□ 姜玉欣[2]
摘要：农村税费改革的深化使得原有的乡村治理模式面临着基层民主失范、多元利益分歧明显、农民参与不足、基层监管缺失和乡村治权弱化等问题，给乡村发展带来极大挑战。J县以问题为导向，将完善体制与矛盾疏解并重，通过打造治理的透明化环境，搭建多元化的民主协商平台，拓宽矛盾的沟通化解渠道和严格制度的督查考核体系，以协商式治理模式突破了乡村治理发展的瓶颈，促进了乡村治理新秩序的重建。
关键词：协商式治理 乡村治理 瓶颈
改革开放以来，我国农村逐渐形成了以“乡政村治”为特征，以村民自治为主要内容的乡村治理模式。这一模式试图在实践中实现三个主要目标：一是村民自我组织、协商议事，以促进村庄公共品供给和公共服务的良好提供；二是通过村民自治解决村庄事务，如纠纷调解、利益分配等，从而实现村庄的“善治”；三是村民自主选举，实现民主意愿的自我表达（袁明宝，2015）。但是在实际运行过程中，很多地区的村民自治都远未能实现农村协商共治的初衷，并且逐渐暴露出一些具有普遍性的矛盾和问题。尤其随着农村税费改革的深入，乡村治权随着农业税的取消被意外弱化，原有的乡村治理模式在一定程度上陷入了发展的瓶颈。如何在诸多问题中突围，在实践中逐步完善乡村民主自治制度，探索出更适合自身发展现状的治理模式，成为农村目前亟待解决的问题。
一、乡村治理发展的瓶颈与挑战
现有的乡村治理模式虽然在一定程度上缓解了家庭联产承包责任制后农村治理主体权威弱化的问题，但是“乡政”在农村治理过程中因权力的收放不当而导致的“村治”“过度自治化”和“附属行政化”现象（黄杰华、李赫之，2013）已经成为农村政治体制改革亟须面对的问题。与此同时，村民自治制度虽然提升了农民的民主能力和民主意识，但是这一制度作为一种外部建构力量，与乡村原有的生活逻辑和治理方式之间的契合度还有待进一步提升。这就使得现有的乡村治理模式陷入了发展的瓶颈中。
（一）基层民主失范
村民自治的初衷是促进基层民主，维护农民利益，但是在基层的具体操作过程中“可能无法容纳村庄内生发展的复杂需求，从而在衍生出连接宏观政治的需求机制时可能与微观的村庄发展形成两张皮”（吴毅、贺雪峰，2005）。一些地方的村民自治在推行了一段时间之后，出现了一种新形势下的“绅治”。部分“先富起来的”农民参与到村干部选举和村级事务的管理中，在给乡村发展带来了不少活力和发展机遇的同时也给村民自治带来诸多乱象。家族势力、灰黑势力、宗教势力有所抬头，贿选和黑金政治频现，这显然与村民自治制度的设计初衷大相径庭，也不利于乡村的健康发展。
（二）多元结构张力
与以往相对简单的乡村结构不同，随着经济体制与结构的变迁、社会流动的加速，农民内部分化出了包括乡镇企业家、私营业主、合作社负责人、致富能手、返乡精英等在内的不同利益主体，各种不同利益主体由于经济基础及所占有资源的差异而产生不同的诉求，彼此在乡村资源的利用与村级事务的管理方面相互博弈，并由此影响到了农村基层社会的治理架构。实践表明，多元权力主体间的利益分歧与结构张力已经成为制约乡村治理不可忽视的方面。
（三）农民参与不足
虽然村民自治制度在农村已经推行多年，农民群众参与农村事务监督管理的意识和要求普遍提升，但是农村群众参与村级事务的渠道不畅，加之村级事务公开过分流于形式，群众知情权、参与权、监督管理权得不到有效实现，导致村民对村级事务的参与不足。而且，随着城镇化的推进，以妇女、儿童和老人为主的留守人员成为乡村建设的主体，导致村民自治主体孱弱，村务监督流于形式，村民自治虚置。
（四）基层监管缺乏
我国乡村治理的“乡政村治”模式，虽然在政策上关注农村的民主和村民的自治性，但在实际执行过程中，“乡政”却束缚了“村治”。县及乡镇党委、政府仍然对村庄领导者的产生以及村庄公共事务的管理发挥着重要甚至主导性的作用。在具体的实施过程中，民主决策、民主监督、民主管理缺乏有效载体和平台，农村集体资金、农村集体资产和农村集体资源的代管制度存在缺陷，由“三资”问题诱发的信访矛盾层出不穷。
（五）乡村治权弱化
农村税费改革逐渐弱化了基层干部与农民之间原有的联系，当前，基层干部大多遵循“不出事逻辑”，对于许多明显不合法律和制度规定的行为采取默认态度，致使少数农民乘机谋利，进而在农村出现了一些恶意侵占公共资源、“钉子户”、谋利型上访等影响乡村秩序维护和乡村发展的不良现象，使乡村治理陷入“管与不管都出事”的两难困境。
二、以问题为导向的协商式治理——J县实践
上述现象是目前乡村治理过程中普遍面临的问题，虽然具体到不同地域不同村庄，矛盾所呈现出来的形式各不一样，但是一个不容忽视的问题在于现有的乡村治理模式亟须新的机制来打破僵局，给乡村发展注入活力。总体来看，鼓励多元参与、强调自我管理、突出政府服务功能是目前乡村治理创新的一个重要方向。农民究竟该以何种方式参与到乡村事务的管理中来并切实推进乡村自治？对此，不同类型的村庄在实践中形成了许多有鲜明特色和可借鉴价值的经验，其中山东省J县的探索颇具典型意义。
J县地处鲁东南，位于日照市西部，人口108.3万人，其中农村人口占全县总人口的80%以上，辖20处乡镇和1处省级经济开发区，1195个村，是典型的农业大县。多年来，J县一直处于农业发展后劲不足，基层党建松懈，政策贯彻落实不到位，村务财务管理混乱的状态，近年来更是基层矛盾频发，上访问题尤其严重，上访量高居全省组织系统信访量第二位，干群关系紧张，基层治理工作难以开展。随着中央强化基层党组织建设，推进乡村治理现代化要求的提出，J县开始以问题为导向，尝试以重塑干群关系、降低上访率为着手点，突出协商式治理，通过提高党务村务的规范化和透明度，引导农民积极参与村务管理，同时拓宽矛盾的沟通化解渠道，变被动维稳为主动创稳，开启了以基层党建工作创新统领农村工作，推进乡村民主治理的发展新模式。
（一）依托四级网格布局协商治理新模式
实施网格化管理是J县培育民主协商平台、提升社会治理能力的重要途径。J县以撤村建社区为契机，将乡镇街道、社区、自然村依次划分为“大、中、小”网格。在自然村，以150户左右为标准设置一个“微网格”，全县共有大网格21个，中网格170个，小网格1195个，微网格3667个。把各种社会服务资源和管理责任整合进网格，不仅实现了对社情民意的及时掌握与矛盾纠纷的及时化解，而且实现了基层协商治理的网格化布局。借助多级网格，农村事务管理由一盘散沙无处下手，变为条块清晰有章可循。乡镇街道、社区网格员由“社会矛盾调处中心”的专职调解员兼任，各自然村网格员由村信息员兼任，微网格管理员由“两代表一委员”或老干部、老党员担任，能就地解决的问题通过矛盾双方协商就地解决，不能就地解决的问题则拿到每月固定的“议事·学习日”集体讨论协商，实现了网格化管理与基层协商调解紧密结合。村务管理被细化到每村每户，小到家长里短，大到公共安全，村民可以随时随地向网格员反映问题、寻求帮助、建议咨询等，网格员各司其职，不仅对社情民意与基层动态全面掌握，使一些矛盾和纠纷在发生之初就能得到及时发现和有效调解，还在一定程度上培养了村民的民主意识和协商能力。网格成为吸纳基层矛盾、培育农民协商自治能力的有力安排。
（二）依靠“议事·学习日”活动搭建村治的协商平台
针对农村基层决策议事不民主、支部活动不积极、干群关系紧张等问题，J县探索实施了党员群众“议事·学习日”制度，将村民自治从三年一次的民主选举贯彻到每月一次的“议事·学习日”中，规定每月的25日为各村开展民主议事和学习活动的固定时间。活动内容主要包括六项：一是组织观看有关农村政策、农技信息或农村发展先进案例的电教片，内容由县里统一安排；二是通报上月议定事项的落实情况；三是党群联组组长汇报本月工作情况及发现的相关问题；四是公开当月财务收支、现金结余等情况，对下月财务收支预算进行公开集体商议表决；五是通报来信来访的调查处理情况，同时与会人员就村务、党务、财务等问题向村镇干部提出质询，村镇干部需现场予以答复；六是根据各村具体情况和县、乡具体工作部署灵活安排相关活动。“议事·学习日”的参加人员为村“两委”成员、全体党员和村民代表、村务监督委员会成员，群众可自愿列席旁听。“议事·学习日”制度一方面突出了学习功能，将国家的一些涉农政策和农业发展的新趋势以通俗易懂的形式传达给农民，使农民能够及时、准确地掌握国家及省市的相关政策和农业发展的市场信息，不断提升个人的认识能力和素质；另一方面，“议事·学习日”制度更加突出民主协商功能，引导农民及时对村务提出质询和建议，真正参与到村务管理中来。“议事·学习日”制度为农民提供了一个更为有效的平台，将村民自治从选干部的“大事”逐一落实到关系切身利益的“小事”上，并让农民有真正的发言权、否决权和监督权，极大地调动了村民参与村务管理的热情和积极性。并且在这些“小事”的协商过程中，农民的民主协商意识和参与能力都得到了极大的锻炼和提升，农民能够自己决定乡村事务，不仅极大地促进了乡村内部的和谐，而且为村级决策的民主化和科学化打下了良好的基础。
（三）实行“两公开一会审”完善村治的协商框架
重大事务不公开，财务管理混乱等问题是目前农村矛盾的焦点，也是上访较多的问题。对此，J县适时推行了“两公开一会审”制度，将涉及村级财务的事项公开透明化处理，是否开支以及开支多少都由村民协商决定。在具体实施过程中，乡镇组织各村每月以会议的形式对当月村级收入及事由、财务支出事项及票据金额、村财务当月现金结余和重大村务决策事项实施情况进行公开，同时对下月财务收支预算和重大村务拟办事项进行预公开。参会人员逐张审议收支单据、事由，逐项审议下月拟办事项。对发现村级收入未入账及支出事由不充分的向村“两委”进行质询，对有争议的事项进行反复协商，集体表决，表决不通过的开支项由实际支出人和经办人自行垫补。会议安排专人记录，会议记录要求清楚注明与会人员、本月开支金额及单据明细，参会的村“两委”成员、村报账员、党员、村民代表、村务监督委员会成员及党委工作人员核实无误后签字按手印，一份留村存档，一份作为乡镇财政经管中心准予各村收支票据入账的凭据，并作为县、乡纪委党风廉政建设责任制考核和实施责任追究的依据。调研中，笔者随机抽取了一份2015年8月的会议记录，上面清晰地记录了两项收入，分别为“财政局付2015年生态文明乡村奖补资金50万及借政府款20万”，支出项则逐条记录了包括修路占地赔青款、春节福利结付款及预付挖掘机款等在内的13项支出明细，每笔都有发放时间并附有与会人员的签名和手印。“两公开一会审”制度彻底转变了村级财务的监管模式，把最易滋生腐败的部分拿到阳光下，并让农民参与到村级财务的审核监管中来，在协商中实现了基层矛盾的前置内生化解。
（四）“大调解”体系拓宽村治的协商渠道
“将矛盾以协商的途径解决，坚持矛盾不上交”是J县从“枫桥经验”中获得的重要启示。因此，J县不仅在矛盾纠纷比较集中的几个领域设立了“医患、道路交通、劳资、心理矫正”四个专业化调处中心对相关问题进行有针对性的专业调处，而且依附于大、中、小三级网格分别建立了社会矛盾调处中心，作为社会矛盾纠纷集中统一受理平台。县级中心负责受理全县矛盾调处案件，乡镇、社区中心负责本网格内矛盾纠纷收集，县中心将一般性矛盾逐级下放到当事人所在街镇社区中心调处，社区（镇）中心将案情疑难复杂，跨区、跨部门的案件上交县级社会矛盾调处中心调处。通过一套视频网络信息系统，三级调处中心实现了互联互通，在调解过程中出现问题时，县级社会矛盾调处中心可随时增派调解专家支援。此外，县级社会矛盾调处中心与县综治办、维稳办、综治工作指挥中心合署办公，为了充分动员和发挥社会团体和个人力量，还以社会团体组织的形式注册成立了“夕阳红调解协会”，在整合政法资源的基础上，返聘12名政法综治方面威望高、基层经验丰富的离退休老同志担任专职调解员。这些老调解员既独立于政府部门，又熟谙相关法律政策，很快得到广大群众的信任和好评，有效弥补了政府行政化调处的不足，不仅节约了政府执法司法的资源和成本，也极大地拓宽了基层的协商渠道，提升了基层矛盾纠纷的吸附化解能力。
三、J县实践的经验与启示
J县通过以“议事·学习日”为主要内容的一系列乡村民主自治改革，不仅成功走出了上访率居高不下的困境，而且在全县范围内形成了干部严格自律、村民积极主动、村务公开透明、矛盾调处有序的新气象，打开了全县乡村治理探索的新局面。J县农村作为中国北方农村的缩影，其所遇到的问题正是中国众多村庄在经济体制与社会结构的深刻变迁过程中普遍遭遇的问题。J县乡村治理的典型特征就在于通过协商的方式变原有的精英式治理为农民参与式治理，通过不同形式的协商平台弥补村民自治制度的不足，将乡村事务交由村民自我决策和自我管理，既有效地避免了干群之间由于信息不对称而导致的相互猜疑，强化了基层监督，规范了干部行为，也极大地提升了村民参与乡村治理的能力和水平，促进了干群之间的良性互动，形成了乡村建设的合力。因此，J县的探索经验对于诸多深陷基层治理困境的农村具有一定的可借鉴意义。
（一）打造治理的透明化环境
透明化的治理环境是公众参与治理的前提和必要条件。我国传统的治理模式是政府行政权力相对集中的单向管控型，政府与公众之间信息交流的公开性、及时性和充分性都相对较差。政府一方独大，缺少与公众的有效交流，致使公众因信息不对称而对政府决策和经费开支等问题产生各种质疑，干群关系也因此紧张，政府公信力下降。而且，随着网络科技的发展，信息渠道越来越多样化，原有的政府管控式治理模式下的信息不公开极易导致各种谣言和“小道消息”盛行，加大了治理难度。乡村治理的最终目的是要提高民生福祉，促进公共利益的最大化，这就要求在公众享有充分的知情权和选择权的基础上扩大公众参与，而公众参与的前提则是对决策信息和决策过程的充分掌握和了解。信息不对称理论认为完整的信息能够有效降低交易成本，人们更倾向于在信息完整的前提下达成交易。因此，公众也只有在信息完备的情况下才能与政府形成良好的互动关系，积极主动地参与到社会治理中来。政府通过各种途径将相关信息及时准确地传递给公众，既能避免因信息不对称而导致的公众对政府的不信任，又能杜绝政府权力的暗箱操作，有效提高政府的自我监督意识，提升政府的治理能力和公信力，推进政府决策的民主化和科学化。J县的“议事·学习日”制度及“两公开一会审”活动，以协商讨论和张榜公布的形式将村务、党务、财务逐一公开，正是基层政府实现透明化治理的一种尝试。事实证明，这种透明化治理有效推进了基层民主的实现和干群关系的重塑，为乡村治理的民主化和现代化奠定了良好的基础。
（二）搭建多元化的民主协商平台
基层绝大多数社会矛盾产生的主要原因在于相关利益主体之间缺乏充分的沟通与理解，以及由此产生的相互不信任。尤其随着经济体制改革和政治体制改革的深化，农村利益主体日趋多元化，利益诉求随之增多，在缺少有效沟通渠道的背景下，矛盾难以避免。因此，建立各主体间制度化的联系与沟通渠道以及具体合理的合作机制，形成多元权利主体合作治理的格局，已经成为我国农村基层社会治理进程的必然趋势（刘安，2011）。虽然多年来村民自治制度在形式上和内容上都力图推进农村多元主体的协商共治，但是就目前的状况来看，乡村的民主协商还需要更为灵活多样的形式作为村民自治制度的补充和完善。事实上，乡村治理经常要面对的是一些琐碎繁杂的小矛盾、小问题，其中有不少问题还是现有的法律和制度尚未细化涵盖的。这些现实问题的处理，一方面要依靠村干部的工作经验和协调能力，另一方面则有赖于乡村内部在协商与妥协中形成的一些非制度性规则。而且这些规则解决基层的问题往往更具针对性和有效性。因为村庄政治运转的逻辑除了遵循现有的政治体制和行政规则外，很大程度上还依赖于乡土社会特有的一套非正式的治理逻辑（杨嵘均，2015），而农民恰恰是对这套乡土逻辑最为熟识的人。只有通过多元化的民主协商平台才能使“民意”更加充分地表达出来，使各方的诉求在协商博弈的过程中得以体现，既降低了非理性表达的风险，也推进了基层民主化的进程。
（三）拓宽矛盾的沟通化解渠道
再完善的制度体系也难以避免矛盾的产生，如何化解矛盾则成为维护社会和谐稳定的关键。面对结构转型和制度变迁中农民的多元诉求与日益严峻的信访形势，只有把完善矛盾的沟通化解渠道作为乡村治理的重要方面，变“被动维稳”为“主动创稳”，才能真正实现乡村的善治。通过完善信访制度，将接访场所、接访流程、接访时间、办理要求、人员配备的相关问题逐一细化，确保每一起信访事项都有调查、有结论、有反馈意见，增加农民以合法渠道反映问题的权利和机会，才能有效减少各种非理性表达和越级上访，提升基层的矛盾吸纳化解能力。最有效的治理事实上是在建设与疏导两种力量的协调配合下实现的，前者着力于调动积极能量，通过各种政策措施完善现有体制，促进社会协调发展；后者着力于疏解问题，化解风险，降低矛盾纠纷对社会稳定的威胁。现有的许多治理理念和模式更多地强调建设力量而对疏导力量重视不够，导致改革过程中矛盾频发，严重影响社会治理的成效。J县恰恰注意到了矛盾纠纷防控疏解的重要作用，积极开展矛盾纠纷的排查化解和分析研判工作，充分调动基层调解的资源和力量，有效地将矛盾纠纷控制在初始阶段，提高基层的矛盾吸附能力，为基层治理创新的深入开展提供了稳定的基石。
（四）严格制度的督查考核体系
制度的落实必须依靠严格的执行和督查，以防止制度在实施过程中流于表面形式。为确保民主协商模式的长效化，J县把“议事·学习日”制度作为基层治理的一个重要抓手，建立了融上级监督、群众监督和舆论监督于一体的监督体系，并将民主议事、财务公开情况及干部接访情况纳入年度考核，与乡镇街道基层组织建设考核、包村干部考核、村主职干部补贴等挂钩。对于因工作不到位，民主协商议事活动流于形式而造成集体上访、越级上访等问题的严格追究乡镇负责人的领导责任。严格的督查考核体系确保了基层协商制度的长效化和规范化，有效保证了制度的落实效果，同时也提高了各级干部对基层工作的重视程度。完善的督查考核体系将基层协商的落实情况与干部的绩效考核相联系，有效推动了基层干部工作重心的下移，使基层工作由“向上负责”转为“向下负责”，避免了农村基层工作因人浮于事、懒政乱政带来的各种政策扭曲和落实不到位的现象，使民主协商逐渐成为乡村治理的一种常态，为乡村善治提供了可靠保障。
四、小结
随着国家民主化进程的加快以及现代社会治理理念的更新，一方面，原有的那种国家权力全面渗透到农村基层社会，依靠控制和分配社会资源来实现基层稳定的治理模式已经难以维系；另一方面，在利益日益多元化的农村，那些初具民主精神和政治意识的农民也在积极地寻求对乡村事务的参与权、决策权和监督权。而且，随着对农反哺力度的加大，客观上也确实需要一个强有力的基层治理体系来对惠农资源进行有效承接和分配，以实现对农村公共服务的供给和管理，化解农村基层社会所面临的困境。因此，乡村治理首先要解决的问题就是如何将国家自上而下的权力分配与农民自下而上的利益诉求有效对接，从尊重农民意愿和需求的角度入手，探索与农村发展阶段相适应的治理模式。
党的十八大报告提出，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。党的十八届三中、四中全会进一步指出要加强社会主义协商民主制度建设，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。J县模式就是一种从基层民主协商建设着手推进乡村治理模式创新的成功尝试，该模式既借鉴了“温岭恳谈”的经验，又与自身实际相结合形成了完善体制与矛盾疏解并重的治理方式，在改进基层工作方法、协调村干部与村民之间的关系、推进基层民主自治等方面都取得了良好的成效，并且在实际工作中获得了农民的认可。
由“社会管理”向“社会治理”的转变过程中，最鲜明的特点就是突出了民众的多元参与，将民众由被管理者转变为能够与政府协商对话、参与社会事务的参与者。对于农民而言，这种参与尤为重要。因为基层问题往往产生于政策执行和落实的“最后一公里”，涉农政策和资金如何才能在既遵循原有的制度体系框架，又结合区域实际情况发挥最大功效，关键就在这“最后一公里”的具体实施过程中。而研究表明，在关系切身利益的农村改革中，农民事实上是有一套管理者们并不了解的需求体系和权衡方式的（毛丹、王燕锋，2006）。只有让基层群众真正参与到乡村具体事务的管理和落实中来，才能促进“刚性”政策与基层实际情况有效对接，确保政策的效用最大化。同时，也只有当个人在当前的社会中有机会直接参与决策过程和选择代表，他才有希望控制自己的生活场景以及自己周围环境的发展（卡罗尔·佩特曼，2006）。我国基层现有的体制恰好缺乏这种便于农民参与的、有组织的利益表达平台和渠道，因而往往导致政策落实的错位和低效，基层矛盾层出不穷。J县模式正是抓住了问题的症结所在，试图通过形成一种上下互动、协调共治的治理机制，将民主与协商从形式相对单一的村民选举拓展到日常村务的管理中来，并用制度的形式使之固定和完善起来，将不同利益群体未能充分表达的利益诉求通过民主协商的平台得以表达，使政策的落实和资源的分配真正体现农民的意愿。同时，还将完善矛盾调解疏导机制作为基层民主协商机制的有效补充，减少基层矛盾产生的同时增强基层的矛盾吸附能力，在治理机制创新中实现了村庄的和谐与稳定。
值得关注的一点是，民众的公共理性是实现民主的前提，虽然J县的这种协商议事模式在一定程度上起到了启发民众民主意识和公共理性的作用，但是需要注意的是，由于目前农民自身民主能力和民主习惯的限制，农民参与政治具有“过度重利性”，所关心的大多是与自己的切身利益密切相关的议题（程同顺，2014），或者在利益的权衡中过多地关注个人得失。因此，在大力推进基层协商议事的同时还要加强对农民公共素养和公共理性的培育，使农民在参与村务管理的过程中不断提升自身的素质和公共意识，逐渐由关注自身利益向关注社区乃至地区的公共利益转变，确保最后的协商结果能够合理趋向共识并诉诸公共利益。
参考文献
程同顺，2014，《温岭民主恳谈的意义及局限》，《重庆社会主义学院学报》第1期。
黄杰华、李赫之，2013，《对乡镇行政权与村民自治权良性运行的几点思考》，《江西社会科学》第8期。
卡罗尔·佩特曼，2006，《参与和民主理论》，上海世纪出版集团。
刘安，2011，《协商共治：建构农村基层治理的制度性合作关系》，《南京师范大学学报》第2期。
毛丹、王燕锋，2006，《J市农民为什么不愿做市民——城郊农民的安全经济学》，《社会学研究》第6期。
吴毅、贺雪峰，2005，《村治研究的路径与主体——兼答应星先生的批评》，《开放时代》第4期。
杨嵘均，2014，《论正式制度与非正式制度在乡村治理中的互动关系》，《江海学刊》第1期。
袁明宝，2015，《“去自治化”: 项目下乡背景下村民自治的理想表达与现实困境》，《江西行政学院学报》第7期。
【注释】
[1]本研究为山东省社科规划项目“山东传统农业村庄乡村治理路径研究”（15CSHJ07）的阶段性成果。
[2]姜玉欣：山东社科院社会学所助理研究员，研究方向为发展社会学。
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