基于绩效视角的地方政府购买公共服务机制研究

基于绩效视角的地方政府购买公共服务机制研究_全面深化改革与法治宁波建设：宁波市社会科学界第五届学术大会文集：2015年度

一、地方政府购买公共服务的现状分析

（一）政府购买公共服务项目的选择标准

不属于政府职能的服务项目，政府不得向社会组织购买。但普遍认为，政府职能范围内的公共服务复杂多样，并非所有的公共服务都适合政府采购；哪些领域适合政府购买，一直是政府市场化改革面临的难题。能否采取政府购买存在一定的判断标准，归纳起来主要有以下三种。

（1）公共性较强、政府责任重大、关系到国家民族发展的公共服务领域应当采取政府直接供给的方式，如国防、消防等公共安全领域。而有些公共性较弱的公共服务，如卫生保健、电信、社会服务等，对公共服务效率、质量，服务覆盖面要求较高，在这类服务的提供过程中引入竞争机制，可以缓解政府财政压力，提高财政资金使用效率。

（2）基于对政府成本的考量，市场购买预期产生的交易成本低于政府生产预期产生的组织成本时，应当选择市场购买方式；反之亦然。新制度经济学中的交易费用理论认为，在人的有限理性和机会主义假设条件下，影响交易种类和交易费用大小的有三个维度，即交易发生频率、不确定性和资产专用性。交易发生的次数越多，交易不确定性程度增大，交易金额越高，就越需要经济保障，因此为尽量控制风险，对大额、多次发生的交易应当由政府生产，而偶然发生的小额交易则可以通过向市场购买来解决。

（3）基于公共服务自身特性考量，一方面，对于服务质量难以测量的服务，为了避免为机会主义提供滋生空间应由政府生产；另一方面，从服务的资产专用性来看，资产专用性高的服务一旦在某项生产中沉淀下来，就难以轻易转移，或者转移到其他用途时价值不高，合同的谈判和执行就变得困难。因此，资产专用性高的公共服务应由政府直接提供，资产专用性低的服务可以向市场购买。

（二）政府购买公共服务的主要内容

就我国各地的实际情况看，公共服务购买主要有以下几种：

（1）行业管理与技术服务。向行业协会（商会）或有关学术、专业类、鉴证评估类的社会组织购买行规行约制定、行业内企业资质认证及等级评定、专业技术职称及执业资格评定、行业调查、统计、规划、培训、考核，以及行业内重大投资、改造、开发项目的可行性前期论证和对项目的责任监督等服务。如从2013年起，宁波市鄞州区财政局大力推行预算绩效管理改革，在绩效管理过程中实施第三方评价机制，委托会计师事务所等有资质中介机构及高校科研机构参与预算绩效目标评审，在预算执行过程中对项目绩效运行进行跟踪监管、财政支出绩效评价等事项，对项目绩效管理提供实质性的审查、分析、判断，提出监督、评审意见。鄞州区财政局根据受托单位出具的绩效评价报告质量等业绩指标，给予其相应的中介费用。

（2）社会保障类服务。包括医疗卫生保障服务、社会就业服务、养老服务、残疾人康复等社会救助服务。具体而言，有为城乡居民提供健康教育、传染病防疫，向社会组织购买公益岗位、提供就业培训服务，为老年人提供生活照料等。如2011年4月，宁波市鄞州区政府出台《关于构建城乡全覆盖社会养老服务体系的意见》，明确“十二五”期间全区将大力实施敬老养老“9505工程”，即面向95％的老年人提供居家养老服务，面向5％ 的老年人实行机构养老。2012—2014年间，鄞州区财政局累计安排1500余万元作为政府购买服务专项经费，以无偿服务对象200元／月、低偿服务对象100元／月的标准为全区日常生活需要半护理或全护理的低收入、独居老人购买养老服务。目前，全区累计建成居家养老服务站260家，主要为当地老人提供精神慰藉、文化娱乐、生活照料、安全守护、康复保健等服务。至2013年年底，鄞州区政府购买居家养老服务对象实际人数为4551人，其中无偿对象3019人，低偿对象1532人。

（3）公共文化服务。主要是开展送文艺演出、送电影等活动，推进文化馆、图书馆、公园等文化、体育设施免费或优惠向群众开放等，为广大城乡居民提供多样化的文化服务。如2008年8月，宁波市鄞州区率先出台政策鼓励民办博物馆发展，在资金补助、用地保障、综合设施与服务配套等方面，以灵活多样的方式，大力扶持民办博物馆，以民间力量补充政府公共文化服务功能。2009年3月，鄞州区以文化演艺市场为突破口，在浙江省率先推出“天天演”文化惠民工程。“天天演”工程的基本运作模式为“政府采购、公司运作、全民享受”。政府在“天天演”工程中发挥主导作用，采购经费由区、镇两级财政分担，具体操作外包给公司运作。

（4）社会事务管理与服务。政府向社会组织购买法律服务、人民调解、社区矫正、宣传培训、社区事务、公益事务等服务。如自2011年起，鄞州区推出公益创投活动，旨在培育扶持社会组织。凡是愿意在鄞州区实施公益服务的各类社会组织，均可报名参加，当年就有27家社会组织分享了82万元公益创投资金。

（5）行政类事务。包括市政管理、退伍军人安置和民办学校管理等。如2004年9月开始，鄞州区通过政府购买服务的形式，在城市环卫保洁领域引入市场竞争机制，道路保洁、园林养护、内河保洁等工作实行管理层与作业层相分离，变“花钱养人”为“花钱做事”。

（三）政府购买公共服务的模式

随着政府购买公共服务的深入开展，政府购买公共服务的模式也趋于多样化。目前，从我国各地方实践情况来看，我国政府购买公共服务模式如表1所示。

表1 政府购买公共服务模式对比

续表

二、政府购买公共服务绩效评价实证研究

（一）影响政府购买公共服务绩效的因素分析

目前我国还处于对政府购买公用服务的探索阶段，对政府购买公用服务的评估研究欠缺。本文认为，政府购买公共服务绩效评估，不仅仅是对政府购买活动进行衡量的行政绩效的考察，还应该包括对公共服务产出结果的考察。根据我国的具体国情及对政府购买公共服务各个环节和具体项目差异的统筹考虑，结合国际上普遍流行的政府效率评估3E理论，即对于一个政府部门的效率评估主要考虑经济（economy）、效率（efficiency）、效果（effectiveness）。具体来说，衡量政府购买公共服务绩效应当包括三大维度：项目效率、项目属性、利益相关者。

（1）项目效率的考量。按照3E理论分析思路，对于各类政府购买项目的评价从经济性、效率、效果三个方面进行评价。其中，经济性是指用最低的资源投入成本实现既定的政府购买服务目标，主要通过购买服务的公共财政投入成本来衡量；效率是指政府购买服务项目过程中的资源综合使用效率，主要通过政府购买服务的内部管理过程来衡量；效果就是指政府购买服务项目最终目标的实现程度，主要通过政府购买服务实际产出效益和结果来衡量。

（2）项目属性的考量。针对政府向社会公众提供不同的公共服务类型及公共服务的不同目标，政府购买公用服务的效率评估应该考虑到各种政府购买公共服务项目之间的差异，具体设计与之相适应的效率评估指标体系。

（3）利益相关者的考量。政府购买公用服务的利益相关者既包括作为购买服务的出资人和管理人的政府部门、作为公共服务的具体实施者的社会组织及私营企业等，也包括作为服务受益者的社会公众。要全面反映一个政府购买公共服务项目的实际效率需要综合考虑以上三者的不同意见。

（二）政府购买公共服务项目绩效评估的指标设计

政府购买公共服务项目效率评估的指标体系如表2所示。

表2 政府购买公共服务项目效率评估的指标体系

1.基于政府部门的评估指标分析

政府购买公共服务项目不仅需要投入财政资金，还需要投入人力、基础设施等资源以及花费一定的时间。因此，为综合反映政府购买公共服务项目的资源使用情况，本文采用政府财政资金使用效率、基础设施使用效率、政府人员的工作效率和政府的时间效率来综合评价。

为保障政府购买公共服务项目的有序开展，政府部门需要对项目实施过程进行监督管理。本文从政府是否确定了购买服务项目目标、是否规范了购买服务项目的作业流程以及是否对服务供给机构进行了有效的监督和指导三方面来综合评价政府的监管效率。

确保政府社会公共服务职能顺利实现是政府购买公用服务的最终目标。本文以公共服务项目是否实现了政府预期的社会效益作为衡量政府购买公共服务绩效的评价指标之一。

2.基于服务供给机构的评估指标分析

在公用服务供给过程中，公共服务供给机构同样需要投入人力和时间。作为政府购买服务的具体执行者，公共服务机构的人员使用效率和时间效率，直接关系到服务的执行效果和速度。因此，本文将公共服务供给机构的人员效率和时间效率状况作为评价政府购买公共服务的指标。

公共服务机构的服务质量直接影响政府购买公共服务项目的绩效，然而公共服务供给机构接受政府委托，按照政府要求提供社会服务，因此，本文从三个方面考虑评价公共服务机构的服务质量：①公共服务机构提供服务的过程中是否与政府的要求相一致；②公共服务供给机构是否与政府保持及时有效的沟通；③公共服务供给机构所提供的服务结果是否达到了政府设定的目标。

3.基于服务受众的评估指标分析

享受公共服务的大众是政府购买公共服务项目绩效状况的最直接体验者，从服务受众的角度来评价政府购买服务项目绩效状况，需要考虑项目是否覆盖了全体应该享受到公共服务的社会大众。因此，本文从政府购买公共服务项目的受众数量和受众分布范围两个指标予以衡量。

服务受众的满意度是衡量政府购买公共服务项目绩效的重要指标。本文从受众对于服务过程的满意度和服务受众对于服务结果的满意度两个方面予以衡量。

（三）政府购买公用服务绩效评估模型构建

数据包络分析法（date envelopment analysis，DEA），是一种新的系统分析方法。DEA方法利用数学规划模型比较决策单元之间的相对效率，从而对决策单元的效率做出评价。近年来，DEA方法在国内政府部门绩效考核与评估的研究中广为应用，且取得较好的效果。该方法具有以下优势：①该方法以最优化为工具，以多指标投入和多指标产出的权系数为决策变量，在最优化的基础上进行评价，具有内在的客观性，避免了采用参数方法所需要的人为确定指标权系数的缺点；②在DEA模型中不需要考虑投入、产出中的相互联系和相互制约的因素，避免了在各种统计计量经济模型中必须考虑各个变量之间的相关性、多重共线性等问题；③对于投入、产出变量的各个量纲无须标准化；④能给出每一组投入的产出利用效率，更加有利于参考决策。

该分析方法主要包括四个步骤：①定义被评估对象的各类投入和产出；②构造目标函数，将各类产出的总和与各类投入的总和进行比较，计算出各类投入的最大效率；③根据实际情况，列出各种投入约束条件；④通过线性转换后，利用线性规划模型对目标函数求解，并对评估对象进行评价。

假设有n个DMU，DMU1，DMU2，… ，DMUn，每个DMU有m种输入和s种输出，DMUj的输入和输出向量分别为：

Xj＝（X1j，X2j，X3j，… ，Xmj）T，Yj＝（Y1j，Y2j，Y3j，… ，Ysj）T，j＝1，2，… ，n

设DMUj0的输入、输出为（Xj0，Yj0），评价DMUj0相对有效性的C2R模型为：

其中，v＝（v1，v2，… ，vm）T，u＝（u1，u2，… ，us）T分别为m种输入和s种输出的权系数。利用Charnes和Cooper关于分式规划变换：

t＝1／（v Tx0），w＝tv，μ＝tu

可将分式规划模型化为等价的线性规划模型：

模型：

若（DC2R）的最优解θ0＝1，且每一个最优解s－，s＋，θ0，λ0j，j＝1，2，… ，n都满足s0＋＝0，s0－＝0，则称DMUj0为DEA有效。

（四）鄞州区购买养老服务绩效评估实证

1.数据采集

（1）问卷设计

政府购买公共服务的DEA评价输入指标如表3所示，对于DEA输出指标的设定如表4所示。

表3 政府购买公共服务绩效调查问卷设计纲要及依据

表4 DEA输出指标

（2）问卷发放

本文研究区级地方政府购买公共服务的绩效，因此调查问卷发放的样本必须覆盖全区公众。由于受到研究操作性和可行性的制约，本文采取随机抽样的方式对鄞州区居民进行调查。

在鄞州区23个镇乡（街道）实际发放问卷200份，但是由于被调查者对题目不理解或作答不清晰等原因导致部分问卷作废，收回问卷127份，总体情况比较客观真实。

2.评估实证

（1）政府购买公共服务投入与产出效率评估

在收回的127份调查问卷中，抽取4个不同镇乡（街道）的4份问卷表，经过数据处理作为DEA评估模型的输入、输出数据，得出建模数据如表5所示。

表5 DEA建模数据表

四组数据的评估结果如表6所示，其中第一、二、四组政府购买公共服务评估的效率值为1，它们的发散因子（radial movement）和松弛因子（slack movement）数据都为0，效率为100％ ，表明这三个镇乡（街道）政府购买公共服务项目运行成功。第三组政府购买公共服务绩效评估结果相对较差，表7具体给出第三组政府购买公共服务绩效评估分析过程。

表6 政府购买公共服务效率分析结果

模型求解获得输入指标权重分别为：ω1＝1.045，ω4＝1.033。

第三组的输出指标B1、B3产生输出松弛，未达到原始目标。输出指标B1的松弛量为0.152，输出指标B3的松弛量为0.143。第三组的输入指标A1～A11或多或少均有输入冗余，其每项输入冗余均为发散因子和松弛因子的数据相加。通常情况下，如有出入冗余在纯技术效率不产生差错的情况下，输出是不应该产生松弛的。可以判定，该镇乡（街道）进行的政府购买公共服务效率问题出在纯技术效率上，归结到具体问题，也就是人为因素造成的，是输入主导型。因此，相比较而言，输入指标A1的权重应该提高4.5％ ，输入指标A4权重应该减少3.3％ ，即应该适当增加政府购买项目人员的投入，以及强化政府政务信息化程度。通过输入指标权重调节，可对政府购买公共服务的投入结构进行优化，进而提高政府购买公共服务的效率。

表7 第三组政府购买公共服务项目效率评估分析

（2）政府购买公共服务效率综合评估

本文采用SOM算法，根据各个镇乡（街道）的政府购买公共服务效率评价指标得分予以分类，最后总结各类镇乡（街道）开展政府购买公共服务的情况。

以鄞州区23个镇乡（街道）开展“居家养老”服务为例进行实证研究，在收回的127份调查问卷中抽取15份问卷表进行研究，获得统计样本数据如表8所示（各个指标量化统一采用1～100计分法）。

表8 政府购买“居家养老”服务统计样本数据

将表8指标数据代入SOM神经网络模型进行训练，输出结果如表9所示。

从表9可知，针对鄞州区各个镇乡（街道）所开展的政府购买“居家养老”服务而言，第一类镇乡（街道）的政府投入、群众满意度、公共服务供给机构的效率都相对最高，总体评价是最好的，评价等级为优；第二类的政府投入相对较高，公共服务供给机构的投入也相对到位，但群众满意度和政务信息化程度相对较低，评价等级为良；第三类政府投入相对最少，群众满意度也很低，尽管公共服务供给机构的投入相对有效，但不能弥补其缺陷，评价等级为差。

表9 SOM模型输出结果

根据政府购买公共服务效率评估分类结果可知，第一类镇乡（街道）所开展的政府购买公共服务效率最高，可以考虑借鉴其政府购买公共服务运行情况，以提高政府购买公共服务效率。

三、完善地方政府购买公共服务机制的对策建议

政府购买公共服务虽然从总体上起到了促进政府职能转变、提升公共服务质量和水平、促进社会和谐等作用，但与经济社会发展需要、与国际先进水平相比，还存在一定的差距。

（1）基于上文对鄞州区政府购买公共服务投入与产出效率评估实证结果的分析，可以得出，政府购买公共服务工作的政务信息化水平尚需加强。信息公开有利于促进公平竞争，便于科学决策。目前由于受到信息技术条件的制约、传统的信息独享观念的束缚等原因，导致信息公开程度普遍不高。一方面，政府购买公共服务过程中的信息不对称导致政府风险成本和监控成本增加；另一方面，公共服务的广大受众对政府购买公共服务认知水平低，难以在服务过程中占据主导地位。如鄞州区除文化部门“天天演”等少数几个项目有群众自主“点餐”的形式外，多数项目还是以政府职能部门自行决定为主。因此，建议完善政务信息平台，逐步在政府相关部门之间、政府部门与社会组织等公共服务提供机构之间、政府与公众之间建立起信息传输与共享平台，推进政务信息公开，提高政府工作透明度与政府购买效率；通过政务微博宣传、各种媒体报道等方式加强宣传力度，提高公众对政府购买公共服务工作的认知度和参与度，也有利于强化社会监督。

（2）政府购买公共服务的范围、数量有待进一步拓展。一方面政府购买公共服务尚处于起步阶段，人们普遍对政府购买公共服务缺乏足够的认知，认为社会公共服务应该由且一直由政府提供，如果改为由私人部门提供，对其能力以及能否向社会提供满意的公共服务表示怀疑。另外，目前还缺乏对政府购买公共服务成本及绩效的考核，地方政府购买公共服务动力不足，因此地方政府开展政府购买公用服务还没有全面推行。如鄞州区购买领域主要集中在养老、文化领域，而在公共卫生、教育、就业等主导性公共服务领域的购买尚不多见。因此建议先从教育、医疗卫生、养老、社区服务等关系重大的民生领域着手，逐步加大公共服务购买力度，不断扩大公共服务购买范围，以满足社会公众日益增长的公共服务需求。

（3）社会组织力量应需进一步充实。一方面由于目前对社会组织准入和监管制度的不健全，另一方面社会组织缺乏足够的资源及信誉度，导致社会组织发展缓慢、力量薄弱。2012年鄞州区成立社会组织服务中心，极大地促进了本地区社会组织的发展，但总体来说，社会组织发展仍在培育阶段，有影响力或者能被公众所熟识的社会组织为数不多，工会、共青团和妇联是较大的群团组织。从目前鄞州区政府购买公共服务的实践情况来看，公共服务提供机构仍以事业单位为主。当前社会组织发展已经成为一种不可抵挡的社会趋势，社会组织不仅是沟通政府与公民之间的桥梁，也是生产公共服务的核心主体，因此，地方政府应提高对社会组织地位和作用的认识，为社会组织发展营造宽松环境。目前，社会组织的资金来源主要是政府资助及有偿服务收入，而政府资助也主要以实物资助为主，资金资助十分有限，社会组织普遍存在资金不足现象，影响了其功能的发挥。因此，地方政府应考虑通过为社会组织提供税收优惠政策、鼓励社会各界向社会组织提供资金捐赠等方式，加大对社会组织的扶持力度。

（4）完善监督机制，建立健全科学的项目评估标准与评估指标体系。目前，政府在与服务生产者签订合同后，对于服务生产者生产和提供的公共服务普遍缺乏科学系统的评价体系和强有力的监督。如目前鄞州区对预算安排资金达到一定标准的项目纳入绩效目标管理，2014年、2015年分别规定对1500万元、1000万元以上项目进行全过程的绩效管理，但政府购买公共服务项目预算金额低于文件标准的，则仍游离于绩效管理之外。因此建议首先充分发挥内部监督机制作用，地方财政部门加强对政府购买公共服务单位进行资金使用效率、服务质量等方面进行监督；其次，建立多元化外部监督机制，如聘请第三方专业机构和专门人员对公共服务提供过程的重点技术问题进行监管，引导社会公众对政府购买行为、购买方式、购买效果等进行有效关注，及时向政府反映公众需求；建立基于政府、公共服务供给机构及公共服务受众的评估指标，健全项目评估指标体系，科学评价政府购买公共服务行为。

作者单位：宁波市鄞州区财政局