2016-12-07 仲涛
中共十八大及十八届三中全会提出，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，推广政府购买服务。为此，国务院及相关部委先后发布了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号，以下简称《政府购买服务指导意见》）《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号，以下简称《购买管理办法》）等规范性文件，引导、推动、规范政府购买服务行为。而笔者在为相关单位提供法律服务的过程中发现，对于政府购买服务的适用，特别是与政府和社会资本合作模式（PPP）的关系方面，大家认知仍普遍较为模糊。本文拟依据现行法律法规及规范性文件的相关规定，从政府购买服务的标的、基本制度框架及与PPP模式的差异等几方面，对政府购买服务适用的边界进行初步的探讨。
政府购买服务，就其法律性质而言，应当属于政府采购行为。而在《中华人民共和国政府采购法》中，“服务”仅被笼统定义为“除货物和工程以外的其他政府采购对象”，[1]在最初的政府采购所涉及的服务领域也仅限于购买维持政府自身运作的服务，公共服务并未被纳入采购范围。至2015年3月《中华人民共和国政府采购法实施条例》颁布实施，才明确规定“服务”包含“政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”。[2]根据《政府购买服务指导意见》所明确“政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用”。可知，政府购买服务之“服务”主要指政府向社会公众提供的公共服务，而非满足政府自身需要的服务。
就学理而言，公共服务可以根据其内容和形式分为基本公共服务和其他非基本公共服务，同时按照新公共管理运动理论，[3]从政府事务是否具备引入市场的竞争机制考量，可对政府所提供的公共服务作出以下划分：
1.非竞争性的基本公共服务。即对于宪法及法律明文规定属于政府职责范围内的公共安全、国防安全、外交事务，以及民政、公安、司法等基本公共服务领域，属于不具有竞争性、政府具有不可替代作用的基本公共服务领域。
2.竞争性的以物为对象的基本公共服务。如环境服务、公共实施管理服务等基本公共服务领域，市场上存在提供类似服务的竞争者，具有竞争性且以物为对象。
3.竞争性的以人为对象的基本公共服务。如教育服务中的初等教育服务，医疗卫生服务中的计划生育技术服务，社会服务中的社会救济服务，文化体育娱乐服务中的文化艺术服务、体育服务等基本公共服务领域，市场上存在提供类似服务的竞争者，具有竞争性，且以人为对象。
4.非基本公共服务。如科学研究和试验开发、市场调查和民意测验服务、社会与管理咨询服务、职业中介服务、测绘服务等专业技术服务，都属于政府职责范围内或者有助于政府更好履职的非基本公共服务领域，属于具有一定竞争性的服务项目。
因此，就上述分类中，除第一类公共服务属于《政府购买服务指导意见》中明确“应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务”，不应当向社会力量购买以外；其他的三类公共服务，政府均可以发挥社会力量的作用，通过向社会力量购买的方式予以提供。
我国现阶段大力推动政府购买服务工作，具有转变政府职能、进行供给改革、推进事业单位改革等多层次内在目的，意义极为重大。目前，国务院和相关部委通过发布一系列规范性文件初步构建了政府购买服务的制度框架，解决了“谁来买”“向谁买”以及“如何买”等一系列问题。特别是2014年末发布的《购买管理办法》明确规定了政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买程序和监督管理等内容，具有较强的实践指导性。
政府购买服务的主体包括购买主体和承接主体。购买主体包括：各级行政机关、具有行政管理职能的事业单位、向社会提供公共服务以及履职服务时的党的机关、群团组织。承接主体包括：符合条件的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类[4]或转为企业的事业单位、依法登记成立的企业、机构等社会力量。
政府购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担，或政府新增或临时性、阶段性，适合社会力量承担的服务事项。同时，除法律法规另有规定外，基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项、其他适宜由社会力量承担的服务事项等6大类服务事项应当纳入政府购买服务指导性目录实施购买。
《购买管理办法》并未明确规定购买程序，仅要求按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的原则组织实施，可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体，并可根据服务项目的需求特点，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式签署购买服务合同。
目前，除政府购买服务以外，公共服务创新形式还有政府大力推广的政府和社会资本合作（PPP）模式，在实务中有观点即认为PPP模式或政府付费的PPP模式实质等同于政府购买服务。
理由是，财政部《推广和运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）即规定，政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，并提出对社会资本通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。在发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）中亦指出，对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。
据此认为，PPP模式作为政府购买服务的一种表现形式，可以直接适用《政府采购法》《政府采购法实施条例》；或认为对于PPP模式中不需使用政府财政性资金的“使用者付费”模式，仅适用《招标投标法》及《招标投标法实施条例》；对于使用财政性资金的“可行性缺口补助”模式和“政府付费”模式，则可直接适用《政府采购法》《政府采购法实施条例》等法规。
笔者认为，前述观点片面地理解了相关规范性文件的规定，未能全面考察政府购买服务与PPP模式所存在的差异所在。而二者在适用文件体系、适用范围、主体、操作程序、合作期限等方面均存在较大差异。
1.适用文件体系的差异
自2014年以来，从国务院到相关部委，对PPP模式均发布了大量的规范性文件，对PPP模式的方方面面进行了全面的规范；而国务院和相关部委亦对政府购买服务单独发布了如下适用文件进行规范：
续表
2.适用范围的差异
政府购买服务主要适用于适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担，以及政府新增或临时性、阶段性的适合社会力量承担的服务事项，在实践中，均由各级财政部门制定的本级政府购买服务指导性目录确定。而PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务或基础设施类项目。二者的适用范围有一定重合，但PPP模式需考虑项目是否具有收益以满足市场化运作的条件，同时也更偏重于基础设施建设项目。
3.主体的差异
PPP模式中与政府合作的主体，即社会资本，是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括按照有关规定完成改革的政府融资平台公司。而政府购买服务的承接主体包括了社会组织、事业单位（公益二类）及依法登记设立的企业、机构等社会力量。相对而言，政府购买服务的主体范围更为宽泛，而PPP模式对于主体的专业性要求更高。
4.操作程序的差异
根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）的规定，PPP模式必须严格按照项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等5阶段19个步骤进行操作。而政府购买服务在现有规范体系下，仅需按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的原则组织实施。相较而言，PPP项目的规范性要求更高，程序性更强。
5.合作期限的差异
现行主要规范性文件并未对政府购买服务的合作期限作明确约定，但在《财政部交通运输部关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》（财建〔2016〕34号）中明确，对于采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目，在年度预算资金能够保障的前提下，购买主体可以签订不超过3年履行期限的政府采购合同。据此可以看出政府购买服务项目合作期限较短。而PPP模式可以选择的具体操作模式较多，不同操作模式的合作期限并不相同，但根据财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）规定政府和社会资本合作期限原则上不低于10年，明确了我国PPP项目合作期限的下限，与政府购买服务相比采用PPP模式的合作期限要长得多。
从上述比较中，我们可以看到政府购买服务与PPP模式确实存在较大差异，并不能简单认为因为PPP模式存在“政府付费”方式，使用财政性资金就可以与政府购买服务画等号，在PPP模式中随意适用政府购买服务。
政府购买服务起源于西方国家，自80年代以来在世界各国已成为一种趋势，而在我国则还是一个新生事物。厘清政府购买服务的适用边界，区别政府购买服务与PPP模式适用的差异，将有助于政府购买服务制度的进一步完善，促进服务型政府的建设。
鉴于目前政府购买服务的相关规定仅限于规范性文件层面，文件的层级不高，且相关规范性文件与PPP模式文件之间尚存在较多矛盾冲突、前后不一致的规定，亟待有更高层级的立法对购买公共服务的范围和领域加以规范，厘清政府作为公共服务提供者和购买者之间的角色界限，让政府尽责和社会出力相得益彰。
[1] 《政府采购法》第2条第7款：“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”
[2] 《政府采购法实施条例》第2条第5款：“政府采购法第2条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”
[3] 新公共管理运动是20 世纪80年代后期和90 年代初期席卷发达国家和发展中国家的公共部门管理变革运动，是一种以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义。
[4] 按照《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》的规定，指承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的从事公益服务的事业单位。
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