如何制定与实施

随着产业政策实践发展, 从最初的产业政策必要性之争, 到产业政策有效性之争, 到产业政策究竟该如何制定与实施, 全社会基本对产业政策达成了共识, 即产业政策的关键已经不是需要还是不需要的问题, 而是如何合适地制定与实施的问题。 世界经济实践已然证实, 行业政策正在且未来必将继续被不同国家与经济体以不同形式实施下去。 因此, 关于产业政策的研究, 就应该集中在如何设计和管理部门如何制定产业政策, 以使产业政策具备完善的增益竞争特质并促进经济增长。 正如顾昕等 (2014) 指出的, 产业政策的制定与实施如何能起到 “市场强化” 的根本作用, 从而真正达到弥补市场不足、 矫正市场失灵的目的, 是问题的关键所在。

首先是产业政策的制定。 无论何种形式的产业政策, 制定之初第一步, 就是要对即将予以支持引导的产业进行筛选。 而选择哪些产业, 就涉及比较优势标准。 关于产业的选择是否应该基于比较优势的问题, 一些研究持有完全相反的观点。 林毅夫 (2009) 认为,一国的要素禀赋结构决定了该国资本、 劳动力等的相对价格, 从而也就决定了在竞争开放的市场中, 该国应当采取与之相应的最有效率的产业与技术。 也就是说, 一国应当根据自身的要素禀赋结构的现实情况, 并据此制定相应的产业政策, 才能充分发挥后发优势。充分依托自身比较优势所在形成的基础, 才能真正培育和形成自身的竞争优势。 石奇等 (2012) 采用投入产出模型, 利用结构分解技术, 构建相关经济指标, 从多个维度入手, 对我国产业比较优势要素及比较优势环节的发展态势予以分析。 研究认为, 新式产业政策应当基于比较优势要素和比较优势环节, 为累积比较优势要素, 就应该通过产业政策工具引导区域经济产生集聚效应。 同时, 应通过产业政策对技术进步方向进行引导, 从而促进比较优势要素累积。当然, 还要通过产业政策改善参与国际贸易的条件, 进一步提升比较优势要素层级。 张夏准 (2009) 认为, 比较优势虽然非常重要,但它只是一个基线。 一国若想促进产业升级, 应打破传统思维, 摒弃遵循比较优势的思路。 他认为, 比较优势理论的基础, 是赫克歇尔-俄林-萨缪尔逊定理, 其前提假设十分苛刻, 在现实条件下几乎不可能实现。 张其仔等 (2013) 的研究, 折中了林、 张二人的观点, 利用全球产品贸易数据库资料, 运用产品空间方法, 对全球主要经济体的潜在比较优势进行测算, 对全球主要经济体实际产业升级过程与潜在比较优势是否具有一致性予以考察。 结论认为, 在产业升级过程中, 全球主要经济体既没有完全遵循比较优势, 也没有完全摒弃比较优势, 而是处于两者之间。 也就是说, 产业政策的制定与实施, 要在发挥增进现有比较优势与发现培育新的比较优势之间, 寻求某种动态平衡, 有时也要突破传统的限制, 违背比较优势原则。

虽然客观上来讲, 产业政策的选择有着可靠的现实依据, 但说到底产业政策的制定与实施与政府认同息息相关, 它更是一个各方利益博弈的结果。 我国产业政策的制定与实施具有自身特点。 在我国中央与地方分权治理的制度安排下, 中央层面的政策部门在制定政策过程中, 难以与企业部门真正实现信息互通的镶嵌自主性, 因此也就难以让政策与市场状况高度因应, 最终出台的产业政策也就容易出现质量缺失, 也就很难说与 “发展性国家” 的性质有多符合。 但对实现经济赶超与大国崛起, 全国上下无疑形成了高度共识。 在这种激励背景下, 产业政策正不断得到改进与完善, 对此,瞿宛文 (2009) 称之为 “赶超共识监督下的产业政策模式”。 产业结构政策的有效制定与实施, 取决于政策认同度与政府施政能力,产业组织政策则取决于企业规模及企业之间相互协作的关系。 孙早等 (2015) 抓住 “中央与地方” “地方与企业” 这样两组重要关系链条, 构建多任务委托代理模型, 并得出这样的结论: 中国式产业政策的实施效果究竟如何, 不仅取决于中央政府赋予地方政府的双重任务目标, 还受制于不同地区的经济发展水平和市场化进程。 而对地方政府来说, 要在两个目标之间进行取舍, 即不仅面临着产业升级的迫切需求, 还要稳定和保持短期内的经济增长。 来自钢铁工业的数据也表明, 在欠发达地区, 地方政府追求短期经济增长的诉求更强烈, 着眼于长期调整结构的产业政策, 其实施效果偏离预期目标的可能性更大; 而市场化水平的提高, 有助于缓解地方政府短期利益诉求, 从而增强其落实产业政策的激励, 政策资源的错配程度也相应降低, 产业政策实施效果就得以优化。 同时, 地方政府执行产业政策的力度, 还要受到政策性质的影响。 种种事实表明, 产业政策要想真正有效地作用于实体经济, 就要加强在执行层面的监督, 建立完善的政策反馈机制。 同时, 中央政府必须改革地方官员晋升考核的标准与机制, 以缓和我国地方政府之间基于官员晋升利益的竞争博弈, 真正使产业政策落到实处。 若非如此, 我国产业政策的有效性将会降低, 并一直受此影响制约, 不利于经济长远健康发展。

在经济进入新常态条件下, 我国究竟需要怎样的产业政策? 我国传统意义的产业政策主要有这样几个特点: 产业政策属于挑选赢家的选择性产业政策; 是 “优生” 而非 “优育” 的政策; 是纵向控制型而非横向协调型政策。 在新的时代背景下, 我国产业政策必须确定竞争政策的优先地位, 功能性产业政策的设计与实施, 要限定在竞争政策所确立的框架范围内, 合理协调产业政策与竞争政策的关系, 形成竞争政策优先、 产业政策与竞争政策兼容互补的政策体系。 显然, 我们应该放弃带有计划经济色彩和管制特征的选择性产业政策, 着力推进市场体制改革与完善市场机制, 实施维护竞争市场规则的政策, 以增进市场机制的协调功能、 促进优胜劣汰, 推动产业发展, 使产业结构实现动态调整 (刘志彪, 2015)。 同时,在我国经济进入中速增长的转型阶段, 要注重以 “提供服务” 为重点的产业政策。 在这一阶段, 直接介入式的产业政策, 无疑对推动创新与促进产业升级难以发挥有效作用。 因此, 摆正政府定位、 调整政府与市场之间的关系, 将政策重心转向完善影响企业的外部制度环境上来, 以更有效发挥产业政策的职能, 推动产业发展走向内涵式创新发展的轨道。 对于高增长行业来说, 动态能力导向型的产业政策更奏效, 对推动经济增长、 促进技术进步等, 都具有重要的现实意义 (周叔莲,2008)。 事实上, 政府、 市场及系统普遍存在的不是完全理性, 而是有限理性, 这与传统理论范式的完美假设及基于这种完备假设所开展的研究, 是无法协调一致的。 相较而言,从问题一开始, 就应遵循干预政策应随现实持续动态演进的逻辑,本着微观、 中观与宏观层面的结构主义本体原则, 与进化变化的功能原则, 是产业政策应指向的方向与机制调整的可靠思路 (Pened-er,2016)。

总结我国产业政策制定与实施的模式及特点, 从现有的研究来看, 多数观点倾向于认为, 我国需要以竞争政策为主的、 以为产业发展提供制度环境为保障的、 动态调整的产业政策。 全球各国实践倾向于证明, 产业政策的制定与实施必须结合本地实际, 即实现“本土化”, 不同国家的差异化环境与制度模式呼唤有差别的产业政策。 总体来说, 产业政策的制定模式, 本质上内生于一国政治环境与经济土壤中, 政府唯有根据自身的政治与经济模式, 制定具有自身特质的产业政策, 才是一个明智的选择。 最简单的, 发达国家与发展中国家面临的环境与需求不同, 产业政策也就不会相同。 相比于发达国家, 发展中国家的相关制度还不够完整、 完善, 更需要采取合适的产业政策以纠正市场失灵。 并且, 发展中国家的公共部门也无法与发达国家相比, 因为他们解决市场失灵的能力受到更大的制约。 不过, 仍然有很多方面的细节, 是低收入国家可以向高收入国家学习和借鉴的 (Tilman,2011)。

不能忽视的另一个问题是, 产业政策的制定与一国或地区所处的发展阶段密不可分。 不同的经济发展阶段, 也呼唤政府扮演不同的角色、 定位相应的职能重点。 在经济和产业发展的初级阶段, 政府产业政策的重点, 在于对产业发展做出相对长期的计划规划; 而当经济与产业发展进展到一个新层次, 政府的任务重点, 就变为促进企业和市场之间的信息传递与交流。 认识到这些关键所在, 对于已然进入工业化中后期, 且正谋求从中等收入向高等收入跨越、 转型调整的中国来说, 具有重要的现实意义。 尽管受到种种非议, 但不可否认的是, 近30年的传统产业政策的实践, 对我国经济发展与产业升级发挥了巨大的推动作用, 但对于正在进入全新历史阶段的当今中国来说, 传统产业政策弊端在不断暴露, 而尽快向新型产业政策转变, 则成为必然的趋势。