中国汇率制度的规则审视

(二)中国汇率制度的IMF规则审视

1.IMF协定有关汇率制度的规定

布雷顿森林体系建立后近40年来，国际货币体系一直沿用可调整的固定汇率制度。1973年8月15日，由于滥发货币，美国单方面宣布不再保证美元兑换黄金，布雷顿森林体系至此崩溃。应美国的要求，IMF修改了协定，不再对成员的汇率制度进行统一规定。国际货币体系从钉住美元为主的固定汇率体系进入固定汇率与浮动汇率体系并行的时代。⁽²²⁾修订后的IMF协定有关汇率制度的规定主要体现在IMF协定第4条、第8.4条、第14条。

第4.1条规定了成员以下义务:努力以自己的经济和金融政策来达到促进有秩序的经济增长这个目标，既有合理的价格稳定，又适当照顾自身的情况;努力通过创造有秩序的基本的经济和金融条件和不会产生反常混乱的货币制度去促进稳定;避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支的有效调整或取得对其他成员不公平的竞争优势。第8条规定成员应实行经常项目可兑换，避免限制经常项目支付，避免实行歧视性货币措施或多重货币汇率，兑换外国持有的本国货币。

由此可见，IMF并不限制成员的汇率制度，各成员可以根据国情自主选择汇率制度。但汇率制度应尽可能便利国际支付，并促进价格稳定。未经IMF同意，不得采取多重汇率或者对某些成员实施歧视性汇率。此外，不能为了阻止国际收支的有效调整或者取得对其他成员不公平的竞争优势而操纵汇率。

2.IMF对汇率制度的监督职能

20世纪30年代各国货币竞相贬值、以邻为壑导致世界经济危机。为避免重蹈覆辙，IMF被赋予了监督国际汇率制度的职权。IMF协定第4.3条规定IMF有权监督指导成员汇率制度。第26.2条规定，如果成员拒不履行IMF的裁决，IMF可以处予取消使用IMF普通基金的资格，乃至经85%的投票权表决逐出IMF。但IMF对汇率的监督指导应尊重各成员的国情及社会和政治政策。

IMF对成员的审查监督每年都进行(称为第4条磋商)，重点是宏观经济政策(包括汇率制度)，也审查第8条国家的外汇措施是否违反经常项目可兑换原则，第14条国家取消外汇限制的条件是否成熟。⁽²³⁾在实际监督中，IMF在汇率水平上态度灵活，更多地尊重东道国的意见，并不强加于人。甚至在危机前后，IMF对汇率水平是否恰当多与东道国充分协商。例如1994年墨西哥货币危机，1997年泰国货币危机，1998年巴西金融危机中，IMF没有强求这些国家调整汇率水平，直到市场力量迫使政府放弃不现实的汇率水平。⁽²⁴⁾

3.中国的汇率制度完全符合IMF协定

(1)中国的汇率制度符合IMF协定有关汇率制度的规定

中国自1994年1月1日汇率并轨以来，实行以市场供求为基础、单一的、有管理的浮动汇率制度。自2005年7月21日起，中国改变原来钉住单一美元的做法，开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。根据IMF协定的规定，中国有权采取一种其认为适当的汇率制度。初步看来，中国的汇率制度是符合IMF协定的规定的，IMF或其他国家无权强求中国按其要求改变其汇率制度。

(2)中国没有操纵汇率以妨碍国际收支的有效调整或取得不公平竞争优势

IMF协定第4条要求成员不得通过操纵汇率来妨碍国际收支的有效调整或取得对其他成员不公平的竞争优势。理解这一规定需要厘清“操纵”行为以及这种行为的企图结果:“妨碍国际收支的有效调整或取得对其他成员不公平的竞争优势。”

①“操纵”的界定

在各国实行自由汇率后不久的1977年，IMF就制定了监督各成员汇率制度的原则，当出现“在外汇市场上长期、大规模、单一方向的干预”时，IMF有必要与加害国进行磋商。⁽²⁵⁾据此，操纵可以界定为在外汇市场上长期、大规模、单一方向的干预。⁽²⁶⁾从IMF执行董事会关于外汇管制年报的决议中还可以分析出，是否构成操纵主要取决于该行为是否与外汇汇率、外汇情势直接相关。因此，目的在于阻止国际收支的有效调整的行为就构成操纵。可以说IMF协定使用该词规定成员的义务，这是对动机的约束，而非仅仅限制成员行为本身。⁽²⁷⁾可见，带有故意企图的操纵行为是非法的。

然而，“操纵货币”对于经济分析师来说根本不是一个可操作的概念。美国财政部一份试图厘清“操纵货币”法定含义的报告也承认了这一点。⁽²⁸⁾理论上，除了自由浮动汇率制度外，其他汇率制度都多少需要一定的干预。实际上，即使是采用浮动汇率制度的国家也不可能对汇率完全放任不管，只是在干预的方式、频率和力度上与采用其他汇率制度的国家有所差异而已。极少数发达国家(如美国)对汇率采取“善意的忽视”，但是偶尔通过官员“放风”来引导汇率走势。而另一些发达国家(如加拿大)，采用了综合考虑利率和汇率的货币状况指数进行调控，有时(如在亚洲金融危机时期)也直接入市干预。还有些国家采取间接干预，如通过调控利率来调节汇率。总之，对外汇市场的干预是各国进行宏观调控和维护稳定的汇率制度的通用手段。⁽²⁹⁾

中国汇率制度运行的基础是银行结售汇制度，即机构和个人都通过指定银行进行外汇买卖。指定银行又根据核定的结售汇周转头寸上下限，将多余或不足的外汇头寸在银行间外汇市场进行平补，进而生成单一的人民币汇率。由于中国银行间的外汇市场主要遵循公开、公平、公正的原则，按照价格优先、时间优先方式撮合成交，人民银行又依靠法律和市场手段对外汇供求关系加以调控，⁽³⁰⁾所以并无歧视性的汇率安排。再者，人民银行调控银行间外汇市场的行为类同中央银行的公开市场业务，本质上仍属于一国政府对内合法行使货币主权的表现，是一种调节市场的灵活手段。可以预见，即使以后汇率完全自由浮动，这种手段仍将成为维护中国经济安全和金融秩序正常运转的有效方法。因此，人民银行干预汇市，既是出于保持币值稳定的需要，更是维护汇率制度使然，不应视为操纵汇率。事实上，美国政府后来也多次公开承认了这一点。⁽³¹⁾

②“妨碍国际收支的有效调整”和“不公平竞争优势”的界定

“妨碍国际收支的有效调整”的含义是什么?它是否意味着国际收支盈余或赤字的调整?可是并没有证据显示，大笔的国际收支盈余依据IMF协定是非法的。操纵所导致的什么样的结果才是“不公平”的?的确，“不公平竞争优势”有可能是汇率操纵的结果，但问题是对于“不公平”的认定常常出于主观理解。⁽³²⁾将人民币与美元挂钩并不必然是操纵。正如激烈的竞争并不必然是不公平竞争一样。

从中国目前情况看，人民币汇率制度虽然是有管理的，但这种管理的目的并不在于妨碍国际收支的有效调整或获得出口贸易上的不公平竞争优势，而是为了中国宏观经济的稳定和全球金融市场的健康发展。而且人民币汇价每天都在变动，有涨有落，总体上向着升值的方向变动。这说明人民币汇率不构成操纵。⁽³³⁾

并且中国外汇储备的大量增加也不是通过汇率操纵获得的。美国认为，中国的外汇储备超过了世界银行的标准，目的是为了获得对他国不公平竞争优势。⁽³⁴⁾这是没有道理的。因为世界银行并不管辖外汇储备标准，而且外汇储备是否充足并没有一个统一的标准。⁽³⁵⁾此外，储备水平还要考虑如资本流动、偿还外债和维持对金融体系的信心等因素。而目前中国银行体系，尤其是四大国有商业银行的不良资产比例高达20.39%，约4万亿人民币，⁽³⁶⁾这些都需由政府负担。因此，中国的外汇储备需要维持较高水平。而且从20世纪90年代起，中国吸引国际直接投资在发展中国家中名列前茅。这些资本流入中有许多最后反映为外汇储备的增加。⁽³⁷⁾所以，中国外汇储备相当一部分来源于资本流入而非贸易逆差。

(3)IMF的磋商报告不认为中国操纵汇率

自中国恢复在IMF的席位之后，IMF每年与中国进行磋商，⁽³⁸⁾但从未认为人民币汇率存在被操纵或低估。IMF所发表的磋商报告也表明，难以找到有说服力的证据证明人民币被严重低估。⁽³⁹⁾因此，对中国违反IMF协定项下汇率义务的任何指控都是难以成立的，也得不到IMF的支持。

综上，中国实行的是单一汇率，没有采取多重汇率制度和歧视性汇率制度，也未操纵人民币汇率。汇率水平是人民银行通过市场手段进行宏观经济调控的结果。在每年第4条款磋商中，IMF从未对中国汇率制度提出异议。这说明中国汇率制度是符合IMF协定的。

4.汇率之争在IMF内的解决方法

中美这场人民币汇率之争如前所述，应由IMF行使管辖权，但IMF并没有提供类似WTO强制性的争端解决机制。不过IMF协定第24条规定，执行董事会有权解决“因成员与IMF之间或成员之间就本协定条款解释的任何问题……”。该规定的目的不在于解决成员的争端，却可以产生权威解释，以认定中国的汇率制度是符合IMF协定的。⁽⁴⁰⁾