行政行为的变更与消亡

4.3　行政行为的变更与消亡

4.3.1　行政行为的变更

一般来说，行政行为一经成立，不能随意变更，但并不等于行政行为绝对不能变更。由于行政环境等因素的变化，行政行为作出适当的调整，有利于行政法律关系双方的利益。在符合法定条件下，法定机关可以通过法定程序变更行政行为。

1.行政行为变更的概念

行政行为的变更是指行政行为在作出以后和消灭以前，行政行为在内容、依据和形式上的变化。行政行为变更只能是行政行为的不适当，即行政主体在运用裁量权时，操作不当而造成的行政行为瑕疵，其主要有以下两种原因:一是行政行为的部分内容违法或不当;二是行政行为的本身并不存在瑕疵，只是客观环境的变化需要对其部分内容进行相应的变更。但以下几种情况，行政行为不存在变更的问题:羁束行政行为、超越行政裁量幅度的行政行为等。行政行为的变更主要有两个特点:其一，行政行为变更是在其作出之后、消灭之前进行的。行政行为的变更只导致行政行为的部分无效，因此不是行政行为的消灭。其二，从变更范围来看，行政行为的变更不包括行政行为的对象的变更。如果行政行为的对象变换，便不是同一个行政行为的变更，而是作出一个新的行政行为。

2.行政行为变更的形式

行政行为的变更主要有以下几种类型:

(1)行政行为的内容变更。行政行为的内容就是行政行为所规定的行政相对人应当享有的权利和承受的义务。行政行为内容的变更包括:一是内容质的变更。例如把行政相对人的权利改为义务;二是内容量上的变更。例如工商管理机关在对违法经营的企业进行罚款时，对罚款的额度进行变更;三是内容时间或空间上的变更。例如将“罚款在1月1日之前缴齐”改为“罚款在1月10日之前缴齐”等。

(2)行政行为依据的变更。行政行为依据的变更主要是指行政行为作出所依据的规范和理由的变更。对“规范”的变更是指对行政行为作出所依据的有关的法律、法规或规章等进行变更，即改变行政行为所适用的法律、法规或规章等。对“理由”的变更是指对作出行政行为的理由进行变更，即改变对行政行为所依据的理由的认定。

(3)行政行为形式的变更。这里主要是指对行政行为的口头形式、书面形式、默示形式以及动作形式进行变更。

作出行政行为变更的机关主要有:作出该行政行为的行政主体自身、上级行政机关、行政复议机关以及人民法院。

4.3.2　行政行为的消亡

行政行为消灭是指行政行为不再发生效力的情形。导致行政行为消灭的主要原因有:行政行为的撤回、撤销、废止和终止等。

1.撤回

行政行为的撤回是指行政行为作出之后，发现行政行为存有瑕疵，依职权予以收回的行为。行政行为的撤回主要有三个特点:一是由作出该行政行为的行政主体作出;二是一种行政主体的职权行为;三是在撤回之后，其针对的社会关系恢复到没有作出行政行为时的状态。导致行为撤回的原因，大致有以下几种:(1)行政主体在执行过程中，发现自己的行政行为存在不当，主动予以撤回。(2)行政主体认为行政相对人在行使行政行为赋予的权力时，实施了违法行为，根据法律规定，撤回行政行为。(3)行政主体发现行政相对人是以欺骗、贿赂等不正当的手段使其作出的行政行为。

2.撤销

撤销，指已生效的行政行为，因其存在违法事由而由有权机关依法消灭其法律效力。这里的有权机关，必须是作出相关行政行为的行政主体，或者其上级行政主体，或者有关的国家权力机关，或者是行政复议机关，或者是人民法院。有权机关必须遵循法定程序作出撤销决定。撤销的原因，一般是由于行政行为本身有违法或不当的因素。因此，撤销不仅将使该行政行为往后失去效力，而且大都有溯及力、使被撤销的行为自始至终不具有效力。也就是要恢复行政行为作出前的权利义务状态。但如果所撤销的行为是赋予公民某种权利，或溯及既往会对公共利益产生重大影响时，应根据公开利益，考虑是否要溯及既往。

3.废止

废止是指有权机关依据法定程序废止已经生效的行政行为，使其往后失去效力。废止的原因，一般是由于形势的变化，行政行为已不适应新的情况。如，近年来，中国积极进行经济体制改革，许多原来适应计划经济要求的行政法规和规章，已经不适应市场经济的需要，曾分几批被宣布废止。在某些特定情况下，考虑到公开利益的需要，也有将违法或不当的行政行为应该撤销而作废止处理的。废止与撤销不同，被废止的行政行为本身并无违法或者不当，因此该行为自废止之日起不再生效，而废止前的行为效果依然有效。废止与撤销的区别在于，两者产生的原因不同，即前者是情况发生了变化，后者是不符合有效要件即违法;而且两者的处理也不同，被废止的行政行为仅限于往后失去效力，而被撤销的行政行为则自始至终不产生法律效力，可以溯及既往。

4.终止

行政行为的终止是指行政行为自然地失去法律效力的情形，它和废止不同，终止是行政行为效力的自然完结。导致行政行为终止的情形主要有:(1)期限届满。在规定有期限的行政行为中，一旦期限届满，行政行为自动终止。(2)行政对象消失。例如行政相对人的死亡。(3)履行完毕。行政行为在履行完毕后，行政行为自行失效。例如决定拆除违章建筑的行政行为，在违章建筑被完全拆除后，该行政行为自然就归于失效。