联邦注册的分支机构不能从事的业务，且在州注册的分支行和代理机构对单个借款人的贷款限额，不得超过适用于在联邦注册的分支机构的贷款限制。在美设有分行或代理机构的外国银行，必须报告以任何美国存款机构的25%或超过25%的股票为担保的贷款。该法还对《1978年国际银行法》做了修订，把在美国仅有分行或代理机构，而没有子公司的外国银行也算作银行持股公司，授权美联储批准两家在美设有分行或代理机构的外国银行的合并。

《K条例修正案》中规定的监管措施更加严格。要求联储对那些不受母国统一监管的外国银行进行严格审查，以确定其是否可以继续在美国从事经营活动，审查的标准多达16条。经审查合格后，还要规定对该银行的哪些经营活动进行一定程度的监管或约束。

最近，美国货币监理署正在酝酿对外资银行在美设立联邦分行或联邦代理机构的法规进行修改，其目的是简化外国银行在美设立联邦分行和代理机构的报审手续，进一步体现国民待遇原则。

第二节　美国金融监管体系

美国的金融监管严厉而不失灵活性，促进了金融业的稳定和发展，对美国经济的发展乃至世界经济的繁荣与稳定都起了巨大的推动作用。它的金融监管体系也成为许多国家研究与借鉴的楷模。一般认为，成熟市场经济国家完善的金融监管体系应该由三个层次构成:第一层次是金融机构内部审计与风险管理系统;第二层次是利益相关者对金融机构的约束力量与金融业同业公会的自律力量;第三层次是具有法律上的强制与惩罚权的金融监管当局对金融机构和金融市场的外部监督系统(蔡浩仪，2002)。金融监管当局的监管是全方位的、外在的监管，维护金融业正常运行的秩序、防止出现系统性或区域性的金融风险，但其监管目标的实现必须通过金融机构实施谨慎经营来实现。因为，技术的进步、金融市场的深化、银行内部的风险衡量和管理技术的改善，使得监管当局客观上在信息不对称的现实中处于信息更为缺乏的地位。因此金融监管的成功在更大程度上应该取决于金融机构的自律和市场机制的作用。市场可以在所有时间和所有地点监督所有机构，从不中断，监管效果最佳(孙涛，2002)。《新巴塞尔资本协议》也明确提出将市场纪律作为金融监管的第三大支柱，作为对第一支柱(最低资本要求)和第二支柱(监管当局的监督检查)的重要补充。第三支柱对帮助银行和监管当局管理风险、提高稳定性有很大帮助。金融同业自律组织的功能在于实现行业内部的自我管理、自我约束，保护行业的整体利益，防止恶性竞争导致的消极后果;金融机构内部的审计与风险管理系统的作用在于防范和规避风险，实现稳健与审慎经营，这是金融监管目标实现的关键，也是监管当局的工作重点所在，即将外部施加的监管与金融机构内部自发的响应有机地结合起来。对此，1997年美联储公报指出:良好的金融秩序需要的是严厉而不失灵活性的监管，加上有活力而能够自律的金融机构，二者缺一不可。在允许银行有最大限度的自由的同时，保证金融稳定。经过多年的努力，美国这三个层次都比较成熟。

一、金融机构内部审计与风险管理系统

金融机构内部的审计与风险管理系统就是一种金融机构的自律机制，即金融机构内部为完成既定工作目标和防范风险，对各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总和。从金融发展的角度看，金融机构的自律是金融监管体系必不可少的组成部分。金融机构自律水平的提高不仅有利于金融机构自身的健康营运，而且有利于整个国家金融、经济的稳定发展。因为，作为市场竞争的实际参与者，金融机构自身更能敏感地发现其出现问题的症结所在，更有可能迅速地将危机消灭在萌芽状态。正如前美联储主席格林斯潘先生所说的那样:“监管不可能总是正确的，也不可能对所有的监管目标都行之有效。外部监管永远不可能替代银行自身的谨慎管理以及市场对银行的监督。”

(一)内部控制制度

金融机构自律机制的核心是内部控制系统。巴塞尔委员会近些年发布的几乎所有文件都贯穿了加强银行内部控制的精神。在1994年7月的《衍生金融工具风险管理指南》和1997年9月的《利率风险管理原则》两份文件中，就特定业务及其风险管理讨论了有关内部控制的问题，要求银行建立有效的内部风险控制系统。1997年9月推出的《银行业有效监管核心原则》专门就内部控制指出:“银行监管者必须确定银行是否具备与其业务性质及规模相适应的、完善的内部控制制度。这应包括对审批职责分配的明确安排;将银行承诺、付款和资产与负债账务处理方面的职能分离;对上述程序的交叉核对;资产保护;完善、独立的内部或外部审计，以及检查上述控制措施和有关法律规章遵守情况的职能。”1998年1月，针对银行失败的教训，巴塞尔委员会又发布了《银行内部控制系统评估框架(征求意见稿)》，它“描述了一个健全的内部控制系统的各基本要素，提出了若干原则供监管当局用于评价银行的内部控制系统”。首先，内部控制活动应成为银行日常经营必不可少的一部分。高级管理层必须建立适当的控制结构以确保内部控制有效，对各个业务面的控制活动予以规定;其次，内部控制的实施操作情况应该得到管理人员持续不断的监督。内部控制的缺陷一经查出，应立即告知管理者以便及时改进;最后，金融监管当局应适时对银行内部控制系统作出客观的评价。金融监管当局应要求所有银行，无论规模大小都应拥有有效的内部控制系统，此系统应与银行表内、表外业务的性质、复杂程度以及风险相一致，并反映银行经营环境和经营状况的变化。如果监管当局认定银行的内部控制系统不充分，应对该银行采取措施，以保证内部控制系统及时得到改善。

美联储非常注重金融业的内部控制工作，它将内部控制定义为:内部控制是组织计划和在业务中采用的所有协调方法和手段，旨在保护资产的安全、检查其会计资料的精确性和可靠性、提高经营效率、鼓励坚持既定的管理政策。这一定义大大扩展了内部控制的职能，不仅包括对人员、风险、从业范围、制度和工作程序的监督管理，而且包含了预算控制、标准成本、定期经营报告、统计分析等与内部审计相统一的系统。

1993年5月11日，联邦存款保险公司要求银行就其内部控制、守法情况以及经审计过的财务报告档案向联邦存款保险公司和美联储等管理机构报告，并设立由独立董事组成的审计委员会，审计委员会中至少有两名成员具备商业和金融方面的管理经验，并且这些成员不能是该银行大客户中的雇主或雇员。

美联储要求银行的高级管理层负责建立健全内部控制制度，内部审计人员负责对现行监控政策和程序的执行情况及其有效性进行评价，并提出相应的改进建议，督促银行遵守法律法规。同时，内部审计人员还负有协助管理人员制定新的政策和程序的责任。作为对内部控制系统进行监督的一部分，内部审计部门应直接向董事会或审计委员会以及高级管理层报告，以保证内部审计机构和内部审计人员的独立性。美联储在对银行内部审计工作进行检查时，着重从内部审计部门的独立性、内部审计人员是否称职、内部审计工作的充分性和有效性等几方面入手，一旦认为某银行内部审计报告不可信，则该银行的内部审计工作在联储的综合评级中将处于极低等级，这对该银行的经营发展是极其不利的。通过这些规定，强化了内部审计的功能，也促使银行重视内部控制，加强自我约束。

(二)金融机构内部的风险管理

美国银行一直十分重视内部的风险管理，早在几十年前就开始探索和实践商业银行的资本充足性管理，到20世纪80年代，在银行内部风险管理方面已初步形成体系。1988年《巴塞尔资本协议》从某种程度上说就是在美国的倡导和推动下达成的。事实证明，巴塞尔协议的实施大大增强了美国银行体系的资本实力以及消化损失、抵御风险的能力。据FDIC的统计，截止到2002年9月底，美国最大的25家银行持股公司的资本总额为3807.3亿美元，核心资本充足率平均为8.7%，总资本充足率为12.24%，远远超过巴塞尔协议4%、8%的最低要求。巴塞尔协议的实质在于以银行资本金限制其资产的盲目扩张，同时鼓励银行采取积极的风险管理措施。从美国的实际情况看，这个目标已经达到了。在1929年之后的两年里，美国股市市值损失额相当于GDP的60%，有几千家银行倒闭。而在2000年3月之后的两年里，市值损失额相当于GDP的90%，但只有11家规模很小的银行倒闭(《银行家》2003年第8期)。

在美联储的字典里，风险有六种:^[8]信用风险(包括各种交易的相对人或贷款户倒债的危险)、市场风险、流动性风险(贷款户无法清偿贷款，或衍生金融商品相对人满期时不履约和当时需要这笔资金的需求同时发生的风险)、作业风险(信息系统失常的风险)、法律风险(合约无法履行)和名誉风险(因为坏事传千里，导致业务流失)。在这些风险之外，帕特里克斯担任纽约联邦储备银行第一副总裁时，还增加了智慧风险(组织中了解状况的人被车撞倒的风险)。另外还可以增加一个名誉和智慧综合风险，就是组织中以了解状况知名的人，其实并不了解状况的风险。对这些风险的管理，除了加强对金融机构的检查外，美联储更加注重金融机构自身积极作用的调动和发挥。1995年，美国联邦储备委员会的经济学家Kupiec和O'brien同时提出了“事先承诺法”(Pre－commitment)监管方案。银行事先承诺一个在将来一定时间内的最大损失数额，如银行可以利用自己选择的内部模型计算未来一个季度内每10天的最大损失数额，如果日后超过，则必须接受来自监管机构的惩罚，惩罚的方式可能是罚款、资本附加费罚金，也可能是比较具有干预性的管制性惩罚。

1995年4月，巴塞尔委员会发布文件，同意具备条件的银行可以采取以内部模型为基础计算市场风险的资本金要求，并具体介绍了VAR(风险估值法)模型及其用于银行市场风险管理的合理性。巴塞尔委员会在推荐使用VAR方法的同时，还要求实行“返回测试”，以检验内部模型的准确性，也就是比较实际的损失与VAR所预计的损失是否一致。在VAR模型的基础上，巴塞尔委员会将“压力测试”这一方法认定为市场风险管理的优选方法之一。所谓“压力测试”，是在设定发生在特定时间段的一种极为不利的市场情况下，评估银行资产组合的损益。

1996年1月，巴塞尔委员会颁布了《测定市场风险的巴塞尔补充协议》，规定了在银行内部控制和风险管理过程中应遵循的最低要求。这些要求包括:①银行应设置独立的风险控制部门，它直接对最高管理层负责。②该部门定期进行事后监督分析以检查模型的准确性。③银行的最高管理层应积极参与风险管理。④银行的风险测定模型应完全包括每天的风险管理内容。⑤交易限量与敞口限量应与风险测定系统相衔接。⑥银行应有定期的“压力测试”程序。⑦银行应制定完整的内部政策、控制程序和风险管理的系统文件。⑧银行应建立内部审计制度，定期评价风险测定系统和控制部门的情况。

2004年6月，巴塞尔委员会发布了《新巴塞尔资本协议》的最终文本，新协议更多地强调银行要建立内部的风险评估体系，并提供了三个可供选择的方案，即标准化方案、基础的IRB方案(Internal Ratings Based Approaches)和高级的IRB(A－IRB)方案体系，强调以内部评级为基础的方法来衡量风险资产，进而确定和配置资本。银行和监管当局可以根据业务的复杂程度、本身的风险管理水平等选择对风险状况反应更为灵敏的管理方法，进而更为准确地确定一定风险状况下所需要的资本金水平。同时，新协议还鼓励银行不断改进风险评估方法，也鼓励银行在具备充分数据的条件下，采用高级的内部评级方法，以提高银行衡量和管理风险的能力。受此影响，风险量化模型在银行业将呈现出普及之势。虽然风险量化模型的建立需要大量的数据和不菲的财力及人力，但运用量化模型进行管理，可以显著提高风险管理的效果，降低不良资产发生的比率。例如，对小规模欧洲零售银行的分析显示，实行高级的内部评级法，资本的潜力可以释放，这种释放能使专门从事抵押贷款的银行资本值提高18%，其他零售银行的资本值增加12%。而且，采用内部评级法可以减少最低监管资本，抵押贷款的监管资本可减少50%，不安全贷款的监管资本减少20%(《银行家》2003年第8期)。

美国赞成尽快实施《新巴塞尔资本协议》，时任美联储副主席的罗杰·佛格森(Roger Ferguson)说:“美国的监管者认为，新巴塞尔资本协议的改进——测评信用风险版本的高级内部评级法(A－IRB)和测评操作风险的高级测试法(AMA)是最有助于取得其最终目标的。”佛格森先生强调，“为促进全球银行业经营环境的改善”，美国的银行机构正建议未来的Advance Notice of Proposed Rulemarking中，一些核心大银行(资产超过2500亿美元和对外敞口高于100亿美元)将被要求接受《新巴塞尔资本协议》的改进版本。佛格森说，美国将首先选取10家美国银行作为核心的集团和该核心集团以外的另10家规模相近的大银行实施新协议(《银行家》2003年第8期)。

二、利益相关者对金融机构的约束和金融业同业自律

利益相关者对金融机构的约束也就是通常所指的市场约束，^[9]即存款人、债权人、股东和银行的交易对手等利益相关者会随时关注其利益所在银行的经营状况，并在其认为必要的时候采取一定的措施，影响与该银行有关的利率和资产价格，从而通过金融市场对该银行的经营产生约束作用。不同的金融产品或金融工具形成的市场约束能力是不同的，对于高风险的银行，其债券持有人可能要求更高的利息，交易对手将要求较高的风险价差和额外的抵押物等，从而使银行付出更高的成本;而被视为经营稳健、管理完善的银行，则会从利益相关者那里获得更有利的条件。这样，市场压力将鼓励银行有效配置资金和控制风险。市场约束在保障金融稳定、加强金融业公司治理、提高风险管理水平方面正发挥日益重要的作用。

金融业同业自律其实就是一种自我管制机制。自我管制同样强调对当事人的行为施加限制，只不过相信这种限制可以有效地自我实施而已(刘宇飞，1999)。一般说来，金融领域的行为守则最初是在金融活动的历史发展中自发形成的。在当事人之间长期博弈的过程中，逐渐会形成一些共同遵守的行为规范，当事人认同这些私下里流行的、不成文的规矩，意味着他们愿意让别人能够预期自己的行动，来换取对别人行动的稳定预期。在充满不确定性的世界里，如此做来不仅可以消除本来有可能发生的利益冲突，而且还可以促进更多交易的达成。因此，很多学者认为，行业自律会像政府规制一样有效，而且会产生高得多的利益。另一方面，所谓“正规制度安排”和“非正规制度安排”更多的只是在文字上才能截然分开，实践中二者是相辅相成的，很多正规制度安排是从非正规制度安排中衍生的;正规制度安排只有得到非正规制度安排的认可、接受和合作，才能发挥作用。正如诺斯所言:“即便在最发达的经济中，正规的规则也只是决定选择的总约束中的一小部分(尽管是非常重要的部分)。”因此，自20世纪90年代以来，在金融监管的制度安排上，在继续加强正规制度建设的同时，开始空前地强调金融业的严格自律。

(一)市场约束

在《新巴塞尔资本协议》中，市场约束机制的引入可以说是现代公司治理结构研究有重大进展的体现(巴曙松，2003)。新协议充分肯定了市场具有迫使银行合理分配资金、有效控制风险的作用，稳健经营的银行可以以更为有利的价格和条件从投资者、债权人、存款人及其他交易对手那里获得资金，而风险程度高的银行在市场中则处于不利地位，为获得资金它们不得不支付更高的风险溢价，提供额外的担保或采取其他安全措施。这种自发的市场奖惩机制可以促使银行保持充足的资本水平，支持监管当局的金融监管工作。

为了确保市场约束的有效实施，巴塞尔委员会对于银行的资本结构、风险状况、资本充足状况等关键信息的披露提出了更为具体的要求:第一，银行必须披露关于资本结构的主要信息，其中包括资本组成的分析和信贷亏损准备的信息，从而提供关于银行的亏损消化能力和会计政策的清晰说明。第二，对每一风险领域提供定性(如管理策略)和定量(如状况数据)信息，并包括前几年的参照信息。第三，银行应当披露按协议要求的方法计算的以风险为基础的资本率，以及关于其评价资本状况的内部程序的定性信息。第四，关于信息披露的频率，一般来说，半年公布一次。但是，对于信息变化较快的业务领域，如市场风险，要求每季度公布一次。对于任何重大的变化，都应在事件发生后尽早公布。

美国金融监管当局非常重视市场纪律的约束作用，前美联储主席格林斯潘先生认为，管制政策应该在不危及金融稳定性的前提下加强纪律，面对迅速变化并且日益复杂的金融交易，需利用市场力量来强化监管目标。强化市场约束的具体措施包括:

1.加强信息披露

银行圆桌会议曾经呼吁“市场诱因式”的管制，取代监管当局的“强制规定”，这个组织引述前纽约联邦储备银行总裁麦克多诺的话:“缺少有意义的公开披露，有效的市场纪律不可能实现。这当然不表示需要更多的信息……市场诱因式的管制就是要求披露相关的完整信息，让参与者可以利用这些信息，作出明确而及时的重要决定。”

在美国，商业银行必须每季将非常详细的关于经营状况和收入情况的核心季报(core report)提交给监管人员，并向公众公布。这种报告包括有关银行资产负债的结构和期限、资本及收入来源、支出情况、收入和分红情况的广泛信息。报告还定期提供关于银行的不良资产和可能出现问题的资产方面的信息。如果发现某个银行出现了比较严重的问题，监管人员则要求其提供每季、每月甚至每周的更具体的财务信息。银行还必须向证券交易委员会定期提供财务报告，SEC负责监督所有上市企业的财务状况，它要求这些公司向股东和公众提供关于收入情况和整个财务状况的年度和季度报告。公众(包括财务分析人员)可以利用这些报告的信息不间断地评估银行的财务状况，这种评估反映在分析者对银行证券的评级和向公众提供的购买、出售或持有某个银行的股票或债券的建议中。由此可见，银行向公众提供的统计数据和其他信息，对于给银行及其管理层以市场纪律的约束有很大作用。例如，某银行报告显示不良资产较多或成本过高、收益微薄，其股票价格则面临下跌压力，银行在股市筹集新的资本就会困难，甚至不可能。

2.利用次级债券

引用市场纪律协助金融监管机构有一种最常用的方法就是利用“次级债券”。法律规定，大型金融机构必须向市场发行这种债券，金额不得低于负债总额的2%。如果发行机构出问题，次级债券持有人必须在所有其他债权人，包括存款人都获得清偿后，才能获得清偿。如果金融机构摇摇欲坠，股东可能逼迫经营阶层赌博，因为如果赌赢了，股东会得到胜利的果实。但是，次级债券持有人除了债券款之外，什么也得不到，因此他们会反对冒险行为。这些债券会在市场上交易，如果债券价格下跌，复利就会提高，主管机关可以视之为早期的预警信号。无论如何，政府机构都不准代偿次级债券的持有人。这样他们便会特别关注发债机构的命运、经营状况和经营管理的变化动向，并尽其所能对金融机构进行监督，这必然促使超大型金融机构更加安全、稳健地经营。

3.改革存款保险制度

针对金融安全网诱发的道德风险问题，从20世纪90年代开始，FDIC的监管政策作了改进。首先，采用最低成本选择处理方式(Least Cost Resolution)处理倒闭金融机构的不良资产，迫使存款人监督存款机构的营运，否则需自负存款无法得到全部理赔的风险。其次，按风险程度实施差别存款保险费率(riskbased assessment system)。自1994年起，FDIC根据保险金融机构的资本充足率和金融监管综合评级来决定其适用的保险费率，资本充足率以核心资本比率(core capital ratio)、国际清算银行(BIS)规定的全部风险资本比率(total risk－based capital ratio)和第一层风险资本比率(tier 1 risk－based capital ratio)为标准，将被监管的存款机构分为Well Capitalized、Adequately Capitalized、Under Capitalized三级。金融监管综合评级根据被监管机构向联邦金融检查委员会(FFIEC)提交的季报作出，根据存款机构的财务状况和损益数字，将被监管机构划分为A(1或2)、B (3)和C(4或5)三级。目前，在此基础上确定的保费标准从0～27/10000不等，如Well Capitalized综合评级为A级，则不需要缴纳存款保险费。采用差别保险费率，对资本比率低于一定标准以下的金融机构采取立即矫正措施，也督促主要股东更加重视对管理层的监控。最后，加强未保险的利益相关者对金融机构的监督。目前FDIC已逐渐采用IDT(Insured Deposits Transfer)模式处理倒闭金融机构超额保险存户的理赔方式。未保险的存款人及债权人(如次级债券或商业汇票持有人等)的权益只能在以剩余资产清偿保险户的存款后予以考虑，因此会促使他们对存款机构进行监督。

4.充分发挥外部信用评级机构及外部审计机构的约束作用

信用评级机构对金融机构的信用评级直接影响它的持续经营能力和资金成本。例如，对证券公司及其发行证券的信用评级，会影响该证券的发行价格、收益率以及发行后证券价格的市场波动，因为，投资者在进行决策时往往要参考金融机构的信用评级。

外部审计机构对金融机构信息披露、经营战略乃至公司治理结构的影响也是不容忽视的，经过独立外部审计机构审计的财务报告容易得到公众的认可。因此，尽管美国金融监管当局不要求各家银行必须接受社会中介机构的审计，各大金融机构也都乐于委托这些机构进行年度审计，金融监管当局在对金融机构进行审查时也越来越多地参考外部审计资料。实践证明，有效的外部审计对金融机构不稳妥的业务活动和不健全的内部控制能起到提醒、遏制和监督作用。当然，外部审计的工作也有待规范，尤其是注册会计师，美国会计师公会公共监督理事会主席索默斯曾经发出一封信，给所有有银行客户的会计师事务所，警告他们，如果不对银行严厉，会计师这一行可能有消失的危险。尤其是在公司财务丑闻发生后，注册会计师的独立地位和公正性备受质疑，国会通过了《萨班斯—奥克斯利法》，对会计师事务所的执业行为加强了监督。

(二)行业自律组织

与英国等欧洲国家的注重行业自律传统不同，美国金融监管制度的特征是立法管制。作为一个以法制化著称的国家，美国不仅有银行大法，而且有各种各样的专项法律，并且不断出台或修订各项条例和规章制度。但是，行业自律管理始终是政府管制的有效补充，各种非官方的行业组织在促进金融业的稳健经营、信息交流、政策协调以及充当政府监管当局和金融机构之间的桥梁等方面，正发挥着日益重要的作用。因为政府的很多政策意图必须依靠自律组织去贯彻，投资者虽然可以通过事后的赔偿诉讼来维护自身的合法权益，但他们更希望自律组织加强对行业的自我约束和自我管理，提供一个公平、高效、透明的市场环境。当然，自律组织首先要接受政府监管机构的监管和指导，其活动必须在法律规定的框架之内进行，其颁布的规则和标准要经过政府监管机构的审查才能得以实施;其次，自律监管的效果也要接受政府监管机构的事后评估，如果监管不力或行为违反法律规定，将要接受政府的修正、制裁和处罚。另一方面，自律监管还要面临来自受害者事后的赔偿诉讼，自律行为不当导致的任何损失都有可能引发受害者相应的赔偿诉讼。这两方面的压力使得自律监管组织必须兢兢业业，诚信勤勉，恪尽职守，加强对行业的自我约束和自我管理，使行业免受来自政府的处罚和来自受害者的赔偿诉讼请求。

1.美国银行协会(ABA)

1875年7月间，来自美国31个州和哥伦比亚特区的349名银行人士汇集在纽约州的萨拉托加小镇，正式建立了美国银行家协会(American Bankers Association，ABA)。其宗旨是:通过建立银行家之间的联系和研讨金融界和商业界的大事，促进银行的发展，加强银行间的合作。该协会除进行金融理论与实务的研究外，还从事金融业的教育、培训和信息传播工作，在发展新业务、采用新技术、解决经营管理上的问题以及协调银行与公众、政府和其他经济部门的关系方面，也都发挥了积极的作用。^[10]时至今日，作为各类规模银行和相关服务类公司的代表，美国银行家协会的业务几乎覆盖了全美范围内各类银行及相关产业的公司，其成员掌控的金融资产占全美金融机构金融总资产的90%以上(新浪财经网，2007)。ABA的成员包括:社区银行、地域性银行、理财业务银行、金融控股公司、储蓄机构团体、信托公司以及储蓄银行，美国银行家协会已经成为名副其实的全美规模最大的银行类协会组织。另外，在美国银行家协会旗下又衍生出了诸多的附属机构，它们已经成为ABA的重要组成部分和战略伙伴。

(1)美国银行业公司(Corporation for American Banking，CAB)

该公司作为美国银行家协会的附属机构，可以向广大银行用户提供经过ABA授权的产品和服务。ABA也由此通过CAB的营销服务网络向广大会员提供一系列的问题解决方案，从而帮助银行会员实现收入的多元化、降低成本以及提高运营效率。

(2) ABA教育基金会(ABA Education Foundation，ABAEF)

美国银行家协会教育基金会是一个教育机构，其主要使命就是协助银行做好宣传工作，帮助民众认知、熟悉从而掌握各种金融产品的特点以及投资方法，达到帮助储蓄人、投资者实现科学理财的目的。

(3) ABA营销网络(ABA Marketing Network，ABAMN)

ABAMN是专司银行产品和服务推广营销的组织，是美国最为知名的金融产品营销机构。任何符合条件的个人和机构都可申请加入，其目的是使广大会员银行及时了解到整个行业的发展趋势以及同行们的最新动向，从而在会员中保持极大的吸引力和凝聚力。

(4) ABA证券业协会(ABA Securities Association，ABASA)

ABASA是一个相对独立的非营利性组织，其主要使命是在国会、联邦和州议会以及法院面前，代表那些承销或经营证券、共同基金和其他金融衍生产品的银行利益。ABA证券业协会的会员绝大部分都从事证券和共同基金的销售业务，他们普遍拥有发达的金融产品销售网络，ABA证券业协会利用自己的研究、教育和其他资源对这些银行提供全面的支持。

(5)美国银行家保险协会(American Bankers Insurance Association，ABIA)

ABIA成立于2001年3月31日，它是由保险银行协会(the Association of Banks－in－Insurance，ABI)和ABA保险协会(ABA Insurance Association，ABAIA)两家机构合并而成。其会员相当广泛，主要有银行及其附属机构、保险公司、营销和行政管理服务的提供者、非银行信贷组织以及其他与银行保险有关的机构。美国银行家保险协会可以利用自身的地位为会员机构在立法和监管政策方面争取利益，可以组织会员就有关问题进行研讨，还可以召开会议、举办论坛等。

(6)美国银行业学会(American Institute of banking，AIB)

AIB也是一家教育机构，但它所针对的学员大多是中、高级的银行从业人士。该学会可以提供50多个培训项目，科目主要有市场营销、风险管理、零售银行、公司金融、会计、沟通技巧以及其他基础知识。

(7)银行家金融与贸易协会(Bankers’Association for Finance and Trade，BAFT)

BAFT成员大多都来自于全球活跃的大银行和跨国公司，面对每年在全球各地发生的对金融、贸易产生重大影响的问题(诸如立法和监管政策的变化等)，银行家金融与贸易协会都会组织相关论坛进行分析、讨论并号召成员采取相应行动。凭借其全球视角和极其广泛的会员优势，银行家金融与贸易协会在全球范围内金融市场的扩张和深化、制定或影响公共政策以及推进有利于稳定全球金融体系的良好做法等方面，都发挥着不可替代的作用。

(8)注册银行家学会(Institute of Certified Bankers，ICB)

ICB是一家为广大银行从业人士进行职业资格认证的全国性组织。该组织建立于1990年，长期以来通过颁发证书的方式帮助银行从业人员增强自信，赢得业界认可并提高自己的影响力。作为美国银行家协会的附属机构，注册银行家学会通过对每一位从业人员的知识储备和职业素养进行认证，提高美国银行业的整体服务水平。

2.全国证券交易商协会(NASD)和各大证券交易所自我管理

为了将自律监管体系扩展到柜台交易系统(OTC)，美国国会通过了《1938年曼罗尼法》。依据这一法案，全美证券交易商协会(NASD)注册成立，扮演与交易所相似的自律角色，对其会员进行自我管理、自我规范。如今，全国证券交易商协会已成为美国最大、最有影响的证券业自律组织。

在美国，对证券公司的非现场调查主要是由证券业自律组织来完成的。NASD对会员常规检查的主要内容为:检查会员的账簿和交易记录;检查会员是否遵守《1933年证券法》、《1934年证券交易法》、全国证券交易商协会的广告条例、联邦储备委员会的T规则(管理经纪商和交易商的保证金透支范围)等法规中的反欺诈条文;检查会员的财务状况，判断其是否可以继续营业。除常规检查外，全国证券交易商协会还要处理大量的顾客投诉，调查欺诈和其他异常的市场行为。它的管理目标是使投资者获得公正和公平的对待，提高证券市场的效率，防止证券市场的不规则波动。

证券交易所自我管理主要包括:制定一系列规章制度，包括充分披露信息、禁止从事欺诈活动、禁止操纵市场行为、禁止内幕交易等。对违反证券交易所纪律的人员和机构，可给予暂停交易、取消交易资格甚至会员资格的处罚。

2007年1月，全国证券交易商协会与纽约证券交易所(NYSE)准备合并，成立监管美国证券经纪人和交易商的组织(新浪财经网，2007)。全国证券交易商协会在一个新闻发布会上表示，把全国证券交易商协会和纽约证交所的自我监管职能合并到一起，将有助于减少重复工作，降低成本，并使美国的证券交易市场更具有竞争力。新的自我监管组织计划在2007年11月宣布，该组织的名称将于日后命名。它将成为美国近5100家证券交易商的单一行业自律组织，这些交易商是全国证券交易商协会的成员。约200家公司也是纽约证交所的成员，并同时受到两家机构的监管。

3.美国期货行业协会(NFA)和交易所自我管理

NFA自1982年开始从事活动，其前身是1955年5月成立的商品交易公司协会(ACEF)。1974～1975年，ACEF更名，首先更名为商品产业协会，并很快从商品产业协会转换为期货产业协会(FIA)，1982年改为美国期货行业协会。其宗旨是树立期货及其他市场的道德规范，保护交易员和投资者的利益。NFA的主要职能是对NFA会员实施严格管理，确保他们遵守联邦法律及商品期货交易委员会(CFTC)制定的规则。NFA也有自身的规则，用来监督经纪商对交易员和投资商的行为，使交易员和投资商免受欺骗。很多事实可以证明NFA的管理模式是成功的。比如，在NFA开始活动后的20年之内，美国期货交易所及外汇市场的交易量扩大了几十倍。同时，客户的投诉率降低了72%。NFA打击经纪商欺诈舞弊行为的措施有:

(1)严格监督

NFA对准备在美国外汇市场和期货交易所从事经营的所有企业和个人，实施严格仔细的调查程序。NFA有权拒绝发放、取消、限制或终止任何公司和个人的会员资格。NFA定期对所有会员的文件和报表进行财务审计，以保证他们严格遵守CFTC的法律及NFA制定的规则。

(2)严厉惩治违规行为

NFA实施一系列关于广告、电话推销、透露风险、自由支配交易、透露征收费用、最低门槛资金、职业水平考核等方面的严格规定，对任何违反NFA规定的公司和个人进行纪律处分。纪律处分根据轻重，有从“轻微犯规警告信”到正规诉讼等各种方式。与诉讼有关的惩罚手段包括:限期废除或暂时扣留会员资格、禁止将来与NFA任何会员保持任何关系、警告、严重警告及对每条违规处以高达25万美元的罚款等。NFA还与商品期货交易委员会(CFTC)、美国联邦调查局及其他执法机关在司法调查过程中进行合作。

(3)严防欺诈行为

1993年，NFA推出了一些新规定，旨在最大限度地减少经纪服务中的诈骗行为。新程序要求将电话谈话内容记录到磁带并保存这些记录，保持最低资金限额并且将所有广告材料送交NFA审批。这些规则的实施大大减少了外汇期货市场中的“不良公司”和“经纪骗子”的数量。

从1983年开始，NFA从事仲裁业务，提供了方便、有效、经济的解决交易员、投资者及经纪商之间的争议和分歧的方法。从那时起，NFA仲裁成为整个外汇期货交易行业解决争议的主要手段。

期货交易所自我管理的内容包括:检查会员资格，检查会员的业务活动是否依照有关法规进行，检查会员是否从事超出其交易范围的交易活动;监督场内一切交易活动;制定交易所规章制度和业务惯例及具体细则;对经济公司会员的资本是否充足进行调查;对违法活动进行处罚及仲裁纠纷;维护交易规则的严肃性，监督法规的执行情况。

4.全美保险监督官协会(NAIC)

NAIC是一个非营利性组织，由美国50个州、哥伦比亚特区以及4个美国属地的保险监管官员组成。该协会成立于1871年，其目的是协调各州对跨州保险公司的监管，尤其着重于对保险公司财务状况的监管。同时，该协会也提供咨询和其他服务。全美保险监督官协会的一个基本功能是建立和维护一个全国范围的、关于保险公司财务状况的数据库，各州的保险监管部门以及其他的数据使用者可以通过计算机网络获取信息。数据库信息包括近5000家保险公司最近10年的年度财务信息以及最近两年的季度财务信息，其中某些年度信息数据可以追溯到20世纪70年代中期。

每个州保险监管部门的计算机都与全美保险监督官协会的网络相连。协会的财务数据库在帮助各州对保险业进行监管，对保险公司的偿付能力进行监控和进行其他金融分析方面起到了重要作用。各州保险监管者及协会官员可通过各类应用系统取得数据，并制成规范报告或税务状况报告，以满足特定的要求。此外，协会还拥有一些其他的数据库，其中包括“监管信息追溯系统”(Regulatory Information Retrieval System，RIRS)和“特别行动数据库”(Special Activities Database，SAD)，这两个数据库使监管者掌握个人或保险公司因涉嫌违法或违规交易而受到检查的信息。作为“监管信息追溯系统”和“特别行动数据库”的补充，协会还开发了全国客户投诉数据库、关于保险公司职员及经理的数据库以及一个总系统。

全美保险监督官协会的监管目的是尽早发现出现财务问题的保险公司，并及时采取措施，将其迅速地从财务困境中解救出来，以保证投保人和股东的权益。统一财务报告制度、审计制度和制定财务标准是协会执行监管的前提。

各州的保险监管机关在全美保险监督官协会的指导下，通过一系列的工具对保险公司的财务状况进行评析，以避免公司偿付能力不足的情况发生。这些工具主要包括:保险监管信息系统、财务分析与偿付能力跟踪系统、基于风险的资本监控系统以及各种常规、非常规的现场稽核。

NAIC每年召开4次由全国50个州的保险监督官和工作人员参加的季度例会。会议的议题一般提前1年确定，内容主要是涉及全国保险业的重大问题。这些会议提供了一个在全国范围内解决保险行业重要问题的平台，来自各州的保险监管人员平等发表自己的见解，深入展开讨论，寻求一致的解决方案。会议是由一系列分会议及小会议组成的，类似于议会的立法听证会。这种会议模式使得保险监管问题能够先由该领域的专家讨论，抓住问题的本质，提出解决方案或建议，然后由大会集体表决。与会者通常来自3个领域:一是各州的保险监督官和工作人员，有时还会有其他政府机构的代表;二是来自消费者群体、学术界以及业界的代表;三是媒体记者。

三、金融监管当局对金融机构和金融市场的外部监督系统

“有效的银行监管作为公共品不能完全由市场提供，监管当局对此义不容辞(巴塞尔委员会:《有效银行监管的核心原则》第一节，1997年)。”因此，金融业一直是美国受政府管制最多的行业。与美国二重性银行体制相关，美国的金融监管当局也分为联邦和州两级，它们拥有各自的金融管辖权，对金融业实施监管。而且，美国长期以来一直实行分业监管，监管机构众多，彼此既相互竞争，又密切合作。

(一)联邦管理系统

1.联邦储备体系(FRS)

FRS是根据《1913年联邦储备法》成立的，作为美国的中央银行，其首要任务是制定和执行货币政策，同时对会员银行和银行控股公司具有广泛的管理权限。所有国民银行必须加入联邦储备体系，成为会员银行，州注册的银行如果符合条件也可以成为会员银行。该系统由联邦储备委员会、联邦公开市场委员会、联邦储备银行和联邦咨询委员会组成。美联储独立于政府，直接对国会负责，拥有较强的独立性，一直是美国金融监管的主体。《1999年金融服务现代化法》进一步强化了美联储的监管职能，赋予其伞形监管人的职责，使美联储成为唯一一家能同时监管银行、证券和保险行业的联邦机构。

2.货币监理署(OCC)

OCC是根据《1863年国民银行法》成立的，是美国最早的联邦级金融管理机构，隶属于财政部，但拥有相当的独立性，直接对国会负责。其独立性表现在:货币监理署的经费来源于按会员银行资产规模收取的费用以及银行成立的审批费用;货币监理署署长(通货总监)虽由总统经参议院同意后任命，但总统不得在署长任期届满前，未经向参议院书面陈述理由而撤销其任命;货币监理署还可以无须行政部门同意或审批而直接向国会提交立法建议或作证;国会还禁止财政部介入任何货币监理署正在进行的调查程序或搁置、阻碍货币监理署任何规章制度的颁发。OCC主要负责国民银行的监管，包括接受国民银行的注册、审批分支机构的设立和合并、对银行业务进行检查监督、宣布银行破产等。

3.联邦存款保险公司(FDIC)

FDIC是根据《1933年银行法》设立的，国民银行、联储会员银行必须向其投保，州立银行和其他金融机构有选择权。目前，新成立的银行都必须向联邦存款保险公司投保。FDIC对投保银行的业务经营和财务状况，实施金融检查制度和统计报告制度，督促银行稳健经营，保护存款人的利益。

4.证券交易委员会(SEC)

SEC是根据《1934年证券交易法》设立的，它由总统任命、参议院批准的5名委员组成，该机构独立于政府其他部门之外，具有较大的自主权和相当的权威。SEC负责对全国的证券发行、证券交易所、证券商、投资公司实施全面的监督管理，并对行业协会的自律监管进行规范、指导。

5.联邦住房贷款银行委员会(FHLBB)和联邦储蓄与贷款保险公司(FSLIC)

这两个机构是根据《1933年联邦住房贷款银行法》设立的，主要负责对储蓄贷款协会和互助储蓄银行的监督和保险。20世纪80年代的储贷协会危机耗尽了FSLIC的保险基金，《1989年金融机构改革、复兴和加强法》取消了这两个机构，前者并入新成立的储贷监理署(OTS)，后者并入FDIC。

6.储贷监理署(OTS)

根据《1989年金融机构改革、复兴和加强法》设立的，隶属于财政部，负责监管所有联邦和州注册的储蓄机构。

7.国民信贷公会管理局(NCUA)和国民信贷公会保险基金(NCUSIF)

这两个机构是根据《1970年国民信贷公会管理法》设立的，所有联邦特许的信贷公会必须在NCUSIF投保，州立信贷公会有选择权力。NCUA的主要职责是:负责信贷公会在联邦注册、登记、审批等事宜;制定对信贷公会的管理政策和管理规章;检查信贷公会的经营活动和财务状况，监督信贷公会按照有关法律和规定开展经营活动。NCUSIF负责在紧急情况下出面担保和资助濒临苦难的信贷公会。

8.金融机构检查委员会(The Federal Financial Institution Examination Council FFIEC)

该机构于1970年成立，由联邦储备委员会的一名理事、FDIC的主席、NCUA主管、OTS主管和通货总监组成，委员会主席由各家机构的代表轮流担任。其行政经费开支不靠财政拨款，而是由参加委员会的各联邦金融监管机构分担。建立该委员会的目的是:制定统一的检查存款机构的联邦原则和标准，促进联邦金融监管机构之间的协作，加强联邦与各州之间管理行为的相互协调。通过联邦金融机构检查委员会，各州和联邦机构可以在重要管理问题上交换看法。此外，该委员会还制定了可供所有联邦及各州银行监管人员使用的统一财务报告格式。

9.商品期货交易委员会(Commodity Futures Trading Commission CFTC)

CFTC是根据《1974年商品期货交易委员会法》成立的，其前身是1936年成立的商品交易所委员会。作为美国政府的一个独立机构，CFTC负责监管商品期货、期权和金融期货、期权市场。其主要任务在于保护市场参与者和公众，使他们免于遭受与商品和金融期货、期权有关的诈骗、市场操纵等不正当经营活动的侵害;保障期货和期权市场的开放性、竞争性的和财务上的可靠性。具体职能包括:管理、监督和指导各交易所及行业自律组织;制定与期货、期权交易相关的各项交易法规、制度;管理衍生品市场的各种商业组织、金融机构或个人投资者所进行的全部交易;负责各种交易机构的注册、审批;对违反期货交易法规和国家有关法律法规的机构和个人进行行政处罚或追究法律责任。

10.证券投资者保护公司(SIPC)

SIPC是根据《1970年证券投资者保护法》建立的一个非营利性组织，以保护广大投资者利益为目标，其最高权力机构是董事会，由7名董事组成，其中1人由财政部任命，1人由SEC任命，其余5人由总统任命。法律规定，所有在SEC注册的证券经营机构都必须加入SIPC，接受SIPC对其经营活动的监督，并按经营毛利的0.5%上缴会费，从而形成一笔庞大的投资保险基金(投资保险基金可以投资于美国政府发行的国债)，用于在证券经营机构破产时保护投资者利益，增强投资者对证券市场的信心。在紧急情况下，SIPC还可以通过SEC向财政部借款10亿美元。需要说明的是，因投资者个人决策失误造成的投资损失不在保护之列。

11.司法部

美国司法部是负责执行联邦反垄断法的当局之一。它能复查所有的银行兼并和控股公司的银行收买活动，以防止金融业的垄断。联邦监管机构在批准银行和银行控股公司的收买或兼并计划时，必须通知司法部，如果司法部对此提出疑问，它必须根据《联邦反托拉斯法》，在申请后30天之内和收买活动完成之前采取行动。

(二)州金融监管当局

美国50个州都有自己的金融管理机构，各自制定并执行本州的金融管理法规。州金融管理机构的管理对象是州注册的银行和其他金融机构。各州之间的管理不完全一致，但基本职责大致相同，主要包括:制定本州金融管理政策和规章制度并监督金融机构执行;负责州注册金融机构的注册登记和审批;有权取消那些经营管理不善的州金融机构的注册;对州注册金融机构的经营活动进行检查，并要求它们按期提供有关经营情况的统计资料;负责执行各种警告、处罚等金融纪律。

为了便于协调各州的金融管理政策和规章制度，也便于各州监管当局互相交流经验，取长补短，联邦政府还成立了州金融管理者协会，定期召开会议，就有关管理方法、管理政策展开讨论，促进交流与合作。

第三节　美国金融监管制度的历史演进

许多研究表明，金融监管是与金融危机相联系的。从时间的角度来看，无论何时发生金融危机，金融监管立刻成为人们关注的焦点(易宪容，2003)。如1913年以前，美国金融体系的危机层出不穷，从而导致美国联邦储备制度的建立。1929年的经济大萧条使得美国国会于1933年制定并通过了《格拉斯—斯蒂格尔法》(Gart，1994)。同时，金融管制也是一个动态的发展过程，其管制的重点、范围、手段必须随着金融形势的变化不断调整。艾伦·加特将美国金融管制的演进过程概括为:管制、放松与重新管制(艾伦·加特，1999)。我国学者席涛称其为:复杂的市场、细致的变法、漫长的改革。美国金融监管大致经历了以下五个发展阶段。

一、基本不受管制的自由竞争时期(20世纪30年代以前)

在20世纪30年代以前，美国的金融业基本上是不受管制和自由竞争的，对银行业务限制较少。即使在1913年美联储成立后，其主要任务也是发行钞票、建立全国支付清算系统以及承担最后贷款人的作用，而不是管理整个金融体系，特别不是管理金融机构的微观行为(万红，1987;白钦先，2002;孔祥毅，2003 等)。这一时期又可细分为三个阶段:

(一)早期的自由银行体制

在1913年以前，尤其是1863年以前，美国的金融业是以自由银行制度为特征的(Richard M.Salsman，1990)。1781～1863年是美国银行业快速发展并引起人们广泛争论的时期(Chandler，1977)。当时，大多数州只接受银行注册，除个别州政府对商业银行采取了一些管理措施以外，联邦政府对商业银行的业务经营没有任何形式的监督和管理，更没有相应的金融管理法规(托马斯·F.卡吉尔和吉里安·G.加西亚，1989)。^[11]在此期间，虽然先后成立过美国第一银行和美国第二银行，由它们行使中央银行的职能，对银行业务进行管理，但由于遭到政府部门、州银行、农场主和企业家的强烈反对，这些尝试均未成功(Lash，1987; Goodhart，1988)，此后，美国银行体系经历了长达27年的混乱时期(1836～1863年)，历史上称为自由银行时期。一些州相继颁布自由银行法，任何人只要满足一定的标准和最低资本要求即可获得银行注册申请，州银行迅速扩张，各银行竞相发行自己的银行券上千种，由于资本不足，发行质量日益低劣，银行倒闭频繁，引起经济剧烈震荡(易宪容，2003)。

(二)二重银行体制

没有限制的竞争会加深信用市场的分化和社会的无效率(戴姆斯基，1976)。自由银行体制时期的金融混乱制约了美国经济的发展，再加上美国南北战争的财政需要，统一货币流通和金融管理的呼声日益高涨。1861年，财政部长蔡斯向国会提出了建立国民银行制度的议案。经过反复讨论，国会于1863年通过了《国民通货法》，于1864年通过了《国民银行法》，这两个法案后来被统称为《国民银行法》。《国民银行法》是美国银行史上第一个关于统一全国银行业和金融业的大法，它建立了在联邦注册的国民银行体系，实行存款准备金制度，并成立货币监理署行使对国民银行的管理、监督、检查职能。这反映了具有美国政治结构中的制衡与分权特征的二重性银行体制(联邦银行制度与州银行制度)得以形成(Lash，1987)，这一制度一直延续至今。

(三)联邦储备体系的建立

国民银行制度建立后，由于仍然缺少一个统一的金融机构来实施国家的货币政策及统一清算功能，银行危机还是接连发生，1907年的银行危机更是使信用支付尽失(Chandler，1977)。这一危机促使国会通过了《1913年联邦储备法》，依法建立了联邦储备体系，其主要任务是执行货币政策、建立全国支付清算系统、承担最后贷款人职责以及监督管理银行业。对银行业管理主要是制定和执行有关银行业的行为准则，而对银行业监管主要是对每家银行进行跟踪考察，以确保它们遵守银行业的法规，按安全、可靠、谨慎的方式开展业务(Goodhart，1988)。美国联邦储备体系的建立是美国金融监管制度历史演进中的一个里程碑，标志着美国金融监督体系的确立(易宪容，2002)。

二、安全优先的金融管制时期(20世纪30～70年代)

(一)金融管制的确立

大萧条对1930年至1980年整整半个世纪的美国思想和政策产生了重大影响，对这种影响的重要性无论怎样强调都是不过分的(赫伯特·斯坦，1997)。^[12]在20世纪30年代的经济危机中，美国是受灾最为严重的国家，1929年9月至1932年6月期间，股市暴跌85%(多恩布什·费希尔，1997)。^[13]1933年，由于公众对银行完全失去信心，挤兑频繁发生，大量银行破产倒闭，银行的数量也从2.5万家降到1.4万家(艾伦·加特，1999)。^[14]在皮尔诺(Peara)听证会上，那些来自全美最大银行和投资公司的管理者们接二连三承认了他们的不良行为，从疏忽到暴行，从大力宣传到扰乱股市，从缺乏对质量的关注到信息的不完全披露，从发行证券到内幕交易，从明显欺诈到利益冲突，这一切深深震撼了“社会良知”(Hayes，1987)。在这种市场崩溃与社会政治压力剧增的情况下，作为罗斯福新政一部分的金融改革在一系列新的法律框架下迅速进行。由这场深刻的金融危机所产生的管制条例不再鼓励竞争而是着重于安全(Friedman，1976)，政府对金融业的态度也从较少干预转为全面的直接管制，对金融机构的具体经营范围和经营方式进行规制逐渐成为这一时期金融监管的主要内容(托马斯·F.卡吉尔和吉里安·G.加西亚，1989)。当时主要的金融立法有:《1933年银行法》和《1935年银行法》、《1933年证券法》、《1934年证券交易法》和《1938年曼罗尼法》、《1932年联邦住房贷款银行法》和《1934年国民住房法》。

以上几个法案是在经济危机和金融危机的痛苦中酝酿形成的，它们从不同方面对美国当时颇为松散的金融监管体制作了大幅度改革，创立了一些新的金融监管机构，形成了美国金融管理史上的重大转折。

(二)对30年代立法措施的进一步完善

金融管制因大危机后的立法运动而应势成形，确立了未来发展与变革的框架与基础(周子衡，2005)。从20世纪40年代到70年代末，美国政府相继通过了一系列法律，以巩固和完善30年代确立的管制原则和管制方式。强化对银行业管制的重要法律有《1956年银行持股公司法》及1966年和1970年修正案、《1960年银行合并法》及1966年修正案、《1966年利息限制法》、《1969年消费者信贷保护法》、《1971年社区再投资法》、《1974年平等信贷机会法》、《1978年国际银行法》等。这些法律基本上是对30年代法律的修订和完善，仍是在加强管制。对证券市场监管的法律主要有:《1940年投资顾问法》、《1940年投资公司法》、《1964年证券法修正案》、《1970年证券投资者保护法》及《1975年证券法修正案》等。这些法律主要是制定公开、公平和公正的交易规则，禁止欺诈、操纵和“内部人”行为。

三、效率优先的放松管制时期(20世纪70～80年代末)

从20世纪60年代末开始，国内外经济环境发生了巨大变化，基于30年代经济背景制定的、旨在维护金融业安全而限制竞争的许多政策和约束，已不能完全被金融机构所接受了。一方面，布雷顿森林体系的解体给美国金融业带来了巨大的冲击，美国逐渐丧失了在国际金融领域的领先地位，到80年代末，世界头10家银行里已没有美国的银行，世界前50家大银行里也仅有2家美国的银行(罗伯特·E.利坦，2000);另一方面，国内高利率和高通货膨胀率给银行业以沉重打击(考夫曼，1995)。银行业为了摆脱“脱媒”型信用危机，推出了一系列金融创新工具，并确立了许多新的金融制度安排(孙杰，1998)。理论界也强烈呼吁放松管制。许多人认为，管制降低了金融市场的效率，损害了微观面的金融机构的资产质量(Asli Demiring－Kunt和Enrica Detragiache，1998)，金融自由化改革由此开始。一系列金融立法的基本立足点都着眼于放松管制、清除银行业并购障碍、鼓励银行业进行有序的市场竞争。相关的金融立法措施有: 《1978年充分就业和经济平衡增长法》、《1980年存款机构放松管制和货币控制法》、《1982年吸收存款机构法》即《高恩·圣杰曼法》、1982年SEC《415条款》以及《1987年公平竞争法》。

20世纪80年代，美国为适应市场变化、强化市场力量而采取的一系列变革活动，使得调节金融市场的基本力量由政府管制转向市场机制，推动了金融业的合并集中，使金融机构更具竞争和创新精神，原来的限制性金融体制开始走向新的竞争性体制。

四、兼顾安全与效率的审慎监管(20世纪90年代)

尽管金融自由化给美国金融业带来前所未有的生机与活力，但是给银行业带来的危机也逐年增加。据统计，1982～1992年，美国共有1442家银行倒闭(Cole等，1995)，监管当局不得不重新审视放松管制的进程。斯蒂格利茨(2001)认为，21世纪初的美国经济衰退应该归罪于大刀阔斧的行业规则的全面放宽和一些重大经济政策的粗劣设计。有人认为，20世纪80年代的放松管制改革主要是制定新法，对旧法的废止是不充分的(周子衡，2005)，其结果是解除管制的部分不足以提高银行的竞争力，而保留管制的部分又无力保证金融体系的稳健，最终酿成80年代的银行危机，整个金融体系受到巨大威胁(孙杰，1998)。尽管美国真正的审慎性监管是在20世纪90年代中后期大规模进行的，但是，对放松监管的重新审视在80年代末就开始了(白钦先、张荔，2002)，而且，这项工作至今仍在继续。

20世纪80年代的金融危机，起到了塑造新的管制理念和制度体系的作用，美国金融管制进入了理性改革时期，在管制理念、重点、方式等方面进行了改革(赵霜茁、刘积余、孙东升，2004)。鉴于人们认为大多数银行的失败可归咎于管理的落后(Siems和Thomas F，1992; David和Holdsworth，1993)，理论界一致认为，只有将管制机构的监管、市场约束以及金融机构的自我约束结合起来，才能实现安全与效率兼顾的管制目标。因而，这一时期金融管制的特点是审慎监管，其主要特征是:鼓励金融机构竞争，注重金融体系效率的提高，加强对金融活动的风险管理(赵霜茁、刘积余、孙东升，2004)。审慎监管的主要立法措施有:《1989年金融机构改革、复兴和加强法》、《1991年综合存款保险改革和纳税人保护法案》、《1999年金融服务现代化法案》等。

五、21世纪美国金融监管的进一步加强

2001年10月，居美国500强企业第7位的能源巨子安然公司接受美国证券交易委员会(SEC)审查，被发现隐瞒120亿美元的所有者权益，同年12月，安然公司宣布破产，成为美国历史上第一大破产企业。此后，美国连续发生了一系列公司财务丑闻，震惊了全球金融市场，在一定程度上动摇了全世界对美国经济的信心，在美国形成了自大萧条以来对投资者信心的最大打击。美股指数曾降到历年来的最低点。据报道，美国道琼斯指数和纳斯达克指数分别从2000年初最高峰的11722.98点和5048.62点跌落到2002年年底的8341点和1335点，7.5万亿美元的“财富”被蒸发了(张青松，2003)。丑闻也打击了外国投资者的信心，美国2002年吸收外商直接投资从2001年的1240亿美元降至400亿美元，下降了300%。

大公司会计丑闻不断曝光，华尔街股市全线告退。为恢复投资者信心，打击公司会计造假，美国出台了一系列政策、措施，甚至美国总统、SEC也发出警告，要严惩造假者，国会也为此修改和制定了部分法案。其中，最引人注目的当属《2002年萨班斯—奥克斯利法案》(也称《索克斯法案》或《SOX法案》)，该法案被认为是继20世纪30年代美国政府制定的涉及范围最广、处罚措施最严厉且最具影响力的法案。

一系列治理措施取得了良好的政策效果，股指开始回升，上市公司也开始加强自我约束。由此可以看出，任何制度的有效性都是有条件的，它要受到产生这项制度的环境因素的制约。当环境发生变化，制度的有效性就会变化。因此，世界上没有永远有效的制度，制度必须随着客观条件的变化不断调整。

第四节　小结:美国金融监管体制的特征

一、美国金融监管制度的特征

美国是“双线多头”金融监管体制的代表。“双线”是指联邦政府和州政府两条线;“多头”是指在一个国家有多个履行金融监管职能的机构。在美国，联邦和州都有权对金融机构颁发执照并进行监督管理。联邦级金融监管机构有十个之多，最主要的有四个:联邦储备系统、货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会。FRS负责管理州注册的会员银行和金融控股公司; OCC负责管理国民银行; FDIC负责管理所有投保的金融机构，尤其是州注册的非联储会员银行; SEC负责证券业的监管。各机构之间既有分工，又强调合作。在州一级，50个州各有各的金融管理机构和监督官，分别对州注册的金融机构进行监管。

《1999年金融服务现代化法》通过后，美国允许银行以金融控股公司形式实现综合经营。为适应金融业混业经营的发展需要，美国的金融监管体制业进行了调整，但其分业监管的基本框架没有发生太大变化，主要规定有:第一，指定美联储为金融控股公司的伞形监管人，负责对金融控股公司的综合监管，同时，金融控股公司的附属各类金融机构仍由功能监管人分头监管，即银行类分支机构仍由银行监管者监管，证券类分支机构仍由SEC监管，保险类分支机构仍由州保险监管机构监管。第二，美联储必须尊重其他功能监管者的监管责任，一般不得直接监管金融控股公司的附属机构，而应当尽可能采用其功能监管者的检查结果，以免形成重复监管而加重金融机构的负担。第三，美联储在要求金融控股公司从附属的保险公司和证券公司中抽取资金给附属的存款机构时，必须通知相应的证券、保险监管部门。第四，规定自只有SEC有权对投资公司进行检查，联邦银行监管机构可从SEC获得必需的监管信息，但FDIC为确定已投保存款机构的情况而检查其关联的投资公司除外。第五，要求美联储、银行监管机构与各州保险监管部门加强协调与合作，相互提供关于金融控股公司和附属保险公司的财务、风险管理和经营信息以及已投保存款机构与保险公司之间的交易信息，并要求适当的联邦银行监管机构在批准银行控股公司、存款机构与保险公司合并前，与州保险部门协商。同时规定，各监管当局有义务为所获得的对方信息保密。这样，美联储就成为金融控股公司的“总监”。^[15]

二、美国金融监管体制的成因

(一)“分权制衡”精义的经济表现

美国作为一个移民国家，崇尚自由民主，强调公平竞争。因此，美国人对政治权力的集中和私人经济力量的集中极度恐惧(马丁·J.洛，1997)。从1787年立宪、组建联邦政府至今，美国一直实行“三权分立、相互制衡”的政治体制，正是这一体制形成了美国独具特色的二重性银行体制，进而形成双线多头的金融监管体制，就连美联储也是各种政治势力，特别是州权拥护者和中央集权者之间折衷调和的产物。对此，霍维兹教授曾说:“联邦储备制度在中央管理权和地方管理权之间，在联邦储备系统应由政府所有还是私人所有，应由政府管理亦由私人管理之间，采取了巧妙的折衷平衡办法。”

(二)金融监管实践的促进作用

金融监管始于人们对金融危机的直接反映(白钦先，2002)，美国金融监管制度的产生和发展过程体现出强烈的危机导向特征。每一次危机过后，政府都会成立相应的金融监管机构加强管制。典型的如: 19世纪末的几次危机导致联邦储备体系的建立; 20世纪30年代的大萧条导致联邦存款保险公司的产生等。在不断克服危机的实践中，逐步形成了美国多元化的金融管理体制。

(三)自然经济条件的客观要求

美国地大物博，各州经济部门结构、生产力分布、行业布局等各不相同，导致各州经济、金融状况差别很大，实行统一的金融监管难以照顾到不同州的特殊发展需要。而赋予各州监管金融机构的权力，有利于因地制宜地制定监管政策，更好地实现金融监管目标。“毫无疑问，正是由于奉行这个原则，才促进了国内的稳定，照顾了相隔遥远的各个地区的特殊利益，并且促成了建立各种各样的社会机构。要是使各州政府湮没在高度中央集权化的制度之中，那就会使国家无法把各州政府当做实验室，使其发挥应有的作用。”^[16]

三、对美国金融监管体制的简要评价

200多年的历史实践证明，双线多头的金融监管体制自主灵活，富有创新和竞争精神，是美国金融体制历史的、必然的、最优的选择，极大地推动了美国经济的发展(白钦先，2000)，对世界经济的繁荣和稳定也做出了突出的贡献。

当然，每一种结构都有其与众不同的优势和劣势。在双线多头的金融监管体制下，美国各监管当局之间既分工合作，又相互重叠，有利于管理者从不同侧面发现问题，减少监管套利现象，阻塞管理漏洞。同时，多元化的监管机构也便于互相制约、互相监督，使它们其中的任何一个，都很难由于接受贿赂或受政治权力的左右而滥用权力，或无原则地放松管理。另一方面，双重监管体制，不仅为金融机构提供了一个在联邦和州之间进行选择的机会，还为联邦和各州的金融管理者提供了一个互相比较和促进的机会，从而有利于创造公平竞争的环境。

但是，双线多头的监管体制也使得美国金融监管机构过于庞大、严重重叠。1998年，英国金融服务局执行官戴维斯访问华盛顿时指出，他获知自己在美国相对应的官员，居然是高达78个机构的主管。这种重叠经常会加重被监管机构的负担。另外，由于各州都根据本州的具体情况制定金融管理法规，难免会产生州法规和联邦法规不一致的情况，虽然宪法规定，当联邦法规和州法规发生冲突时，应绝对服从联邦法律，但是，实际生活中，往往要组成联合调查组进行协调，这一方面增加了成本，另一方面也会贻误处理问题的最佳时机。所以，世界上不存在十全十美的制度，美国的金融监管体制也处在不断的改革和完善之中。

【注释】

[1]万红:《美国金融管理制度和银行法》，中国金融出版社，1987年，第4页。

[2]也有学者把这些机构归入非银行金融机构之中。近年来，由于金融业务综合化趋势的发展，银行与非银行金融机构的界限越来越模糊，同时，各国对非银行金融机构的界定也不完全一致。

[3]艾伦·加特:《管制、放松与重新管制》，经济科学出版社，1999年，第203～204页。

[4]马丁·费尔德斯坦:《20世纪80年代的美国经济政策》，经济科学出版社，2000年，第475页。

[5]万红:《美国金融管理制度和银行法》，中国金融出版社，1987年，第53页。

[6]白钦先、徐爱田、王小兴:《各国农业政策性金融体制比较》，中国金融出版社，2006年，第105页。

[7]艾伦·加特:《管制、放松与重新管制》，经济科学出版社，1999年，第77～83页。

[8]马丁·迈耶:《美联储——格林斯潘的舞台》，中信出版社，2002年，第104页。

[9]付立文:《信息、激励与金融监管制度选择——以英国和美国金融监管制度演进为视角的分析》，吉林大学博士论文，第129页。

[10]进入ABA的网站，就可以看到这样一句话:“创建并运营一家银行是一件非常不容易的事，美国银行协会愿意祝您一臂之力!”

[11]托马斯·F.卡吉尔和吉里安·G.加西亚《八十年代的金融改革》，中国金融出版社，1989年，第32页。

[12]赫伯特·斯坦:《美国总统经济史——从罗斯福到克林顿》，吉林人民出版社，1997年，第14页。

[13]多恩布什·费希尔:《宏观经济学》，中国人民大学出版社，1997年，第375页。

[14]艾伦·加特:《管制、放松与重新管制》，经济科学出版社，1999年，第34页。

[15]在世界各国的改革都是朝着减少中央银行的监督权威来进行时，美国却赋予美联储更大的权力，因此，英国金融服务局的执行官戴维斯(Howard Davies)指出:“我们可以公允地说，美国的制度不是现在国际通行的做法。”

[16]德怀特·L.杜蒙德:《现代美国》，商务印书馆，1984年，第306页。