国内外经济与形势的新变化呼唤产业政策转型

改革开放以来, 我国经济发展取得举世瞩目的成就, 平稳地从计划经济转为市场经济, 从小农经济跨越到工业化中后期, 从低收入国家奋力迈向高收入国家, 甚至从制造业穷国走向制造业强国……这些成绩的取得, 无不见证了我国传统产业政策的效果。 然而, 随着第三次工业革命如火如荼地进行, 随着国际经济形势变化, 尤其是我国经济发展进入新常态背景下, 我国产业发展的环境、 条件与目标都发生了重大变化, 迫切呼唤为产业发展服务的新产业政策的登场, 以适应新时期的新要求。

一是我国已经进入工业化中后期, 以要素为主要驱动力的传统的产业发展模式势必难以为继。 当前, 我国已经进入工业化中后期阶段, 产业发展格局发生重大变动。 目前, 我国主导经济增长的产业, 已经由工业 “单引擎” 向服务业与工业 “双引擎” 转变, 相应地, 引领产业发展的动力源, 也就从要素驱动向创新驱动转变。在工业化初期, 我国地方政府充当了引导发展的操盘手, 通过大力招商引资, 并为企业提供土地、 能源、 税收与补贴等各种产业优惠政策, 推动产业规模扩大, 迅速做大做强了地方经济。 同时, 我国还充分发挥了劳动力要素成本低廉的巨大优势, 迅速成为国际产业转移的重要目的地, 增强了产业竞争优势。 但进入工业化中后期就意味着, 随着我国劳动力成本上升, 劳动密集型产业开始向外转移, 加上能源与原材料等重化工业市场趋于饱和, 产能过剩问题困扰很多行业企业, 人口红利也在快速消失, 传统产业的国际竞争力也在逐渐减弱。 最重要的变化是, 进入工业化中后期, 我国经济的主导产业部门, 正逐步向技术密集型、 附加值高的高技术产业、 战略性新兴产业及服务业转变。 这些产业的发展, 更多依赖技术进步及人力资本水平的提高。 然而就技术进步领域情况来看, 能够模仿和引进的技术之外, 部分急需的核心关键技术长期把持在西方发达国家手里、 不能 “为我所用”, 留给我们的只有加强自主创新这一条路, 通过加大自主创新力度, 突破相关产业技术瓶颈, 才能成功实现发展动能的转换。

二是供给侧产能过剩与供给不足同时并存, 产业发展亟须向中高端迈进。 目前, 我国已经进入全球中高收入国家行列,2016年,我国居民人均收入已经超过8200美元, 居民消费结构、 层次及理念都发生了明显变化, 对商品与服务的需求, 不再是只关心 “有没有”, 而是更关心 “好不好”, 以及 “够不够特别、 够不够个性化”等, 明显从单纯追求数量, 变为更追求品质与个性化等要素。 从供给侧来看, 我国供给端进步速度明显落后于消费升级的速度, 致使供需结构明显无法实现有效对接。 从市场表现来看, 一方面, 我国中高端产品与服务的供给存在明显不足, 导致大量消费外流。 这从近年来大量中高收入人群 “疯狂” 赴海外购物就可见一斑: 海外市场提供更高品质、 更好品牌的产品与服务, 这是国内市场严重短缺的。 数据显示, 近年来, 我国中高收入人群赴境外购物消费的总金额持续上升, 且每年都在1万亿元以上。 另一方面, 我国以钢铁、煤炭、 有色等为代表的原材料工业出现严重的供给过剩, 还占用了大量资源, 阻碍相关要素向新产业流动, 造成大量浪费, 严重制约我国经济转型发展。 应该说, 这种低端供给格局的出现, 与我国产业参与国际分工过程中, 长期处于低端链条有很大关系。 在无法进入国际分工高端链条的情况下, 我国产业发展长期徘徊在 “比较优势陷阱” 里, 我国企业仿佛只擅长一些初步加工与简单装配的低附加值领域, 制造业的竞争优势来源, 也仅限于 “拼劳动力” “拼量产与价格” 等; 产业升级发展所依靠的关键技术与核心零部件几乎全部依靠进口, 生产经营与进一步发展明显受制于人。 同时,2008年席卷全球的金融危机以来, 随着全球市场需求的不断萎缩, 我国对外贸易条件也不断恶化, 以中低端产业产品出口拉动经济的发展模式亟须彻底改变, 国内产业转型的需求更为迫切, 向全球产业价值链中高端水平迈进刻不容缓。

三是资源环境约束在强化, 构建绿色发展模式成为时代的必须。 长期以来, 我国采取粗放式发展方式, 资源利用率低、 资源能源消耗大浪费严重、 环境破坏较为严重等问题陆续 “找上门来”。相关能耗数据显示, 我国工业耗能巨大, 单位工业增加值能耗水平, 是世界平均水平的1.5倍, 是美国、 日本及韩国的1.5倍、2.7倍和1.6倍, 能源利用率极低。 从主要污染物排放数据来看,目前我国正处于污染排放的转折期。 预计在未来的5到10年内,我国主要污染物排放将全面迎来拐点, 并且主要污染物排放总量将在 “十三五” 时期达到顶峰。 就能源供给情况来看, 我国可供消耗的资源能源已经不能满足这种粗放式增长的要求, 空气污染、 水污染与土壤污染情况严峻, 均已踩到 “红线”, 环境承载力已经迫近极限。 党的十八大提出要实现 “五位一体” 的总体布局, 十八届五中全会又提出要遵循五大新发展理念, “十三五” 规划的指导思想与目标任务是建设生态文明与实现绿色发展。 一系列实践表明, 我国资源环境现实迫切要求构建可持续发展的绿色生产模式。 然而,我国以工业为重点的产业节能减排却缺少内在动力, 迫切需要建立一种能够倒逼产业企业合理控制能源消费的机制, 以改变目前主要行业能源利用率低、 与发达国家差距较大的现实, 产业绿色低碳化发展任务非常艰巨。

四是要使市场在资源配置中起决定性作用, 就必须打造公平竞争的产业发展环境。 现代市场经济制度的灵魂就是保证公平竞争,而引导资源要素实现合理配置的指挥棒就是价格。 为使市场在资源配置中发挥决定性作用, 只有确保各类市场主体实现公平竞争, 才能形成和发现真实的价格, 并发挥价格真实反映市场供求与资源稀缺程度的作用, 真正引导资源要素实现优化配置。 而且, 也只有通过公平竞争, 企业才能有足够的激励去提高核心竞争力, 为全社会提供层次丰富、 品质优异而个性化的产品和服务, 以满足多样化的市场需求, 并在竞争中取胜。 在我国经济发展还处于早期的阶段,市场经济体制还很不完善, 市场发育程度不够, 尚未形成有效的市场竞争。 彼时通过政府实施扶持性产业政策, 能够快速推动产业发展, 具有与当时条件相适应的合理性, 也取得了积极成效。 然而随着市场条件变化, 我国经济发展已经进入全新的阶段, 以往向特定产业或企业倾斜的扶持政策, 必然会在一定程度上影响市场公平竞争、 扭曲价格信号、 阻碍资源优化配置, 从而对产业发展与经济效率的提高产生不良影响。 意识到这一问题后,2016年7月, 我国印发了 《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》, 并明确提出 “建立公平竞争审查制度, 防止出台新的排除限制竞争的政策措施, 并逐步清理废除已有的妨碍公平竞争的规定和做法”。政策意在表明, 今后我国将着力打造更加公平竞争的市场环境, 也就意味着, 我国继续在一般性竞争产业领域采取特殊优惠产业政策的可能性将越来越小。

五是以 “放管服” 为重点的行政体制改革步伐加快, 政府支持与管理产业的理念与方式正在发生变革。 党的十八大以来, 中央积极推进行政管理体制改革, 简政放权、 优化管理、 加强服务, 相应地, 政府管理与支持产业发展的理念与手段也在发生变化。 第一个变化是, 政府直接投资的力度与方向重点, 都发生了重大变化。 改革开放以来, 我国国家预算资金占全社会固定资产投资的比例, 从1981年的28.1%, 大幅度下降到2014年的4.9%, 还不到过去的五分之一。 同时, 放开对社会资本进入经营性领域的限制, 鼓励社会资本参与基础设施和公共服务领域建设。 也就是说, 我国正在改变完全由政府投资建设公共服务基础设施的做法, 更多采取政府与社会资本合作的方式, 即PPP模式, 充分发挥社会投资的效用, 使政府资金与社会资金相互带动, 以财政资金撬动社会资本发挥更大的杠杆作用。 第二个变化是, 我国正在改革投资管理体制, 缩小和下放中央政府审批权限与范围, 探索实施负面清单管理制度。2015年, 我国印发 《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》,规定 “对市场准入负面清单以外的行业、 领域、 业务等, 各类市场主体皆可依法平等进入, 政府不再审批。 对应该给企业的权力, 要松开手、 放到位, 做到市场准入负面清单以外的事项由市场主体依法自主决定。 企业投资项目, 除关系国家安全和生态安全、 涉及全国重大生产力布局、 战略性资源开发和重大公共利益等项目外, 一律由企业依法依规自主决策, 政府不再审批”。[1]第三个变化是,地方政府在经济发展中的自主权显著提高, 对资源配置的自主性明显加强。 最明显的证明是地方政府财政支出规模的变化。 从1978年到2014年, 地方政府财政支出与中央政府财政支出之比已经从1.11上升到5.71,30余年来上升了近5倍。 另外, 地方与中央固定资产投资规模之比, 也从1995年的2.66, 上升到了2014年的17.95。[2]地方政府的投资能力上升之快, 使得中央政府已经不能与之相比。

六是全球生产网络重构在即, 世界经济产业发展环境快速更新。 随着技术领域取得突飞猛进, 第三次工业革命与产业变革浪潮兴起。 挖掘培育新产业、 新业态、 新模式等, 成为全球各大经济体抢占国际经济制高点的关键所在。 展望世界技术进步, 以信息技术、 新能源、 生物技术、 新材料等高新技术领域的技术突破为代表, 新一轮产业变革的序幕已然拉开。 新的工业产业变革, 以智能化、 数字化与信息等高新技术发展为核心引领和基础支撑, 以大规模流水线及柔性制造系统采用现代基础制造技术开展改造升级为重点与关键, 新一轮技术经济范式深刻变革正在进行, 它将基于可重构生产系统的个性化制造与对市场做出快速反应的优势嵌入技术、管理与制度系统中, 从而实现这种深刻变革。[3]从技术驱动力量角度来看, 引领新一轮产业变革的根本在于对数字制造、 人工智能、工业机器人及添加制造等基础制造技术的创新突破。 尤其是近几年, 无论是技术路线、 技术创新速度, 还是其应用广度, 以上四个层面的关键基础技术都在发生重要变化, 正以不同的速度、 在不同程度上, 对传统工业生产方式下采用的实物制造、 劳动技能、 简单劳动等方式进行替代, 进一步加速了产业变革的速度。 可以预见,随着技术进步的速度加快, 技术渗透的深度和广度推开, 不同产业之间也将在更深层次和更广范围内展开, 产业之间将不再壁垒分明, 产业边界将变得更模糊, 更多跨界融合发展的新产业、 新业态及新模式等也将层出不穷。 也就是说, 在数字化、 信息化、 智能化、 网络化的新时代, 传统意义上的农业、 工业与服务业, 将进一步深度融合发展, 工业与服务业将向农业渗透, 服务业将与工业深度融合发展。 在这样的时代背景下, 一旦能够抢抓技术创新与应用的先机, 全球经济格局都将发生重要变化。 这一历史性变革近在眼前, 为我国产业发展既带来新机遇, 也带来更严峻的挑战。 必须重视的一点是, 发达国家及时认识到制造业空心化带来的弊端与潜在威胁, 掀起了一波再工业化潮流。 其再工业化战略的实施, 与发展中国家加快推进工业化进程相互交织, 既带来机遇, 也形成较大竞争压力。2008年发生全球性金融危机以来, 美国与欧盟等发达经济体纷纷重新重视工业对经济的重要支撑意义, 提出 “再工业化”,实质上就是一种全新的产业政策理念与实践, 以振兴发达经济体本土的制造业, 意图使经济重心从虚拟经济重回实体经济。 为此, 主要发达国家分别制定和实施了一系列振兴制造业的法案、 规划等。回望发展中国家队伍, 印度、 东盟等国家地区也正如火如荼地推进工业化进程, 他们正利用自身劳动力价格低廉的成本优势, 大力发展劳动密集型产业。 此时, 我国中低端产业的传统优势正在流向这些发展中国家和地区, 中高端产业又面临向发达国家回流的不利局面, 产业向周边国家与发达国家分流导致的 “两头挤压”, 给我国产业发展造成不小的压力。

[1] 《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》, 中央政府门户网站, 详见ht-tp: //www.gov.cn/zhengce/content/2015-10/19/content_10247.htm

[2] 黄汉权, 任继球: 《新时期我国产业政策转型的依据与方向》 [J] . 经济纵横, 2017年第2期。

[3] 黄群慧, 贺俊: 《“第三次工业革命” 与中国经济发展战略调整——技术经济范式转变的视角》 [J] . 中国工业经济,2013年第1期。